論行政處罰裁量基準(zhǔn)制度及其完善

摘 要 本文擬在當(dāng)前行政法學(xué)學(xué)者研究的各種觀點(diǎn)上，通過列出、分析、比較、整合，采用比較研究法，比較國內(nèi)外的行政處罰裁量基準(zhǔn)制度，并就裁量基準(zhǔn)的完善提出自己的觀點(diǎn)及建議。

關(guān)鍵詞 裁量基準(zhǔn) 概念 功能

作者簡介：何容慶，湖南省鳳凰縣人民檢察院反貪局科員。

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.212

行政法律法規(guī)和相關(guān)的規(guī)章制度賦予行政執(zhí)法人員自由裁量權(quán)，但由于行政執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)能力、道德水平、社會(huì)閱歷等多種因素的不同，這種自由裁量權(quán)可能會(huì)導(dǎo)致“同案異罰”或者“異案同罰”，作出損害行政相對(duì)人和相關(guān)人員的處理決定，這就需要裁量基準(zhǔn)來控制行政自由裁量權(quán)，對(duì)行政執(zhí)法形成約束力。為有效克服裁量基準(zhǔn)制度可能帶來的負(fù)面效應(yīng)，需要更加科學(xué)合理地制定、運(yùn)用裁量基準(zhǔn)。

一、行政處罰裁量基準(zhǔn)的概念

對(duì)于裁量基準(zhǔn)概念的理解，理論界和實(shí)務(wù)界在認(rèn)識(shí)上缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各國也有不同的定義。筆者認(rèn)為：定義行政處罰裁量基準(zhǔn)應(yīng)該從行政法的立法目的出發(fā)，即控制行政權(quán)，保護(hù)公民權(quán)，采用立法解釋。行政處罰裁量基準(zhǔn)指的是行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，根據(jù)立法目的和原則，為保護(hù)公民權(quán)，分不同程度和不同范圍內(nèi)給予處罰的一種判斷標(biāo)準(zhǔn)。

二、行政處罰裁量基準(zhǔn)的功能

（一）控制和約束行政執(zhí)法行為

行政法律法規(guī)和相關(guān)的規(guī)章制度賦予行政執(zhí)法人員自由裁量權(quán)，這是與客觀實(shí)際情況和日新月異的社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的。不過，由于行政執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)能力、道德水平、社會(huì)閱歷等多種因素的不同，這種自由裁量權(quán)可能會(huì)導(dǎo)致“同案異罰”或者“異案同罰”，甚至出現(xiàn)因?yàn)E用自由裁量權(quán)而對(duì)個(gè)案實(shí)質(zhì)正義造成了損害。這就需要有效合理的控制行政處罰自由裁量的運(yùn)用，裁量基準(zhǔn)應(yīng)運(yùn)而生，它能有效地實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的自我約束，有效減少權(quán)力尋租的機(jī)會(huì)，有助于防范職務(wù)犯罪，控制和減少執(zhí)法過程中的腐敗現(xiàn)象。

（二）“陽光執(zhí)法”提高行政效率

行政處罰裁量基準(zhǔn)有助于進(jìn)一步精細(xì)化行政管理，它的運(yùn)用既符合行政法合理性原則中的比例性原則，也符合高效便民的立法目的，更符合人民群眾的根本利益訴求，推進(jìn)了打造“陽光政府”、法治政府的進(jìn)程。比如，根據(jù)不同的違法情節(jié)分類細(xì)化并予以公開，一方面有助于行政執(zhí)法人員根據(jù)細(xì)化規(guī)定合理使用自由裁量權(quán)，防止出現(xiàn)執(zhí)法的僵硬、機(jī)械甚至恣意；另一方面，便于行政相對(duì)人熟悉了解相關(guān)的規(guī)定，對(duì)自己的違法成本進(jìn)行預(yù)判，這樣既能監(jiān)督執(zhí)法人員的行為，也能提高行政決定的可接受性，使法律法規(guī)得到更好的貫徹實(shí)施，提高行政效率。

（三） 彌補(bǔ)法律的不周延

雖然法律的規(guī)定日益完善，但是社會(huì)是紛繁復(fù)雜的，因此法律不可避免的存在不周延的缺陷。這就需要行政執(zhí)法主體運(yùn)用行政裁量基準(zhǔn)細(xì)化授權(quán)過于寬泛的法律條文，以彌補(bǔ)法律不周延的缺陷，有利于保證法律的權(quán)威性。

三、國外對(duì)行政處罰裁量基準(zhǔn)的探討

19 世紀(jì)以來，西方資本主義國家奉行“資本自由主義市場(chǎng)”逐漸收縮自己的行政管理權(quán)，根據(jù)行政權(quán)力來制定相關(guān)的本國行政法法律結(jié)構(gòu)。但后來美國出現(xiàn)了1929年-1933年資本主義經(jīng)濟(jì)大危機(jī)，為了克服這個(gè)危機(jī)，羅斯福順應(yīng)群眾的呼聲，結(jié)合實(shí)際，實(shí)施了一系列政府干預(yù)的政策措施。自此，為了達(dá)到縮小行政“疆域”之目的，世界上的許多國家也都開始了限制和縮減行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)。

（一）德國的探討

行政裁量概念最初發(fā)源自德國。二戰(zhàn)后，由于對(duì)行政產(chǎn)生了信任危機(jī)，加上對(duì)建設(shè)法治國家的渴望，有關(guān)行政裁量的探討就在德國法學(xué)界激烈的展開了。他們認(rèn)為在行政法上，裁量與不確定的法律概念是有區(qū)別的，且側(cè)重于對(duì)行政裁量的邏輯分析。

（二）英美的探討

眾所周知，英美法系與大陸法系，幾乎所有的法律原則和概念都不盡相同。不過，即使同屬于英美法系的英國和美國，在法律方面也有不少的區(qū)別。這里要特別指出的，就是裁量基準(zhǔn)這一概念，雖然英國與美國都沒有明確的概念或定義，但是在具體的運(yùn)用上仍然是有區(qū)別的。英國的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在具體處理案件過程中，將裁量基準(zhǔn)作為一個(gè)工具，它具有很大程度的靈活性。但在美國，雖然也有裁量基準(zhǔn)的運(yùn)用，但是態(tài)度卻有很大的不同。在這里可以引用美國的行政法學(xué)者 K·C·戴維斯（K·C·Davis）的表述：“法律終止之處實(shí)乃裁量開始之所，而裁量權(quán)之運(yùn)用既可能是仁行，也可能是暴政，既有正義也有非正義，既可能是合情合理，亦可能是任意專斷。

四、我國對(duì)行政處罰裁量基準(zhǔn)的探討

我國關(guān)于“行政裁量”的定義與理解是從原則開始研究的。上世紀(jì)80年代，少數(shù)學(xué)者敏銳地觀察到行政法基本原則合理性原則中的比例性規(guī)則，并有學(xué)者認(rèn)為“在行政管理中，占很大比重的是非羈束的行政行為?！奔捶少x予行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)，強(qiáng)調(diào)行政執(zhí)法者在處罰具體案件時(shí)必須考慮相關(guān)因素，在一定的幅度和范圍內(nèi)采取其認(rèn)為適當(dāng)?shù)男姓袨?，保證每個(gè)案件處罰的公平性，防止裁量權(quán)的恣意行使。

進(jìn)入21世紀(jì)后，許多行政法研究領(lǐng)域的頂尖學(xué)者紛紛對(duì)行政處罰裁量這一問題進(jìn)行深入的研究，裁量基準(zhǔn)作為一種控制行政權(quán)，理論界和實(shí)務(wù)界逐漸將其作為共同關(guān)注的熱點(diǎn)，隨之取得了一些比較有影響的理論成果，并且就一些問題達(dá)成了共識(shí)：一是裁量基準(zhǔn)的法效力在上下級(jí)行政機(jī)關(guān)不同的體現(xiàn)，原則上根據(jù)法的效力，下級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的處罰裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)遵從上級(jí)行政機(jī)關(guān)。但這并不是絕對(duì)遵從，如果下級(jí)行政機(jī)關(guān)的裁量基準(zhǔn)在處理案件更合理的，經(jīng)下級(jí)行政機(jī)關(guān)報(bào)批的，可以適用。二是裁量基準(zhǔn)目前在行政處罰實(shí)踐上得到應(yīng)用，但可以把它擴(kuò)大到行政強(qiáng)制上，因?yàn)樾姓幜P和行政強(qiáng)制都是負(fù)擔(dān)行為。三是各級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的行政處罰裁量不許給違法當(dāng)事人增加義務(wù)，限制公民的合法權(quán)利。四是裁量基準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)是普通而不是特殊標(biāo)準(zhǔn)。

五、行政處罰裁量基準(zhǔn)的完善

（一） 公眾參與

由于行政機(jī)關(guān)制定的相關(guān)行政處罰裁量規(guī)章、法規(guī)和文件中涉及到普通公民的相關(guān)權(quán)利與利益，在一個(gè)民主法治的社會(huì)里應(yīng)當(dāng)有相關(guān)的人群參與到這討論與磋商中才符合相關(guān)的民主要求和科學(xué)性，體現(xiàn)相關(guān)民意和為人民服務(wù)的政府意識(shí)。因此，可以通過采用抽樣抽取的方式來吸納部分公民參與討論，從而實(shí)現(xiàn)公眾參與。

（二） 信息透明

正所謂“陽光是最好的防腐劑”。一方面，行政處罰裁量制定的公開、公布，接受人民的監(jiān)督，有助于防止行政機(jī)關(guān)的工作人員為了謀取個(gè)別私利而濫用權(quán)力，制定出不符合、不利于、損害相對(duì)人或者相關(guān)人利益的法規(guī)和規(guī)章。另一方面，行政執(zhí)法的公開、透明，也有利于規(guī)范行政執(zhí)法人員的行為，更好的貫徹落實(shí)相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)章制度。

（三）各級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的合理分工

在我國，基本上各級(jí)行政機(jī)關(guān)都有權(quán)制定相關(guān)管轄權(quán)限內(nèi)的行政規(guī)章和法規(guī)、文件。但是有時(shí)候由于上下級(jí)行政機(jī)關(guān)權(quán)限劃分不明、分工不合理，下級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)章制度由于超越權(quán)限等原因，會(huì)被上級(jí)行政機(jī)關(guān)認(rèn)定為無效，既浪費(fèi)大量立法資源，也不利于行政相對(duì)人權(quán)利的維護(hù)。各級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)明確就行政規(guī)章、文件的制定進(jìn)行合理分工，提高行政處罰案件解決的效率，切實(shí)體現(xiàn)行政法基本原則之中的高效便民原則。

參考文獻(xiàn)：

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[2]石艾玲.行政處罰中的裁量基準(zhǔn)制度研究.西南政法大學(xué).2011.

[3]Jerry L. Mashaw， Due Process in the Administrative State， Yale University 1985.