公安機關(guān)刑事偵查行為與治安行政行為的界定

摘 要 公安機關(guān)的具體行政行為與刑事偵查行為的精準(zhǔn)界定關(guān)系到相對人或偵查對象的救濟渠道定位在司法實踐上具有相當(dāng)重要的指導(dǎo)意義。其二者雖然同屬公安機關(guān)的合法執(zhí)法行為且在公安職能范圍內(nèi)，但其性質(zhì)完全不同。在近年來的司法實踐中，因為執(zhí)法主體同一性與執(zhí)法行為的相似性，其二者經(jīng)常被混淆認(rèn)定，導(dǎo)致執(zhí)法對象無法進行有效的救濟行為。為解決這一公安執(zhí)法的法律依據(jù)漏洞，本文將圍繞公安機關(guān)的刑事偵查行為歸屬范圍與治安行政行為的區(qū)別展開探討。

關(guān)鍵詞 公安機關(guān) 刑事偵查 行政治安 判斷標(biāo)準(zhǔn) 范圍

作者簡介：夏金銘，中國人民公安大學(xué)偵查與反恐怖學(xué)院，研究方向：公安學(xué)。

中圖分類號：D918 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.122

公安機關(guān)的行政治安行為與刑事偵查行為的劃分依據(jù)涉及到行政法與刑法兩大部門法以及許多司法解釋與治安條例較為復(fù)雜。這兩種行為實施的主體都是公安機關(guān)且行為的性質(zhì)具有一定程度的相似性因此經(jīng)常被混淆對待，在司法理論界至今也缺乏一套完備，精確的劃分標(biāo)準(zhǔn)。單因其在指導(dǎo)公安機關(guān)依法進行行政或偵查活動上的重大意義，筆者認(rèn)為需要法理界及早提出一套可行的劃分標(biāo)準(zhǔn)來，否則在人民違法意識越來越重的年代，公安機關(guān)恐將陷入無法可依，進退兩難的局面。

一、公安機關(guān)行政治安行為與刑事偵查行為的劃分標(biāo)準(zhǔn)

從整體方面來看待公安機關(guān)的行政治安行為與刑事偵查行為，那么刑事偵查行為必然屬于刑法或刑事訴訟法法定的授權(quán)行為，而行政治安行為則比較復(fù)雜。僅從刑法或行政法的區(qū)別來劃定何種行為屬于行政行為或刑事偵查行為顯得太過片面。根據(jù)學(xué)術(shù)界爭議多年的結(jié)果，筆者將從以下幾個方面來具體探討公安機關(guān)行政治安行為與刑事偵查行為的劃分標(biāo)準(zhǔn)。

（一） 從實施行為的目的來劃分

目的論一說的判斷標(biāo)準(zhǔn)較為簡單，即從目的上來看，公安機關(guān)的行政治安行為一目了然是為了解決人們內(nèi)部的治安，經(jīng)濟，人情糾紛，保證社會秩序的穩(wěn)定則該行為無論表現(xiàn)形式若何也定然將其認(rèn)定為行政治安行為；反之，若該行為的目的是為了查找證據(jù)，把握線索，鎖定嫌疑人，明確真相，則該行為則定然屬于刑事偵查行為。

目的論因為具有太強烈的主觀性，將其作為劃分行政治安行為與刑事偵查行為的主要標(biāo)準(zhǔn)顯然對行為對象缺乏公平性與客觀性。若公安機關(guān)缺乏法定的刑偵授權(quán)手續(xù)而強行對行為對象實施刑事措施，事后卻以目的論將其行為強行往治安行為上靠攏，則行為對象無法有力的為自己的合法權(quán)利實施救濟，公安機關(guān)的執(zhí)法權(quán)限也缺乏限制措施。

（二） 以行為的程序或必要手續(xù)為標(biāo)準(zhǔn)

程序論在部分機構(gòu)的司法實踐中常被當(dāng)作判斷標(biāo)準(zhǔn)，所謂程序標(biāo)準(zhǔn)便是指公安機關(guān)實施的某行為經(jīng)過了何種特定的程序則被劃分為其歸屬的行為種類中去。公安機關(guān)行政治安與刑事偵查行為由立案與辦案程序兩大部分組成，在立案程序中，若公安機關(guān)按照刑事立案的程序開始立案審批，且由公安機關(guān)的刑事偵辦分隊來進行辦案，偵查程序。則可將其認(rèn)定為刑事偵查行為，若該行為由公安機關(guān)按照行政治安的立案審批流程來辦理案件，且由治安或其他行政相關(guān)分隊來進行審查，則該行為明顯屬于行政治安行為。

程序論雖然是以實際程序為標(biāo)準(zhǔn)，但其流于形式，缺乏對偵查或?qū)徖硎录谋举|(zhì)分析。沒有認(rèn)識到辦理案件應(yīng)以事實指引程序而非由程序限定事實。很容易造成部分公安機關(guān)為逃避責(zé)任以刑事偵查的程序來查辦治安，經(jīng)濟等人民內(nèi)部的糾紛，導(dǎo)致群眾的不滿與投訴無法有效規(guī)整公安機關(guān)約束自己的行為。而過于強調(diào)程序也可能會導(dǎo)致某些承辦刑警或民警查明案件事實性質(zhì)的不屬于該程序范圍內(nèi)，而反轉(zhuǎn)更改程序?qū)е虏榘富驁?zhí)法時機錯失。因此僅以程序來定行為性質(zhì)顯然不可取。

（三） 細(xì)分標(biāo)準(zhǔn)的行為種類

分類說認(rèn)為，公安機關(guān)的刑事偵查行為與治安行為都有其特定的細(xì)化的行為種類。例如刑事拘留，刑事逮捕，取保候?qū)?，監(jiān)視居住等強制刑事措施屬于明確的刑事偵查手段，自然認(rèn)定為該行為屬于形式偵查行為；而對行為對象實施了典型行政措施如罰款，行政拘留等則該行為屬于行政治安行為。種類說的理論局限在于其過于片面，沒有整體思考公安機關(guān)的行為區(qū)分。公安機關(guān)辦理一個案件極有可能涉及到多種行為手段，可能開始還是以行政拘留等行政手段著手，查明案件可能涉及刑法范圍后轉(zhuǎn)而以各類刑事偵查措施來調(diào)查案件，行政手段此時依然并行。而以這樣的判斷標(biāo)準(zhǔn)來劃分會使行為隔斷太過瑣碎，不利于案件的整體辦理與區(qū)分。

（四） 以案件定性來劃分

公安機關(guān)做出具體行政治安行為或刑事偵查行為總是針對特定具體的案件做出的。在辦理案件最后將案件定性作為行政、治安案件做出行政、治安處罰決定或查明相對人不屬于行政行為的實施對象而撤銷案件或結(jié)案的，則該案件的辦理審查行為屬于行政治安行為。若最終查明該案件涉及刑法犯罪而將該案件移送至檢察院審查起訴或做不起訴處理的，則公安機關(guān)針對該案件進行的行為屬于刑事偵查行為。

與上述分類說相反，案件性質(zhì)說作為劃分公安機關(guān)刑事偵查行為或行政治安行為的標(biāo)準(zhǔn)顯得太過籠統(tǒng)。一個案件的法律分類性質(zhì)往往是公安機關(guān)最終查明了案件事實才明確的，在這之前的種種偵查行為就明顯不是在該性質(zhì)的案件特定劃分標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)做出的，這很容易導(dǎo)致行為判斷錯誤，也使公安機關(guān)在查明案件真相之前的辦案行為缺乏判斷依據(jù)。此外公安機關(guān)做出的辦案行為明顯是主動地帶有肯定的主觀性的，將這樣的行為交由發(fā)生在行為之前且客觀存在不帶有任何主觀性質(zhì)的案件事實去定性明顯是矛盾的。又比如公安機關(guān)偵查一項死亡案件開始的線索指向謀殺最終卻查明死者的死因?qū)儆谝馔馐录粚儆谛淌掳讣敲垂矙C關(guān)此前針對謀殺的設(shè)想所進行的所有偵查活動都定性為非刑事偵查行為也明顯與事實相悖。

（五）法律授權(quán)論

最終比較上訴種種判斷標(biāo)準(zhǔn)，筆者認(rèn)為無一不顯得片面，武斷。不足以形成一套可行的標(biāo)準(zhǔn)體系來判定公安機關(guān)的行為性質(zhì)。而要將客觀與主觀，程序與事實結(jié)合起來的判斷標(biāo)準(zhǔn)非法律授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)莫屬。法律授權(quán)與否在這里特指刑事訴訟法針對公安的特定形式偵查行為所做出的法定實施條件與行為種類。故而可以得出以下結(jié)論，當(dāng)公安機關(guān)實施的行為屬于刑事訴訟法規(guī)定可以實施且經(jīng)法定程序?qū)嵤┑男袨閯t為刑事偵查行為，公民需配合偵查人員的刑事偵查行為并依照刑訴法的相關(guān)規(guī)定進行委托辯護等相關(guān)主張而不可進行行政復(fù)議或行政訴訟。反之，若公安機關(guān)的行為不符合刑事訴訟法的條件或法定程序規(guī)定則公民可將其認(rèn)定為行政行為從而提起行政復(fù)議或行政訴訟等維權(quán)行為。

法律授權(quán)論近年內(nèi)成為法理界爭論公安機關(guān)行為性質(zhì)認(rèn)定的主要觀點，對比上訴幾種理論，法律授權(quán)論的科學(xué)之處在于，其為公安機關(guān)的行為劃分提供了明確的法律依據(jù)，使公安機關(guān)在做出行為決策時有法可依，有法必依。例如最高院曾在關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法的若干解釋中提出，公民或法人可以對有異議的具體行政行為做出起訴，但公安機關(guān)依照刑事訴訟法的有關(guān)規(guī)定在法定范圍內(nèi)實施的行為則法院有權(quán)不受案。說明刑事訴訟法授權(quán)公安機關(guān)實施的行為可以獨立在行政行為之外，不受行政法管轄，公民或法人也無權(quán)以行政訴訟的方式對抗該權(quán)利的效力。此外法律授權(quán)論在公安機關(guān)作出行為之時就將該行為定性不存在提前或滯后的問題，且判定標(biāo)準(zhǔn)針對行為本身而出，不存在片面解讀導(dǎo)致，認(rèn)定錯誤的情況發(fā)生。

二、淺析法律授權(quán)論

既然本文將法律授權(quán)論認(rèn)定為判斷公安機關(guān)行政治安行為或刑事偵查行為的主要標(biāo)準(zhǔn)，那么刑事訴訟法內(nèi)是如何將刑事偵查的權(quán)利逐一具體下放的，筆者也需在文中做簡要探討。深讀刑事訴訟法，可以看出行使訴訟法對于刑事偵查行為的授權(quán)主要是出于以下幾點目的，一是指導(dǎo)實踐，為公安機關(guān)做出司法行為提供一個合法的依據(jù)。二是維護公安機關(guān)與刑事偵查對象雙方的公平與合法權(quán)利。三是約束公安機關(guān)執(zhí)法的秩序與合理性，維護司法信用與司法權(quán)威。那么根據(jù)上述三個目的對于更好的判定刑事偵查行為符合的刑事訴訟法的標(biāo)準(zhǔn)提供了清晰的思路。

（一） 刑事偵查行為需要在公安機關(guān)立案為刑事案件后才可進行

公安機關(guān)的刑事偵查行為既然局限在刑事訴訟法之中，自然要符合刑事訴訟法的辦案條件與程序，在刑訴中明確規(guī)定刑事案件的在公安機關(guān)受理的受理流程應(yīng)是立案，偵查，移送起訴三個大步驟?？梢娏甘枪矙C關(guān)進行一系列刑事行為的前提，立案標(biāo)志著一個刑事案件進入流程的開端，代表了公安機關(guān)認(rèn)可某事件屬于刑事案件接下來將進行各種活動的態(tài)度。沒有立案說明無論是被害人方還是嫌疑人方都不知道該案件已經(jīng)進入辦理流程，自然無法配合辦案警察的偵查。因此立案是公安機關(guān)進行刑事偵查行為的前提。

需要注意的是，由于刑事訴訟法的特殊規(guī)定有可能存在將刑事偵查行為提前至立案之前的做法，這樣的情況一般是為了保障嫌疑人處于受控制狀態(tài)。例如《刑事訴訟法》第61條的先行拘留的強制措施。按照刑事訴訟法的流程以及公安機關(guān)辦理刑事案件相關(guān)條例及規(guī)定的要求，公安機關(guān)進行刑事案件立案需要呈報刑事案件立案報告，該報告的完成時刑事偵查行為得以開始進行的標(biāo)志。

刑事訴訟法對刑事偵查行為有諸多限制，那么自然對立案也有相當(dāng)詳盡的要求。除了立案報告需要按照流程與標(biāo)準(zhǔn)詳細(xì)，完整的提交之外，立案所對應(yīng)的具體事件也需要符合刑法達到立案偵查的特殊要求，否則可能會導(dǎo)致公安機關(guān)利用這一漏洞將應(yīng)屬于行政治安的案件立到刑事案件中來以爭取更多的偵查與強制措施的權(quán)限。

（二） 刑事偵查行為必須發(fā)生在刑事訴訟法明確授權(quán)之內(nèi)

刑事訴訟法為規(guī)范公安機關(guān)的偵查取證行為對其刑事偵查手段做了明確劃分，包括刑事拘留，取保候?qū)?，監(jiān)視居住等強制措施也包括勘驗，鑒定，查詢等調(diào)查手段。凡是屬于刑事訴訟法明確規(guī)定的手段自然屬于刑事偵查行為。否則行為對象可依據(jù)該行為不屬刑事訴訟法授權(quán)的偵查行為而提起行政訴訟對抗該行為的效力。

（三） 形式偵查行為必須是對于刑事訴訟法所明確約束的對象所做出的行為

按照刑事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，該法所約束的對象只能是有犯罪可能性的嫌疑人，或涉案的證據(jù)等相關(guān)人物。如果公安機關(guān)的偵查行為超過了該范圍，致使與特定刑事案件無關(guān)的人員或物品受到偵查，扣押等手段的對待，則有被提起行政訴訟的可能性。

三、結(jié)語

在司法實踐中，部分公安機關(guān)為了避免行政訴訟或司法審查，在針對部分公民的治安、經(jīng)濟、人情糾紛案件時雖然不涉及刑法或刑事訴訟法的約束內(nèi)容但仍將其當(dāng)作刑事案件予以偵查，其目的是為了采取較強硬的手段，且致使公民或法人無法對其進行行政復(fù)議或行政訴訟。法律授權(quán)依據(jù)正是為了完善這一司法漏洞而提出的判斷依據(jù)。因為刑事訴訟法授權(quán)依據(jù)的提出使公安機關(guān)的形式偵查行為與行政治安行為有了清晰明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)。讓公安機關(guān)不得不在刑事訴訟法的約束下依法查證，其行為也有法可依。行為對象的當(dāng)事人也有了明確的救濟手段。保證了公民與法人的合法權(quán)益。

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