政府購買環(huán)境服務(wù)的現(xiàn)實困境及對策研究

摘要：政府向社會購買公共服務(wù)是政府轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式的重要途徑，近年來政府在教育、就業(yè)、養(yǎng)老、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務(wù)等領(lǐng)域積極推進(jìn)政府購買，而環(huán)境領(lǐng)域可謂是政府購買公共服務(wù)的一個新領(lǐng)域。本文在對政府購買環(huán)境服務(wù)的現(xiàn)狀進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，指出并剖析實踐過程中存在的問題，提出推進(jìn)政府購買環(huán)境服務(wù)的具體方法和措施，以便提高環(huán)境服務(wù)的供給水平，走出政府多年環(huán)境污染治理成效不彰的困境，解決環(huán)境污染問題。

關(guān)鍵詞：政府購買；公共服務(wù)；環(huán)境服務(wù)；對策建議

中圖分類號：D67文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1671-864X（2016）10-0 043 -02

一、政府購買環(huán)境服務(wù)的概念與內(nèi)涵

政府購買環(huán)境服務(wù)的概念相似于國際社會所用的生態(tài)/環(huán)境服務(wù)付費（Payment for Ecological/Environmental Services）“PES”的概念。所謂政府購買環(huán)境服務(wù)，是指通過市場機制，把政府直接向社會或公眾提供的部分環(huán)境公共服務(wù)事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費用的一系列相關(guān)制度安排。①主要包括以下內(nèi)容：

（一）從購買主體來看，政府是環(huán)境服務(wù)的提供者和付費者，有能力的社會組織或者企業(yè)是環(huán)境服務(wù)的承接者，廣大公眾則是環(huán)境服務(wù)的消費者。如同薩瓦斯所描述的那樣，“政府仍然保留服務(wù)提供者的責(zé)任并為此支付成本，只不過不再直接從事生產(chǎn)?！雹?/p>

（二）從購買方式來看，主要有合同外包、項目申請、特許經(jīng)營、補助或直接資助等方式，針對不同類型的環(huán)境服務(wù)應(yīng)該選擇合適的購買方式。

（三）從購買價格來看，環(huán)境服務(wù)購買是一個準(zhǔn)市場（準(zhǔn)政府）的行為，要綜合考慮環(huán)境服務(wù)的生產(chǎn)成本、公共財政支付能力、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平等綜合因素，不同區(qū)域、不同階段和不同類型的環(huán)境服務(wù)購買價格存在動態(tài)化、差異化。

二、政府購買環(huán)境服務(wù)的實施現(xiàn)狀

改革開放以來，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的不斷深化發(fā)展，帶動了國民經(jīng)濟的騰飛，我國整體經(jīng)濟面是好的，但是部分領(lǐng)域卻面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，比如環(huán)境領(lǐng)域，個別地方政府、企業(yè)仍然持有以破壞環(huán)境、無節(jié)制消耗能源為代價換取經(jīng)濟發(fā)展的錯誤意識，冷處理經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境問題日益突出，該問題已成為當(dāng)下突出的熱點問題。習(xí)近平總書記在《習(xí)近平總書記系列重要講話讀本（2016年版）中強調(diào)建設(shè)生態(tài)文明是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的大計，是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢的重要內(nèi)容。習(xí)近平總書記指出：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山?！?/p>

不僅在意識層面上強調(diào)政府、社會公眾對生態(tài)環(huán)境問題的重視，更是在政策層面上推動環(huán)境服務(wù)供給方式的轉(zhuǎn)變。近年來，我國環(huán)保資金投入逐年遞增，然而環(huán)境質(zhì)量卻依舊沒有得到顯著的提升，在這種情況下，政府不得不改變治理的思路。2013年國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，強調(diào)要改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，要更多利用社會力量，逐步加大政府向社會力量購買服務(wù)的力度，政府購買公共服務(wù)進(jìn)入社會大眾的視野。2014年4月表決通過了新版的《環(huán)境保護法》，2014年底財政部印發(fā)了《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》，第一次在國家層面將環(huán)境治理納入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄中的基本公共服務(wù)領(lǐng)域。這給政府購買環(huán)境服務(wù)指明了方向，但是并未對可以購買的具體環(huán)境服務(wù)事項做出進(jìn)一步的闡述，缺乏國家層面統(tǒng)一的相關(guān)指導(dǎo)意見和具體的實施細(xì)則，要想以此來指導(dǎo)政府購買環(huán)境服務(wù)的實踐活動尚顯不足。

總而言之，政府購買環(huán)境服務(wù)對我國來說還是一項新鮮事物，對這一新模式的實踐尚處于探索實施階段，目前仍存在諸多問題。

三、政府購買環(huán)境服務(wù)的現(xiàn)實困境

從國家大環(huán)境角度來看，一是政府購買環(huán)境服務(wù)面臨無法可依的困境。目前，我國政府購買環(huán)境服務(wù)實踐才踏上“萬里長征第一步”，不僅缺乏成熟的實踐經(jīng)驗指引，而且可以遵循的相關(guān)法律法規(guī)略顯欠缺；二是我國契約精神淡薄，尚未形成健全的合同管理制度。目前，我國合同管理存在許多問題，合同欺詐行為時有發(fā)生，存在不少鉆合同漏洞牟利現(xiàn)象，民眾利用法律手段對抗違約行為意識薄弱。政府作為服務(wù)購買的責(zé)任主體，在與社會力量的合作過程中產(chǎn)生諸多問題的原因也是由于合同約定不夠完備，漏洞太多。

從服務(wù)購買主體角度來看，一是固有的大政府思維，無論是政府還是社會，都習(xí)慣于傳統(tǒng)的大政府的職能定位，政府成了全能政府。政府部門包辦所有，強力推進(jìn)公共服務(wù)建設(shè)，直接將公共服務(wù)經(jīng)費撥給下屬的職能部門，擠掉了其他社會力量參與公共服務(wù)提供的機會；二是各地方政府各自為政，政府購買環(huán)境服務(wù)的實踐主要由各地方政府根據(jù)具體的情況實施，而且僅開放了個別領(lǐng)域范圍，政策不明，規(guī)章制度不完善，導(dǎo)致我國政府購買環(huán)境服務(wù)的領(lǐng)域范圍不明晰、操作隨意性較大；三是政府購買環(huán)境服務(wù)的資金缺乏保障，各級政府的公共財政預(yù)算忽略了購買環(huán)境服務(wù)的這部分預(yù)算，或者未在既有預(yù)算中統(tǒng)籌考慮，因此在資金使用上對我國各級政府的環(huán)境服務(wù)購買造成了限制；四是缺乏獨立有效的第三方監(jiān)督機構(gòu)，環(huán)境公共服務(wù)的監(jiān)管權(quán)分散在各相關(guān)的政府部門，評價考核仍局限于行政考核制度，考核不夠規(guī)范化、科學(xué)化。

從服務(wù)承接主體角度來看，一是缺乏公平、有效的利益和風(fēng)險分擔(dān)機制，這是環(huán)境服務(wù)類公共產(chǎn)品吸引社會力量參與的前提條件，企業(yè)在與政府的合作過程中往往處于弱勢地位，由于地位的不平等導(dǎo)致在雙方力量博弈時企業(yè)往往會吃虧，若是盈利空間小的環(huán)境服務(wù)產(chǎn)品，企業(yè)動力更是不足；二是企業(yè)趨利性與公共產(chǎn)品公益性的內(nèi)在矛盾，公私合作要以不改變環(huán)境服務(wù)類產(chǎn)品的公共性為前提，一方面企業(yè)的社會責(zé)任意識、環(huán)保意識不強，另一方面政府對于市場主體的監(jiān)管能力有待提高，因此公私合作在實踐過程中存在異化的風(fēng)險，偏離雙方合作的初衷。

四、推進(jìn)政府購買環(huán)境服務(wù)對策建議

首先，加強政府購買環(huán)境服務(wù)的立法工作和制度建設(shè)，讓政府購買環(huán)境服務(wù)規(guī)范化。立法是政府購買環(huán)境服務(wù)有法可依的重要一步，使得政府弄清楚該“放”什么，該“管”什么，讓社會力量有了行動法則，有了統(tǒng)一可循的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范雙方行為，以防以公謀私，滋生腐敗現(xiàn)象。

其次，轉(zhuǎn)變思想觀念，與時俱進(jìn)。政府要拋棄全能政府的理念，轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)現(xiàn)代政府，在公共服務(wù)供給方面要致力于構(gòu)建政府、企業(yè)和公眾共同參與的治理框架，正確處理好政府與市場之間的關(guān)系。同時，我國要加強合同意識，培養(yǎng)契約精神，完善合同管理制度，使得各方能夠明確各自的權(quán)利義務(wù)邊界，謹(jǐn)遵合同內(nèi)容，減少合同漏洞。還要加強社會責(zé)任意識，確保政府購買環(huán)境服務(wù)不偏離公共價值。

再次，加強監(jiān)管工作。政府向社會購買環(huán)境服務(wù)并不意味著政府轉(zhuǎn)讓了其該負(fù)的責(zé)任，政府要明確自身在提供環(huán)境類公共服務(wù)中的主體責(zé)任，要明確此舉只是將生產(chǎn)者的角色讓渡給社會力量去扮演，要調(diào)整好自己的角色定位，即從公共服務(wù)的提供者轉(zhuǎn)變成公共服務(wù)的監(jiān)管者。具體的實踐操作過程中，對于可能影響環(huán)境公共服務(wù)質(zhì)量的因素，政府要予以仔細(xì)分析并對其實施必要的監(jiān)控。同時，政府更要加強對采購人員的監(jiān)督，加強隊伍的廉政建設(shè)。另外，政府還要重視社會公眾作為消費者的意見和建議，讓民意互動渠道更加暢通，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督的積極作用，以此提高政府公共服務(wù)供給水平，提升民眾對于環(huán)境類公共服務(wù)的滿意度。

最后，創(chuàng)新利益和風(fēng)險分擔(dān)機制。目前，我國絕大多數(shù)環(huán)境保護項目缺乏有效地盈利模式，為了更好地推進(jìn)政府購買環(huán)境服務(wù)，必須在這方面開展創(chuàng)新。這也是提升企業(yè)參與購買環(huán)境服務(wù)的內(nèi)在動力的一個重要舉措，使得企業(yè)在公共產(chǎn)品公益性與自身逐利性之間找到一個平衡點，最終實現(xiàn)政府與企業(yè)雙贏的良好局面。

注釋：

①財政部.政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）[CP/OL].http：//zhs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201501/t20150104_1175300.html

②（美）E.S.薩瓦斯著，周志忍等譯.民營化與公私部門的伙伴關(guān)系[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2002：69

參考文獻(xiàn)：

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[5]艾倫.羅森伯姆.公共服務(wù)中的政府、企業(yè)與社會三方合作[J].孫迎春譯.國家行政學(xué)院學(xué)報，2004，（5）.

作者簡介：林淑芬（1992-），女，漢族，浙江麗水人，碩士在讀，蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，研究方向：地方政府與農(nóng)村治理。