地方政府“土地財(cái)政”行為分析

趙靜　鐘本章

摘要：近年來(lái)，“土地財(cái)政”已經(jīng)作為地方政府賣地生財(cái)?shù)拇~而逐漸進(jìn)入社會(huì)大眾的視野。作為人類生存發(fā)展的基本的生活和生產(chǎn)資料，土地的重要性不言而喻。因此，當(dāng)掌握公共資源配置權(quán)的地方政府面對(duì)土地產(chǎn)生畸態(tài)行為時(shí)，其背后所蘊(yùn)含的的邏輯就急需被厘清以為后續(xù)的政策制定提供理論支持。在整合若干學(xué)者對(duì)“土地財(cái)政”研究成果的基礎(chǔ)上，基于競(jìng)爭(zhēng)視角重構(gòu)地方政府“土地財(cái)政”行為的歸因框架，同時(shí)就歸因分析提出一些相應(yīng)的政策建議，力求能為有效解決“土地財(cái)政”問(wèn)題提供幫助。

關(guān)鍵詞：土地財(cái)政；地方政府；競(jìng)爭(zhēng)

中圖分類號(hào)：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：16723198（2015）17017303

1引言

對(duì)于所謂的“土地財(cái)政”，學(xué)界主要有兩種不同性質(zhì)的界定。較為常見(jiàn)的一種是帶有價(jià)值判斷的界定，其認(rèn)為“土地財(cái)政”是對(duì)以地生財(cái)?shù)牡胤秸?cái)政收入結(jié)構(gòu)的戲稱（董再平，2008），是地方政府利用土地?fù)Q取財(cái)政收入的一種不當(dāng)行為（岳貴寧、滕莉莉、王春花，2009）；而另一種則是純粹的概念界定，其中不存在預(yù)設(shè)的價(jià)值判斷，其所提出的“土地財(cái)政”指的是土地公共財(cái)政，即與土地因素相聯(lián)系的財(cái)政制度。本文所研究的“土地財(cái)政”是上述的第一種界定，即地方政府通過(guò)土地運(yùn)作獲得財(cái)政收入的行為。

近幾年來(lái)，地方政府的“土地財(cái)政”規(guī)模日益膨脹。據(jù)新華網(wǎng)報(bào)道，財(cái)政部2014年第一季度數(shù)據(jù)表明：本季度全國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)出讓達(dá)到1.08萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)40.3%，而同期地方本級(jí)財(cái)政收入僅為1.95萬(wàn)億元，土地出讓金占地方財(cái)政收入的比例高達(dá)55%，“土地財(cái)政”已經(jīng)成為某些地方政府名副其實(shí)的“第二財(cái)政”。由此可見(jiàn)，“土地財(cái)政”問(wèn)題現(xiàn)已日趨嚴(yán)峻?！巴恋刎?cái)政”所衍生的社會(huì)問(wèn)題絕不僅是刺激房?jī)r(jià)飆升如此簡(jiǎn)單，它還“暗藏著巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)，潛伏著社會(huì)矛盾激化、糧食安全以及投資和消費(fèi)結(jié)構(gòu)失衡等問(wèn)題”，同時(shí)對(duì)于尋租、資源利用代際不公平、資源配置效率低下及收入分配不公等問(wèn)題也具有重要影響。而且劉錦（2010）還認(rèn)為“土地財(cái)政真正不可取的關(guān)鍵在于土地財(cái)政模式的弊端，即政府主導(dǎo)下的城市規(guī)模擴(kuò)大化陷阱”。“土地財(cái)政”的弊端從現(xiàn)如今存在的一些社會(huì)問(wèn)題均可見(jiàn)一斑，如：居高不下的房?jī)r(jià)、因征地而產(chǎn)生的群體性突發(fā)事件、失地農(nóng)民以及過(guò)度城市化帶來(lái)的“虛城”、“空城”等。

然而，就在這問(wèn)題警鐘頻響，社會(huì)各界批評(píng)質(zhì)疑不斷的情況下地方政府為何仍樂(lè)此不疲地追求“土地財(cái)政”？其背后所蘊(yùn)藏的原因引發(fā)了學(xué)界一系列的探討與研究。楊圓圓（2010）認(rèn)為地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴與制度激勵(lì)和地方政府追求自身利益最大化的動(dòng)因有關(guān)，地方政府“土地財(cái)政”的根源很大程度上在于中國(guó)的土地制度。吳群、李永樂(lè)（2010）則認(rèn)為地方政府選擇“土地財(cái)政”的內(nèi)在邏輯在于：分稅制改革后地方政府的財(cái)政壓力、地方政府自利的理性選擇以及地方政府間競(jìng)爭(zhēng)和政治晉升。而陳志勇、陳莉莉（2009）則指出“地方政府財(cái)政行為策略化是在財(cái)政體制不健全、法治缺失時(shí)的必然選擇”?？翟诟唬?012）在綜述了一系列學(xué)者的觀點(diǎn)后，提出實(shí)際上征地制度安排、地方政府發(fā)展沖動(dòng)以及政府主導(dǎo)的跨越式發(fā)展所帶來(lái)的資源和資金需求才是引發(fā)“土地財(cái)政”的直接原因。上述學(xué)者的觀點(diǎn)基本涵蓋了當(dāng)前學(xué)界對(duì)于“土地財(cái)政”歸因分析的主流觀點(diǎn)，大致可分為兩類：第一，外在制度。包括分稅制背景下稅制和財(cái)政制度的缺陷、中國(guó)土地制度的缺陷、中國(guó)法制的缺失以及政治晉升制度的激勵(lì)；第二，內(nèi)在動(dòng)因。如地方政府追求自身利益最大化的自利傾向，地方政府競(jìng)爭(zhēng)和政治晉升壓力下的地方發(fā)展沖動(dòng)等。

學(xué)界除了深入探析“土地財(cái)政”背后所蘊(yùn)含的一系列邏輯和原因外，對(duì)地方政府“土地財(cái)政”的運(yùn)作機(jī)制也進(jìn)行了研究，整合概括起來(lái)主要有如下四個(gè)方面：第一，通過(guò)土地出讓獲得土地出讓金收入。這是地方政府“土地財(cái)政”收入的主要來(lái)源，是“政府以國(guó)有土地所有者的身份，將一定期限的土地使用權(quán)出讓給土地使用者，而按規(guī)定向受讓人收取的全部?jī)r(jià)款”；第二，低價(jià)出讓工業(yè)用地以招商引資。低價(jià)出讓工業(yè)用地看似并無(wú)多大的獲利空間，但實(shí)則這是政府理性選擇的結(jié)果。一方面低價(jià)土地所吸引的制造業(yè)資本能通過(guò)后續(xù)的稅收滿足地方政府的預(yù)算內(nèi)財(cái)政需要，另一方面制造業(yè)的發(fā)展不僅創(chuàng)造了城市的GDP，還通過(guò)聚集效應(yīng)吸引了大量外來(lái)人口以推動(dòng)城市化的進(jìn)程。這些后續(xù)效應(yīng)對(duì)于地方政府而言都是有利無(wú)害的；第三，通過(guò)城市化建設(shè)促進(jìn)土地相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增加地方稅收收入。中央不斷增設(shè)的中央地方共享稅種擠壓了地方政府的稅收空間，于是地方政府便轉(zhuǎn)而大力發(fā)展獨(dú)立稅種，而這些獨(dú)立稅種大多與土地出讓和城市建設(shè)相關(guān)，因而土地相關(guān)稅也成為地方政府“土地財(cái)政”的來(lái)源之一；第四，以土地為抵押獲得銀行貸款，融資以再投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和市政建設(shè)。

2“土地財(cái)政”歸因分析：一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)視角下的分析框架

伴隨著中國(guó)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)軌，地方政府的獨(dú)立地位日益突顯。市場(chǎng)化所帶來(lái)的顯著特征之一就是競(jìng)爭(zhēng)。中國(guó)地方政府由原來(lái)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期依附于中央的派出機(jī)構(gòu)逐步轉(zhuǎn)變成擁有一定財(cái)權(quán)事權(quán)的地方行政機(jī)構(gòu)，其與中央政府和同級(jí)地方政府之間的關(guān)系日益呈現(xiàn)出競(jìng)爭(zhēng)博弈的色彩。因此，本文就市場(chǎng)化背景下的競(jìng)爭(zhēng)視角切入，從橫向競(jìng)爭(zhēng)和縱向競(jìng)爭(zhēng)兩個(gè)維度分析地方政府的“土地財(cái)政”行為。其中橫向競(jìng)爭(zhēng)指的是同級(jí)地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，而縱向競(jìng)爭(zhēng)指的是地方政府與中央政府之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。

2.1橫向競(jìng)爭(zhēng)

同級(jí)地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)有一個(gè)極為重要的制度動(dòng)因，即政治晉升壓力。而中國(guó)官員的政績(jī)考核與政治晉升有著明顯的可視化與集權(quán)特點(diǎn)。所謂政績(jī)考核可視化，指的是上級(jí)對(duì)下級(jí)的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)傾向于簡(jiǎn)單明晰的可視化指標(biāo)，最為典型的即經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，如GDP、城市化水平等。而所謂政治晉升的集權(quán)化，指的是中央擁有任命地方官員的絕對(duì)人事權(quán)。這種政治集權(quán)導(dǎo)致了“對(duì)上負(fù)責(zé)”而非“對(duì)下負(fù)責(zé)”的政治激勵(lì)和治理模式。這雙重特點(diǎn)直接決定了同級(jí)地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)將集中于轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)與城建領(lǐng)域。因此，地方政府選擇“土地財(cái)政”一方面可以擴(kuò)大財(cái)源，增加財(cái)政收入以繼續(xù)推進(jìn)城市基建與城市化，另一方面在“土地財(cái)政”的操作過(guò)程中還能產(chǎn)生額外的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

基于上述邏輯，地方政府為了促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，招商引資、“筑巢引鳳”是必不可少的手段。然而，除了完善基礎(chǔ)設(shè)施和簡(jiǎn)化行政程序外，低廉的地價(jià)對(duì)于招商引資而言更具吸引力。因而，這就產(chǎn)生了文獻(xiàn)綜述中提及的“土地財(cái)政”的運(yùn)作機(jī)制之一：地方政府間競(jìng)相以低價(jià)出讓工業(yè)用地以招商引資。正因?yàn)橛袡M向競(jìng)爭(zhēng)的存在，地方政府一方面要以低價(jià)土地作為籌碼獲取經(jīng)濟(jì)資源，另一方面又陷入具有“低價(jià)慣性”的“競(jìng)次陷阱”不能自拔。在農(nóng)轉(zhuǎn)非農(nóng)用地的嚴(yán)格行政審批與新增建設(shè)用地的總量控制下，地方政府工業(yè)用地的大量供應(yīng)必然會(huì)壓縮商業(yè)用地的可用空間。因此，地方政府便以“招拍掛”的形式將商業(yè)用地投入“市場(chǎng)”，通過(guò)競(jìng)買手段拉高地價(jià)，彌補(bǔ)低價(jià)出讓工業(yè)用地的“虧損”。這一系列的政策組合是符合地方政府及其官員收益最大化的理性選擇結(jié)果，而其根源則直接指向政治晉升壓力下的地方政府間競(jìng)爭(zhēng)。

2.2縱向競(jìng)爭(zhēng)

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期中國(guó)的財(cái)政制度具有高度的集中性，中央和地方不存在彼此的利益競(jìng)爭(zhēng)，二者是處于一種“統(tǒng)收統(tǒng)支”的關(guān)系模式。然而，自從20世紀(jì)80年代中央對(duì)地方政府進(jìn)行的“放利讓權(quán)，分灶吃飯”的財(cái)政包干體制改革之后，中央與地方的縱向競(jìng)爭(zhēng)格局日益形成。在此期間，中央財(cái)政一直處于一種入不敷出的狀態(tài)，該體制一個(gè)明顯的表現(xiàn)特征是兩個(gè)比重（財(cái)政收入占GDP的比重和中央財(cái)政收入在總財(cái)政收入中的比重）都在下降，第一個(gè)比重由1979年的28.4%下降到1993年的12.6%，第二個(gè)比重由1979年的468%下降到1993年的31.6%。為了改善自身的財(cái)政狀況，中央從1994年開(kāi)始實(shí)行分稅制改革。此舉進(jìn)一步增大中央與地方的利益競(jìng)爭(zhēng)與博弈，而且財(cái)權(quán)上收與事權(quán)下放造成了地方政府嚴(yán)重的財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)等的狀況，與先前的財(cái)政包干體制相比分稅制改革反過(guò)來(lái)使地方政府面臨財(cái)政困境。因此，地方政府不得不另辟蹊徑以擴(kuò)大財(cái)源和增加財(cái)政收入，于是“土地財(cái)政”便應(yīng)運(yùn)而生。

而且正如劉錦（2010）所指出的，中央為了減少分稅制改革的阻力刻意軟化預(yù)算約束，即在一定程度上允許地方政府“自謀出路”。我們可以看到，中央在上收財(cái)權(quán)的同時(shí)，默許“給予地方政府一定的非正式稅收自主權(quán)，比如各種非正式稅收的收費(fèi)權(quán)和以控制土地之類的稀缺資源獲取租金的隱性抽稅權(quán)”（陶然、袁飛、曹廣忠，2007）。一方面分稅制改革大幅度削減了地方政府的財(cái)政收入，使其不得不通過(guò)自己掌握的“編外”資源（例如土地）“另謀生計(jì)”以履行自身職責(zé)；另一方面軟預(yù)算約束也給予地方政府一定的政策默許，使其得以利用制度缺陷滿足自身的財(cái)政需要。這一緊一松的政策搭配雖說(shuō)有利于推動(dòng)分稅制改革的實(shí)施，但其也為后來(lái)“土地財(cái)政”的滋生與成長(zhǎng)埋下了巨大的隱患。

除此之外，中央在分稅制改革的基礎(chǔ)上不斷增加中央地方共享稅種，擠壓地方稅收空間也是地方政府積極發(fā)展“土地財(cái)政”的重要原因之一。分稅制改革伊始地方政府保留的主體稅種——營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅及個(gè)人所得稅逐步被中央劃為共享稅種。地方政府為了確保自己的稅收收入便轉(zhuǎn)而發(fā)展地方獨(dú)享的若干小稅種，如契稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅和城市維護(hù)建設(shè)稅等。這些小稅種有一個(gè)明顯的特點(diǎn)，即多數(shù)與土地出讓和城市建設(shè)相關(guān)。如此一來(lái)，地方政府為了增加這些預(yù)算內(nèi)收入便會(huì)極力推動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，因而“土地財(cái)政”更是一發(fā)不可收拾。

圖1競(jìng)爭(zhēng)視角下"土地財(cái)政"分析框架

3結(jié)論與政策建議

基于上述競(jìng)爭(zhēng)視角下對(duì)于“土地財(cái)政”的歸因分析，我們不難看出“土地財(cái)政”的產(chǎn)生實(shí)則是地方政府在自身利益最大化的前提下與中央政府和同級(jí)地方政府進(jìn)行利益博弈的結(jié)果。各方競(jìng)爭(zhēng)所帶來(lái)的困境與激勵(lì)使得地方政府將“土地財(cái)政”作為一個(gè)最優(yōu)的行為選擇，當(dāng)然制度缺陷與監(jiān)督缺失也對(duì)地方政府的“土地財(cái)政”行為起到一個(gè)助推的作用，使其日漸成風(fēng)。因此，筆者認(rèn)為想要有效解決“土地財(cái)政”問(wèn)題，必須做到如下幾點(diǎn)：

第一，建立科學(xué)的政績(jī)考核制度，不以單一的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)論英雄?？闪炕慕?jīng)濟(jì)指標(biāo)固然易于考察，但是其不僅具有片面性，同時(shí)又極易引發(fā)地方政府間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。因而必須回歸政府本質(zhì)，構(gòu)建以“保障民生，提供服務(wù)”為重點(diǎn)的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)，力求做到以點(diǎn)帶面，全面科學(xué)；

第二，重構(gòu)地方政府間的良性競(jìng)爭(zhēng)體系，開(kāi)展區(qū)域內(nèi)的協(xié)同與合作；

第三，解決分稅制改革的遺留問(wèn)題，硬化預(yù)算約束制度，發(fā)展地方政府的主體稅種，減少中央對(duì)地方政府稅收空間的過(guò)度擴(kuò)張，減輕地方政府預(yù)算內(nèi)的財(cái)政壓力；

第四，完善土地出讓與征收制度，加強(qiáng)各方主體對(duì)土地問(wèn)題的監(jiān)督，同時(shí)也要建立科學(xué)有效的土地出讓金管理制度。

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