宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓現(xiàn)狀調(diào)查研究

張超

[摘要]本文通過對宅基地使用權(quán)概念涵義的梳理，以現(xiàn)實(shí)生活中其使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的實(shí)際情況為基礎(chǔ)，探討宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度改革的取向。在社會轉(zhuǎn)型期，現(xiàn)行制度宅基地限制流轉(zhuǎn)所帶來的時間問題以及解決建議。

[關(guān)鍵詞]宅基地使用權(quán)；城中村；轉(zhuǎn)讓

[中圖分類號]C913

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1671-5918（2015）10-0085-02

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2015.10-040

[本刊網(wǎng)址]http：//www.hbxb.net

一、城中村簡述

國家經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加速，城鎮(zhèn)化率不斷提高。城市人口的快速增長使得城市建設(shè)用地尤為緊張。城市供地不足已經(jīng)成為了制約城市發(fā)展的重要因素。學(xué)界對于城中村這一概念沒有明確統(tǒng)一的定論，相關(guān)農(nóng)村土地法律政策限制規(guī)定，造就了城中村這一特定歷史時期的產(chǎn)物，是二元制結(jié)構(gòu)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡下的產(chǎn)物，是被城市巨大明亮光輝所遮蔽的“暗殤”。我國二元制框架下的城中村不論任何方面都與繁華的都市相提并論，其住房規(guī)劃，生活環(huán)境、人口素質(zhì)，治安狀況都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市發(fā)展水平。他們不再依靠土地生產(chǎn)活動滿足生存生活必需，總體來說已經(jīng)不再算是中國傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村了。城中村是我國社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期的特有現(xiàn)象，他們的大部分土地被都被征收，唯有宅基地和不多的集體土地供他們使用，此時對外進(jìn)行房屋出現(xiàn)成為了他們提高收益的重要手段。城中村實(shí)行農(nóng)村管理體制，村內(nèi)的各項(xiàng)管理制度等都區(qū)別于現(xiàn)代化的城市管理。管理缺失，農(nóng)民生活的隨意性，使得村內(nèi)房物布局凌亂，沒有秩序可言。在城鄉(xiāng)二元的土地管理制度下，同樣是用益物權(quán)，而宅基地使用權(quán)卻不能像建設(shè)用地使用權(quán)那樣自由流轉(zhuǎn)，其權(quán)能被法律限制，導(dǎo)致城中村的形生，如果允許城中村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，那么在保障村民利益的同時，又大大減少城中村改造的經(jīng)濟(jì)成本。

我國的《物權(quán)法》152條明確規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施”，但除了該項(xiàng)規(guī)定之外，就不在有其他任何法律給出明確定義，規(guī)定該法律關(guān)系所包含的全部構(gòu)成要件，但值得高興的是宅基地使用權(quán)第一次明確了其用益物權(quán)屬性，成為了我國土地物權(quán)的重要支撐。而對于定義的明晰，學(xué)者紛紛表達(dá)了自己的觀點(diǎn)：江平先生表示：宅基地使用權(quán)是指民事主體以宅基地為目的而對土地的使用權(quán)。王利明教授在其專著寫道：宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員依法享有的在農(nóng)民集體所有的土地上建設(shè)住宅的權(quán)利。農(nóng)村宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員（村民）依法享有在集體所有的土地上下建造房屋并保有房屋及附屬設(shè)施的用益物權(quán)。

綜上所述可知，我國宅基地使用權(quán)包含以下幾個方面的含義：首先，毋庸置疑宅基地使用權(quán)必然物權(quán)權(quán)利；其次宅基地所有權(quán)歸集體所有；再者權(quán)利的行使要求特定身份方可實(shí)現(xiàn)，其主體應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員；最后權(quán)利行使的主要方式是通過占有、使用建設(shè)房屋及附屬設(shè)施的形式獲取收益。

二、城中村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓存在的問題

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的高度發(fā)展以及城市化水平的不斷提高、，越來越多的農(nóng)民出于提高收入水平開始向城市集中，城市面積不斷擴(kuò)大，不斷向周邊郊區(qū)，村落擴(kuò)張，造就了城中村的誕生。城中村與傳統(tǒng)的農(nóng)村既相似又存在明顯區(qū)別，村里還是按照農(nóng)村的各項(xiàng)制度進(jìn)行管理，依然是城鄉(xiāng)二元管理結(jié)構(gòu)體系中“鄉(xiāng)”這元單位，，不同的是城中村周圍不再是漫無邊際的良田，不再是一望無際的大地，代之的是高樓林立的現(xiàn)代都市風(fēng)貌。城市房產(chǎn)地市場的火爆局面，房價的節(jié)節(jié)攀上，都迫使人們將目光聚焦于使“城中村”的土地。對宅基地使用權(quán)的諸多限制，法律制度的不完善、效力參差不齊，都使得“城中村”的土地使用一直處于弱勢地位。宅基地使用權(quán)的限制基于農(nóng)民基本生存權(quán)利考量，可隨著社會現(xiàn)實(shí)的發(fā)展，忽略了市場經(jīng)濟(jì)的作用，忽視了價值規(guī)律。宅基地使用權(quán)人不可能放任這么大的價值從自己手中溜走，盡管法律做出了諸多宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)限制，可現(xiàn)實(shí)中卻依然出現(xiàn)了許多問題。下面以河南省鄭州市管城區(qū)十里鋪村為例，具體分析在高速發(fā)展的城市中宅基地使用權(quán)所產(chǎn)生的問題。

十里鋪村地處河南省省會鄭州市南部，二七區(qū)與管城回族區(qū)交界處，隸屬管城回族區(qū)。2006年11月鄭州市城中村改造領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于下達(dá)2006年第二批城中村改造計劃的通知》將十里鋪村列入鄭州市2006年第二批城中村改造計劃。2013年10月鄭州市城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于印發(fā)新型城鎮(zhèn)化四項(xiàng)重點(diǎn)工作實(shí)施方案的通知》（鄭城鄉(xiāng)組[2013] 23號）將十里鋪村城中村改造項(xiàng)目列為鄭州市重點(diǎn)區(qū)域拆遷改造項(xiàng)目。鄭州管城回族區(qū)發(fā)展改革和統(tǒng)計局于2014年2月對十里鋪城中村改造安置房建設(shè)項(xiàng)目予以立項(xiàng)（管發(fā)展統(tǒng)計[2014]6號）。在這次城中村改造的過程發(fā)現(xiàn)宅基地使用權(quán)存在的許多問題。

（一）隱形市場的出現(xiàn)且規(guī)模龐大

土地資源有限，屬于稀缺資源，結(jié)合我國人多地少的實(shí)際現(xiàn)狀，土地資源更加珍貴，我國一直以來都實(shí)行嚴(yán)格的土地保護(hù)政策，耕地，宅基地都是國家的寶貴資源，我國一直對農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)嚴(yán)加禁止，農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為農(nóng)村土地使用的重要權(quán)，其流轉(zhuǎn)也同樣嚴(yán)格限制。法律條文做出了明確的限制性規(guī)定，卻依然無法阻擋不了民間宅基地使用流轉(zhuǎn)的趨勢。經(jīng)查閱鄭州市國土資源局相關(guān)檔案資料，十里鋪全村土地共有建設(shè)用地22宗，總面積2975.924畝，期間部分地塊因?yàn)橛钔?xiàng)目、市政道路、經(jīng)適房建設(shè)等項(xiàng)目實(shí)施，現(xiàn)有土地20宗，總面積2602. 17畝。通過筆者調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)十里鋪村截止到2011年三月，全村進(jìn)行農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓652.73畝，其中向受讓方為本村村民轉(zhuǎn)讓217.53畝，占總轉(zhuǎn)讓面積的33%，向受讓方為非本村村民轉(zhuǎn)讓435.2畝，占總轉(zhuǎn)讓面積的33%，而這些轉(zhuǎn)讓行為85%以上都是私下交易，未辦理任何手續(xù)。也就是說總面積2602.17畝的宅基地已經(jīng)事實(shí)上轉(zhuǎn)讓出去了652.73畝，轉(zhuǎn)讓比例已達(dá)到了25%。endprint

（二）亂占亂建房屋現(xiàn)象嚴(yán)重

城中村土地管理缺乏統(tǒng)一有效的管理，村民自發(fā)建房，很少甚至不辦理相關(guān)的審批手續(xù)。由于村內(nèi)始終實(shí)行的是村民自治管理，村委會村干部出于本村民眾利益考慮，對于村中亂占多占亂建行為的根本無人管理。筆者曾在村西邊臨近主干道區(qū)域見過一幢帶有封閉式電梯的5層小樓，而該地塊實(shí)際上是村民郭某的宅基地，郭某通過將兩個兒子以及本人的9分土地（近599.4平方米）的宅基地合在一處，進(jìn)行改建擴(kuò)建成了一個小型的賓館，且沒有辦理相關(guān)手續(xù)。

三、城中村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善

（一）建立城中村宅基地使用權(quán)的有限使用期制度及回收制度

目前，我國的宅基地使用權(quán)是無償取得且沒有使用期限，合法取得的宅基地使用權(quán)無特別理由下，特別法律規(guī)定下，農(nóng)民宅基地宅基地使用權(quán)沒有時間上的限制的。這種無償不附加期限的規(guī)定是農(nóng)村群眾的一項(xiàng)福利性的體現(xiàn)，保障農(nóng)民居有其屋。“物的價值在于利用，而不在于所有，法律保護(hù)物的所有者權(quán)利自由，是希望物能被充分利用，發(fā)揮物的經(jīng)濟(jì)價值，從而實(shí)現(xiàn)社會公共利益[]?！蔽镆M其用，建立城中村宅基地使用權(quán)的使用期限制度正是其用益物權(quán)在法律制度層面的反應(yīng)是符合公原則的，能夠使得我國現(xiàn)階段土地使用發(fā)揮最大功用。而社會發(fā)展的今天，農(nóng)村宅基地的財產(chǎn)屬性要比其社會保障屬性更顯突出。城中村宅基地使用權(quán)是作為用益物權(quán)應(yīng)當(dāng)與城市建設(shè)用地使用權(quán)一樣規(guī)定使用年限，都可以定為70年，當(dāng)然也可以期滿續(xù)期。同時建立宅基地使用權(quán)回收制度，在（1）期滿后沒有續(xù)期；（2）權(quán)利人死亡且無繼承人時；（3）行政征收時宅基地時；（4）權(quán)利人自由出讓時，上述幾種情況可以收回宅基地使用權(quán)。兩種制度配套進(jìn)行，合力保障城中村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的有效運(yùn)行。

（二）完善健全的城中村宅基地使用權(quán)的登記制度

保證城中村宅基地使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)就是權(quán)利歸屬明晰，不存在爭議。所以完善的登記制度是其順利實(shí)現(xiàn)的制度保障。我國現(xiàn)存的農(nóng)村不動產(chǎn)登記制度是一項(xiàng)對抗要件，并非土地物權(quán)變更的生效要件，此時為了保障宅基地使用權(quán)權(quán)流轉(zhuǎn)的有序進(jìn)行。應(yīng)該強(qiáng)化完善現(xiàn)有的城中村登記使用權(quán)制度更好適應(yīng)社會發(fā)展的要求。城中村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展所必須要解決的重大問題，在流轉(zhuǎn)過程中也必然會伴隨著種種風(fēng)險，國家要在強(qiáng)調(diào)自愿的基礎(chǔ)上要進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)，才能更好規(guī)避風(fēng)險，切實(shí)保障農(nóng)民利益，在社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡，維護(hù)社會的穩(wěn)定與和諧。也要求我必須建立健全相關(guān)法律規(guī)定，尤其是完善《物權(quán)法》中關(guān)于宅基地使用權(quán)的規(guī)定，從法律層面上賦予城中村宅基地流轉(zhuǎn)合法性和給予其制度性保障。同時也應(yīng)當(dāng)做好配套制度的建立建設(shè)工作，使得其流轉(zhuǎn)更加順暢有序，有利于農(nóng)民、集體組織和國家的利益在平衡中統(tǒng)一發(fā)展。

結(jié)語

我們現(xiàn)處于社會轉(zhuǎn)型期，社會方方面面的變化使得農(nóng)民對于土地的依賴程度降低，土地不再只是農(nóng)民安身立命的根本，對于城中村農(nóng)民而言，土地已經(jīng)變得只是一種過去生活的回憶，而不是生存的依賴，他們更多是依賴土地之外的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)來獲得收入，獲取生存資源。幾十年的快速發(fā)展，使得我們現(xiàn)在的農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會狀況與改革開放之前農(nóng)村宅基地使用權(quán)初始階段的局面大不相同，農(nóng)民轉(zhuǎn)讓農(nóng)村宅基地和住房后進(jìn)入城市，并不必然對農(nóng)民的基本生存的造成威脅。當(dāng)然這并不是說宅基地流轉(zhuǎn)后，對任何農(nóng)民生存生活都沒有影響，當(dāng)然存在一小部門失地農(nóng)民存在居無定所的可能性。然而，允許宅基地進(jìn)行流轉(zhuǎn)是涉及多數(shù)人的生存利益與少數(shù)人的生存利益衡量時所作出的必然選擇，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)使得農(nóng)民的土地財產(chǎn)財富增加，客觀上實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，所以這是一個很容易做出的價值判斷量和價值判斷問題。也只有最大多數(shù)人的幸福實(shí)現(xiàn)，才能算得上是真正的公平與正義。

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