利用PPP模式推進我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的思考

陳立文

摘 要：財政部近日發(fā)出《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》后，在國家宏觀戰(zhàn)略層面的推動下，各級地方政府掀起了PPP熱潮，紛紛建立起了PPP項目庫，大力尋求社會資本的合作。在此背景下，本文從PPP模式定義切入，分析了PPP項目的一般運作流程，并給出了推行PPP模式較為中肯建議和注意事項。

關(guān)鍵詞：PPP模式；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；政策建議

PPP模式，即政府部門、私人投資機構(gòu)基于公共性基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)而形成的合作關(guān)系模式，參與方可以達到與預(yù)期單獨行動相比更為有利的結(jié)果。對具體的開發(fā)建設(shè)項目，政府部門并不是把項目建設(shè)的全部內(nèi)容交由私人投資機構(gòu)承擔，而是由各參與方共同承擔項目建設(shè)和融資風(fēng)險。

一、PPP模式的主要特征

（一）伙伴關(guān)系。伙伴關(guān)系是PPP第一大特征，也是最為首要的問題，所有成功實施的PPP項目都是建立在伙伴關(guān)系之上的。公共部門之所以同私人投資機構(gòu)合作共同參與項目建設(shè)，最核心的出發(fā)點是基于一個共同的追求：在具體項目上，投入最少的資源，提供更多的公共產(chǎn)品和服務(wù)。政府機構(gòu)將此追求作為實現(xiàn)公共利益的目標，私人投資機構(gòu)亦可有保障地實現(xiàn)自身的經(jīng)濟利益。

（二）利益共享。利益共享是PPP模式的第二大特征，也是形成伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)。需要指出的是，PPP模式中政府部門并不僅僅是與私人投資機構(gòu)分享利潤，而且還要對私人投資機構(gòu)可能獲取的高額利潤進行控制，使其獲得相對穩(wěn)定、合理的投資投資回報。

（三）風(fēng)險共擔。PPP模式的第三個特征是風(fēng)險分擔。在經(jīng)濟活動中，人們一般都是風(fēng)險回避者。然而在PPP模式中，除了將項目整體風(fēng)險最小化外，還要盡可能地使參與方對風(fēng)險采取最優(yōu)的分擔方式：公共部門卻是盡可能大地承擔自己有優(yōu)勢方面的伴生風(fēng)險，而讓私人投資機構(gòu)承擔盡可能小的風(fēng)險。這一風(fēng)險分擔特征是其區(qū)別于公共部門與民營部門其它交易形式的顯著標志。

二、PPP模式的運作程序

PPP模式中，按照項目實施周期可分為下面六個階段：項目立項與可研階段， 招標選擇私人投資機構(gòu)階段，建設(shè)階段，營運階段， 移交階段。本文只是闡述PPP模式的一般運作程序，對于具體項目可能不會經(jīng)歷以上的全部階段。

（一）項目立項與可研階段。PPP項目大部分為政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，其立項一般由政府部門提出。項目可研不僅包括對技術(shù)、市場、經(jīng)濟等方面的評估論證， 還要對項目社會化營運的可行性進行評估。在完成立項和可研后， 政府部分開始對項目組織招標。

（二）招標選擇私人投資機構(gòu)。招標選擇私人投資機構(gòu)是PPP模式中極其重要的一個步驟，政府部門一般會引入競爭機制，通過公開招標來選擇綜合實力雄厚的私人投資機構(gòu)。

（三）簽訂PPP協(xié)議及成立項目公司。一般來說，PPP合同包含兩個層次， 第一層次是“PPP協(xié)議草案”， 由政府部門和私人投資機構(gòu)在中標之后、項目公司成立前簽訂；第二層次是“正式的PPP協(xié)議”，在項目公司成立之后簽訂。PPP協(xié)議簽訂之后， 項目公司作為主體，還要與材料供應(yīng)商、監(jiān)理單位、金融機構(gòu)等單位簽訂相關(guān)合同。

（四）建設(shè)階段。在完成報批手續(xù)拿到施工許可證后，PPP項目正式進入到具體建設(shè)階段。根據(jù)PPP協(xié)議的規(guī)定， 項目公司按照技術(shù)、質(zhì)量、工期等方面的要求， 負責(zé)項目的設(shè)計、施工等工作。同時，私人投資機構(gòu)還要確保按照項目進度籌集建設(shè)支付建設(shè)資金。項目的施工建設(shè)可以由項目公司自己承擔， 也可以轉(zhuǎn)包給有資質(zhì)的工程承包商。

（五）營運階段。在項目施工結(jié)束，完成竣工驗收后，正式進入營運階段。項目公司可以委托專門的公司營運，也可以自己營運。項目的維護和運營，關(guān)系到項目能夠產(chǎn)生的經(jīng)濟效益，所以要求營運商有具備較強的專業(yè)技術(shù)力量和商業(yè)管理能力。在營運階段，政府部門、私人投資機構(gòu)都有權(quán)依據(jù)PPP協(xié)議來對項目進行監(jiān)督檢查。

（六）移交階段。PPP項目營運期滿后，項目公司必須要依據(jù)PPP協(xié)議要求，將項目資產(chǎn)、預(yù)提的維護基金、經(jīng)營管理權(quán)等全部移交給指定的政府部門。如果項目比設(shè)定的期限提早實現(xiàn)了應(yīng)得利潤， 項目營運期可以提前終止；當然，如果由于某些無法控制的因素以致項目沒有產(chǎn)生預(yù)期利潤，則可按照PPP協(xié)議的規(guī)定適當延長特許經(jīng)營期。

三、PPP模式在國外應(yīng)用的成功范例

PPP模式在世界各國得到了廣泛地使用，如英國、法國、美國、新加坡、澳大利亞、南非等發(fā)達國家，應(yīng)用領(lǐng)域也逐漸推至不同類型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中，包括硬社會基礎(chǔ)設(shè)施（醫(yī)院、供水、學(xué)校、排水、監(jiān)獄等），硬經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施（公路、橋梁、鐵路、電信等），軟社會基礎(chǔ)設(shè)施（社區(qū)服務(wù)），以及軟經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施（研發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)移）。

最早在1992年，英國政府開始普及PPP模式，按照英國已取得的經(jīng)驗，PPP模式的適用領(lǐng)域包括：公共安全（監(jiān)獄）、交通（公路、鐵路、機場、港口）、教育（學(xué)校）、衛(wèi)生（醫(yī)院）、國防、公共不動產(chǎn)管理。

在菲律賓，PPP模式被中央到地方各級政府部門廣泛使用，包括了信息技術(shù)、環(huán)境、交通等領(lǐng)域。其中，產(chǎn)生深遠影響的是“大馬尼拉地區(qū)供排水系統(tǒng)”項目，其很大程度上解決了大馬尼拉地區(qū)的供排水、配套設(shè)施等問題。該項目投資高達70億美元，25年的營運期內(nèi)預(yù)計能產(chǎn)生80億美元的利稅。

四、對我國推廣PPP模式的建議

北京地鐵4號線、快速巴士等項目嘗試使用了PPP模式，并都取得了良好的效果。在國家戰(zhàn)略層面的推動下，未來PPP模式將在我國城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮更為重要的作用。結(jié)合我國基礎(chǔ)設(shè)施工程項目建設(shè)實際，為大規(guī)模的推行PPP模式，需要在以下方面進行加強。

（一）通過立法來保障私人投資機構(gòu)的合理利益。準經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施項目通常建設(shè)周期長、投資額高、不確定性因素多，私人投資機構(gòu)在決策參與這類項目時，會充分周全地考慮項目所產(chǎn)生的風(fēng)險。如果沒有相應(yīng)法律、法規(guī)保障私人投資機構(gòu)的合理利益，PPP模式難以對私人投資機構(gòu)產(chǎn)生較大的吸引力。各級人大可通過立法來保障私人投資機構(gòu)的利益，使更多的私人投資機構(gòu)參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中來。

（二）明確政府部門的職責(zé)。在PPP 模式中，政府部門、投資投資機構(gòu)所承擔的責(zé)任、角色會隨項目的不同而發(fā)生變化，政府部門應(yīng)當以為社會大眾提供優(yōu)質(zhì)的公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)為宗旨，破除政策障礙，改革投融資項目審批制度，引導(dǎo)私人資本進入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。

（三）加強PPP項目的可行性研究。由于PPP項目主要依靠可行研究和項目評估報告來對項目的未來進行預(yù)測和分析，而PPP項目一般又是依靠自身產(chǎn)生的現(xiàn)金流量來償還所融資金，以私人投資機構(gòu)、金融機構(gòu)等對項目的可行性研究和項目評估的審查是非常苛刻的，所以政府部門要尤其重視PPP項目的可行性研究。

（四）設(shè)計合理的風(fēng)險分擔結(jié)構(gòu)。PPP 項目融資取得成功的最主要因素風(fēng)險分擔是否合理，可通過參與方的獲利程度來均攤風(fēng)險，使政府部門、私人投資機構(gòu)、金融機構(gòu)及其它投資人都能夠接受相應(yīng)的風(fēng)險。

（五）加強政府部門對PPP項目的監(jiān)管。政府監(jiān)管必須以承諾機制存在，并且能起到保障PPP項目的資產(chǎn)安全、降低融資成本、對私人投資機構(gòu)提供充分激勵的作用。在政府部門履行監(jiān)管職能中，要切實保障PPP項目生產(chǎn)營運的可持續(xù)性，項目產(chǎn)生的收入能夠覆蓋成本費用和私人投資機構(gòu)的合理利潤。同時，政府部門要對PPP項目開展績效評價，根據(jù)評價結(jié)果和PPP協(xié)議約定對價格、政府補貼等進行調(diào)整，以此來激勵私人投資機構(gòu)通過技術(shù)、管理方面的創(chuàng)新來提高公共服務(wù)質(zhì)量。（作者單位：宜昌高新投資開發(fā)有限公司）

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