淺談鄰避現(xiàn)象及其規(guī)避策略

施佳寧

摘 要：所謂鄰避就是當(dāng)?shù)鼐用駥Φ胤浇ㄔO(shè)的污染性工廠、公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施的一種抗拒現(xiàn)象。伴隨中國工業(yè)化和城市化進程，鄰避現(xiàn)象將不再是個案，而國內(nèi)學(xué)者關(guān)于鄰避現(xiàn)象的研究才剛起步，尤其是關(guān)于各類鄰避現(xiàn)象的實證研究鳳毛麟角。因此，本文在梳理國內(nèi)外文獻的基礎(chǔ)上，提出鄰避現(xiàn)象的分類，同時針對不同的鄰避現(xiàn)象提出不同的規(guī)避策略。

關(guān)鍵詞：鄰避；環(huán)境公平；規(guī)避策略

隨著中國城市化進程的進一步加快，城市居民生活水平得到顯著提高，但隨之而來的社會問題也與日俱增。很多工程或項目雖然創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟效益，推動了地方經(jīng)濟發(fā)展，但這些項目或工程所造成的負面影響也是驚人的，它們不僅破壞生態(tài)環(huán)境，也給當(dāng)?shù)鼐用裆顜砗芏嗖焕挠绊?，這就是所謂的“鄰避現(xiàn)象”（NIMBY）。城市化進程中的鄰避現(xiàn)象處理不當(dāng)很容易導(dǎo)致大規(guī)模群體性事件，如近期各地頻發(fā)的PX項目事件。因此，鄰避現(xiàn)象是一個不容忽視的社會不穩(wěn)定因素，應(yīng)當(dāng)引起政府和學(xué)術(shù)界的高度重視。

一、鄰避現(xiàn)象的由來及國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

鄰避現(xiàn)象的研究最早可追溯到20世紀(jì)70年代發(fā)端于美國的環(huán)境保護運動。一些學(xué)者認(rèn)為某些設(shè)施雖然給社會帶來了積極的效益，但由于周邊的少部分居民承擔(dān)了設(shè)施運營時所帶來的外部成本，從而不受當(dāng)?shù)鼐用竦臍g迎，造成不斷抗?fàn)幍默F(xiàn)象。這些設(shè)施則被稱為“鄰避設(shè)施”。在“鄰避”概念提出后不久，學(xué)者們就將這一概念逐漸擴展到新能源、垃圾處理、固體廢棄物處理以及一些特殊社會服務(wù)機構(gòu)等各個領(lǐng)域。

在鄰避治理策略方面，學(xué)者主張從原先單一的經(jīng)濟性補償逐漸趨于多元化的補償方式。許舒翔（2006）以臺灣的垃圾焚化爐的選址為例，指出在處理鄰避現(xiàn)象時，僅依靠政府單方強制性措施已無濟于事，單純的經(jīng)濟補償也不能起到太大作用，因此，最有效的方法是讓公眾參與這些項目的評定和建設(shè)的評估過程，唯有如此，才能大大提高公眾的對項目的接受度和支持度。

國內(nèi)的學(xué)者對鄰避的關(guān)注始于近十余年，主要著眼于城市建設(shè)中帶有鄰避特性的公共設(shè)施建設(shè)所引發(fā)的公共危機及其治理。喬艷潔（2007）等以垃圾場、核電廠、殯儀館等設(shè)施為例，認(rèn)為由這些設(shè)施引發(fā)的鄰避沖突體現(xiàn)了利益結(jié)構(gòu)的失衡，表明了公民心理與社會生態(tài)兩方面的不和諧，是構(gòu)建和諧社會的一大障礙，并提出通過改進公共政策的途徑來緩解和消除鄰避現(xiàn)象。何艷玲（2005）以一次垃圾壓縮站事件為例，研究了后單位制社區(qū)鄰避沖突的邏輯，并提出了解決鄰避沖突的原則和建議，即政府應(yīng)該保持中立的地位，通暢協(xié)商對話渠道，在政治方面要建立吸納邊緣群體的機制。

梳理國內(nèi)外已有文獻發(fā)現(xiàn)，鄰避現(xiàn)象的研究領(lǐng)域已發(fā)生轉(zhuǎn)移，從關(guān)注一些污染性設(shè)施開始逐漸擴展到新能源設(shè)施、垃圾處理、固體廢棄物處理以及一些特殊社會服務(wù)機構(gòu)等。同時，鄰避的治理策略從原先單一的經(jīng)濟性補償逐漸趨于多元化的補償方式，主要包括建立合理、完善的補償機制等。

二、鄰避現(xiàn)象的分類

由于鄰避現(xiàn)象的產(chǎn)生是由鄰避設(shè)施造成的，因此，不同的鄰避設(shè)施會導(dǎo)致不同類型的鄰避現(xiàn)象。從已有的研究看來，鄰避設(shè)施并沒有統(tǒng)一、明確的定義，某種設(shè)施是否具有鄰避性關(guān)乎人們對它的態(tài)度，在不同社會經(jīng)濟背景下，對鄰避設(shè)施的定義也不盡相同。臺灣學(xué)者李永展（1994）按鄰避設(shè)施造成抵觸情緒的強弱，將鄰避設(shè)施劃分為四個等級：無鄰避效果、輕度鄰避效果、中度鄰避效果、最強鄰避效果。大陸學(xué)者陶鵬和童星（2010）則從設(shè)施潛在風(fēng)險高低的角度，將鄰避設(shè)施劃分污染類、風(fēng)險集聚類、污名化類、心理不悅類。

從當(dāng)前中國鄰避現(xiàn)象的發(fā)展及其特征出發(fā)，我們認(rèn)為鄰避可以按照設(shè)施功能、服務(wù)層次以及是否具有公共性這三個標(biāo)準(zhǔn)來分類。

1.按照鄰避設(shè)施的服務(wù)功能劃分

（1）能源類設(shè)施。此類設(shè)施主要包括發(fā)電廠、煉油廠與石化工廠等。此類鄰避設(shè)施可以為大部分民眾帶來效益，卻由居住在設(shè)施附近居民承擔(dān)外部成本，損害鄰近地區(qū)居民健康。在我國整個工業(yè)化過程之中都不乏此類鄰避設(shè)施而引發(fā)的社會沖突，一般多發(fā)于較為偏遠落后的城市近郊或被地理隔離的邊緣地帶。近年來的PX事件即為突出代表。

（2）廢棄物處理設(shè)施。此類設(shè)施主要包括垃圾焚化廠、污水處理廠等。此類鄰避設(shè)施可能會影響附近地區(qū)居民生活質(zhì)量，危害他們的安全和健康，甚至使其房屋貶值無法出售并影響搬遷。

（3）基礎(chǔ)交通設(shè)施。此類設(shè)施主要包括地鐵、高速公路、機場等。此類設(shè)施在提高出行效率的同時，必然會對其周邊的居民產(chǎn)生一定負面影響，如噪音污染、空氣質(zhì)量下降等。

（4）社會服務(wù)設(shè)施。此類設(shè)施主要包括火葬場、殯儀館、精神病院、特殊教育機構(gòu)等場所。此類鄰避設(shè)施具有滿足公共需求的功能，但令附近居民感到心里不悅甚至嫌惡，而不愿與其毗鄰。

2.按照設(shè)施服務(wù)的不同層次劃分

（1）鄰里設(shè)施。鄰里設(shè)施通常是指小規(guī)模的適合地方性社區(qū)發(fā)展需要的設(shè)施，包括垃圾轉(zhuǎn)運站、小型污水處理廠和停車場等。

（2）城市設(shè)施。城市設(shè)施是指為滿足整個城市發(fā)展和居民生活需要而興建的設(shè)施，如大型垃圾焚燒發(fā)電廠、大型污水處理廠和傳染病醫(yī)院等。

（3）區(qū)域設(shè)施。區(qū)域設(shè)施是指為整個地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略和長遠需要而興建的設(shè)施，如工業(yè)園、公路、鐵路和機場等。

（4）國家設(shè)施。國家設(shè)施大多為國家重大戰(zhàn)略儲備需要，主要包括核電廠、石油貯備基地、糧食儲備基地等。

3.按照設(shè)施利益性質(zhì)劃分

（1）營利性的商業(yè)設(shè)施。以營利為目的設(shè)施，由于能夠給地方帶來經(jīng)濟效益，所以獲得地方政府的支持，但是其建設(shè)卻會給選址區(qū)周邊的居民帶來潛在的風(fēng)險。這類鄰避現(xiàn)象主要包括能源開發(fā)工程，例如煤炭開發(fā)，石油開采等。

（2）非營利性的公共設(shè)施。由政府或非營利性組織興建的各種公共設(shè)施引發(fā)的鄰避現(xiàn)象，這些設(shè)施是由于國家發(fā)展戰(zhàn)略的需要，同時為了提高居民的生活質(zhì)量而興建的公共性設(shè)施，大部分屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施，包括交通、垃圾及有害廢棄物處理設(shè)施；而由非營利組織創(chuàng)建的各種特殊醫(yī)療機構(gòu)，如精神病院、艾滋病治療所等，也同樣會引發(fā)鄰避現(xiàn)象。

三、規(guī)避鄰避現(xiàn)象的不同行動策略

鄰避之困境在于鄰避設(shè)施的公共性與風(fēng)險性并存，且其所帶來的風(fēng)險由社會少部分人承擔(dān)，造成風(fēng)險分配不平等，違背了環(huán)境正義。因此，就理論上而言，規(guī)避這種悖論式困境的唯一原則就是帕累托最優(yōu)性原則和公平性原則。具體來說，帕累托最優(yōu)性原則是指不存在另外一種方法使沖突的一方境況變好，同時卻不使其他任何一方境況變 壞；而帕累托公平性原則是指沖突各方或仲裁者均對沖突結(jié)果提不出合理抗議。

從目前已有的文獻來看，大多數(shù)學(xué)者提倡政府信息公開、第三方介入、民眾積極參與以及合理補償?shù)?，雖然這些方法和措施在一定程度上緩解了鄰避現(xiàn)象，但并未就不同的鄰避現(xiàn)象提出不同的規(guī)避機制和行動策略。正因為鄰避困境是由其公共性和風(fēng)險性的并存而造成的，因此，筆者以“風(fēng)險性—不確定性”維度對不同類型的鄰避現(xiàn)象提出有針對性的規(guī)避措施。分類如下：高風(fēng)險—低不確定性（I）、高風(fēng)險—高不確定性（II）、低風(fēng)險—低不確定性（III）和低風(fēng)險——高不確定性（IV）。

在I類鄰避現(xiàn)象中，設(shè)施具有高風(fēng)險性，而且這類設(shè)施造成損失的不確定性很低，即發(fā)生概率較高，因此，設(shè)施所在區(qū)的居民對其帶來的風(fēng)險存在較高的預(yù)期。具有高污染性的化工廠、垃圾焚燒廠等就屬于這類設(shè)施。顯然，人們在面對此類設(shè)施時傾向于集體行動，共同規(guī)避風(fēng)險，具有較高的動員性。

II類鄰避現(xiàn)象中的設(shè)施不同于I類，雖然風(fēng)險性仍然很高，但發(fā)生概率較低，因此，設(shè)施所在區(qū)的居民對其帶來的風(fēng)險并不存在較高預(yù)期，但一旦風(fēng)險發(fā)生仍舊會造成重大的損失。由核電站、加油站、變電站等風(fēng)險集聚設(shè)施所引發(fā)的鄰避就屬于II類鄰避現(xiàn)象。面對這類設(shè)施，人們也傾向于行動，涉及人群可能因為信息不對稱和對政府信任的缺失，而對鄰避設(shè)施的風(fēng)險進行主觀建構(gòu)，進而容易受到謠言、傳聞以及對相關(guān)資訊曲解的影響，容易引發(fā)大規(guī)模群體性事件。

在III類鄰避現(xiàn)象中，設(shè)施自身的風(fēng)險性較低，雖然不會直接對所在區(qū)域居民造成重大的生命財產(chǎn)損失，但這類設(shè)施的存在使人們在心理和精神上感到不安，大多為一些特殊群體的集中設(shè)施，如戒毒所、精神病院、傳染病治療機構(gòu)、救助站等。對于這類設(shè)施，人們也往往避而遠之，但較之于前兩者，其動員性明顯降低，不易發(fā)生大規(guī)模群體性事件。

同樣的，在IV類鄰避現(xiàn)象中，設(shè)施自身的風(fēng)險性較低，發(fā)生風(fēng)險的概率也較低，同樣，這類設(shè)施的存在使人們感到心里不悅，大多為一些社會公共事業(yè)設(shè)施，如火葬場、殯儀館、墓地等。雖然它們的存在也會造成潛在的風(fēng)險，如房地產(chǎn)的貶值，但其動員性明顯降低，不易發(fā)生大規(guī)模群體性事件。

從上述對不同類型的鄰避現(xiàn)象的描述中，我們可以看到，不同的鄰避現(xiàn)象具有不同的運作機制和行動策略，只有把握每一種鄰避類型中的不同運作邏輯，才能有針對性地提出相應(yīng)的規(guī)避機制。

首先，在I類和II類具有高風(fēng)險性的鄰避現(xiàn)象中，公共部門應(yīng)將這類設(shè)施規(guī)劃入無人區(qū)，盡量將影響人群和影響范圍減小到最低。同時，杜絕任何假公共利益之名，制造環(huán)境污染之實的高污染性設(shè)施，充分尊重民眾的環(huán)境權(quán)。對于II類現(xiàn)象中的一些公共性設(shè)施，積極運用風(fēng)險管理的策略，利用專家評估、專業(yè)機構(gòu)預(yù)測等方式，對設(shè)施的選址問題、安全性系數(shù)及其可能對周圍環(huán)境產(chǎn)生的影響等一系列問題進行公平客觀的預(yù)測，并且保證政策信息的公開、程序的透明，接受當(dāng)?shù)鼐用窈头钦步M織的監(jiān)督。

其次，在處理III類和IV類這些不具高風(fēng)險性但帶給人們心理不悅的鄰避現(xiàn)象時，大部分學(xué)者提倡“受益者補償原則”，即設(shè)施受益者應(yīng)對少部分成本負擔(dān)者進行積極有效的補償。但筆者強調(diào)的是，這里所說的補償不僅僅包括物質(zhì)性補償，也應(yīng)包括必要的非物質(zhì)性補償，尤其是“受益者補償原則”中應(yīng)更加注重對承擔(dān)風(fēng)險的個人及地區(qū)進行系統(tǒng)的風(fēng)險評估和全方位的補償，包括物質(zhì)與非物質(zhì)的補償，而非單一的經(jīng)濟補償。

最后，更為重要的是，公共部門應(yīng)轉(zhuǎn)變規(guī)劃觀念和治理邏輯，應(yīng)當(dāng)放棄“最小抵抗路徑”的抗?fàn)幨健爸卫硇g(shù)”，從傳統(tǒng)的“決定—宣布—壓制”轉(zhuǎn)向“參與—自愿—合作”這一協(xié)商式民主治理邏輯，充分尊重公民的環(huán)境權(quán)。同時，公共部門應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)工程項目中“重經(jīng)濟效益、輕社會效益”的經(jīng)濟主義模式，代之以經(jīng)濟效益與社會效益并重的新型工程觀。

四、結(jié)語

鄰避現(xiàn)象表面上反映的是少部分居民對鄰避設(shè)施的嫌棄與厭惡，其實質(zhì)是各利益相關(guān)者的博弈過程，背后折射出的是公民意識與公民權(quán)利的崛起以及對環(huán)境公平的追求。伴隨著中國工業(yè)化和城市化進程，鄰避現(xiàn)象將不再是個案，而國內(nèi)學(xué)者關(guān)于鄰避現(xiàn)象的研究才剛剛起步，關(guān)于各類鄰避現(xiàn)象的實證研究鳳毛麟角。因此，如何規(guī)避或緩解鄰避現(xiàn)象將是中國政府和學(xué)術(shù)界不得不面對的新一輪挑戰(zhàn)。

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（作者單位：南京航空航天大學(xué)）