新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移路徑探析

施楊　周莉敏　蔣嫚芹　張國平

摘要：文章圍繞推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程、縮小城鄉(xiāng)居民收入差距、確保人口合理流動(dòng)的總體要求，指出加快江蘇農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的現(xiàn)實(shí)意義，分析現(xiàn)階段農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的主要現(xiàn)狀。按照新型城鎮(zhèn)化的總體要求，提出江蘇省引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力有序外出就業(yè)、鼓勵(lì)農(nóng)村勞動(dòng)力就地就近就業(yè)、扶持農(nóng)村勞動(dòng)力返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的主要路徑。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移；江蘇

一、研究背景與問題的提出

2014年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》明確要求，以人的城鎮(zhèn)化為核心，合理引導(dǎo)人口流動(dòng)，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化?！督K省新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃（2014-2020年）》也明確將有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的首要任務(wù)。按照新型城鎮(zhèn)化的總體要求，將農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移納入城鎮(zhèn)化建設(shè)的總體部署，加快農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的合理有序流動(dòng)，是地方政府農(nóng)村人力資源開發(fā)的重要任務(wù)之一。

二、加快江蘇農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的現(xiàn)實(shí)意義

（一）推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的客觀要求

改革開放以來，江蘇省城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化率從1978年的13.7%提高到2013年的64.1%，城鎮(zhèn)化已成為區(qū)域發(fā)展的重要標(biāo)志和動(dòng)力。但是，仍有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村勞動(dòng)力滯留在農(nóng)村，不僅影響了農(nóng)村本身的發(fā)展，很大程度上也限制了城鎮(zhèn)化建設(shè)。加快出臺(tái)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的各項(xiàng)舉措，落實(shí)積極的就業(yè)政策、勞動(dòng)力市場政策、社會(huì)保障政策，有利于有序推進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向周邊城鎮(zhèn)以及各大城市轉(zhuǎn)移。

（二）縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的客觀要求

根據(jù)江蘇統(tǒng)計(jì)局的有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年末江蘇城鎮(zhèn)居民人均可支配收入34346元，農(nóng)民人均純收入14958元，城鄉(xiāng)收入比為2.30：1，是全國差距最小省份之一。相對于城鎮(zhèn)居民而言農(nóng)民收入增長速度依然緩慢。目前，農(nóng)民收入主要來源于向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來的工資性收入。受地方就業(yè)政策、就業(yè)要求以及自身素質(zhì)等因素限制，農(nóng)民收入尤其是工資性收入仍然維持在較低水平。借助城鎮(zhèn)化發(fā)展創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，加快提高農(nóng)村勞動(dòng)力工資性收入，為農(nóng)民持續(xù)增收創(chuàng)造條件。

（三）確保人口合理流動(dòng)的客觀要求

隨著耕地面積的遞減以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的不斷提高，江蘇省人多地少的矛盾更加突出，導(dǎo)致農(nóng)村剩余勞動(dòng)力不斷產(chǎn)生。農(nóng)業(yè)從業(yè)人口從2010年的1060.3萬人下降到2014年的918.84萬人。大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力涌向城市就業(yè)，在解決城市用工需求的同時(shí)客觀上也造成城市壓力陡增。與此同時(shí)受制于戶籍制度等因素制約，農(nóng)村勞動(dòng)力無法享受到與城市居民相同的基本公共服務(wù)，導(dǎo)致工作穩(wěn)定性較差，“逆城市化”趨勢逐步顯現(xiàn)。這種外出就業(yè)與返鄉(xiāng)回流現(xiàn)象的交織出現(xiàn)，導(dǎo)致人口流動(dòng)的無序化和復(fù)雜化，不利于社會(huì)勞動(dòng)力的合理配置與充分利用。

三、現(xiàn)階段江蘇農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移現(xiàn)狀分析

（一）農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移率保持較高水平，但轉(zhuǎn)移基數(shù)仍然很高

近年來，伴隨著城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的逐步調(diào)整，江蘇逐步出現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移以及向城市（鎮(zhèn)）轉(zhuǎn)移的兩種現(xiàn)象，并呈現(xiàn)加速轉(zhuǎn)移的趨勢。截止2013年，江蘇省累計(jì)轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力1843.9萬人，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移率為69.6%。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、工資待遇、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等多重因素影響，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的蘇北、蘇中地區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移速度明顯較快。大批農(nóng)村勞動(dòng)力向城市（鎮(zhèn)）轉(zhuǎn)移，滿足了流入地城市對低層次勞動(dòng)力的需求，降低了城市發(fā)展的人力資源成本。

盡管如此，江蘇省農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移仍然面臨基數(shù)較大、轉(zhuǎn)移困難的問題。根據(jù)江蘇省有關(guān)部門測算，目前全省2633萬農(nóng)村勞動(dòng)力中，除去已轉(zhuǎn)移的人數(shù)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的600萬勞動(dòng)力外，尚有約200萬農(nóng)村勞動(dòng)力需要轉(zhuǎn)移。與此同時(shí)，全省每年還有約60萬新成長農(nóng)村勞動(dòng)力需要就業(yè)。受經(jīng)濟(jì)增速下降、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移進(jìn)程加快以及企業(yè)用工需求不足等因素影響，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移速度開始呈現(xiàn)下降趨勢。2011年以來，全省新增轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力總量維持在25萬人左右，農(nóng)村勞動(dòng)力待轉(zhuǎn)移存量尚未得到完全解決。

（二）農(nóng)村勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移比重逐步提高，但吸納能力仍然偏弱

受工業(yè)化程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素影響，江蘇省農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移方式地區(qū)差異較為明顯。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的蘇南地區(qū)已達(dá)到城鄉(xiāng)一體化的較高水平，農(nóng)村勞動(dòng)力基本實(shí)現(xiàn)就地轉(zhuǎn)移。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的蘇中和蘇北地區(qū)表現(xiàn)為就地轉(zhuǎn)移和異地轉(zhuǎn)移兩種方式。

從長期趨勢來看，隨著后發(fā)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移逐漸成為一種常態(tài)。截止2013年，江蘇省農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力中就地轉(zhuǎn)移959.86萬人、勞務(wù)輸出884.03萬人，分別占農(nóng)村已轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的52.1%和47.9%，反映勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)選擇逐步理性。但是不可否認(rèn)的是，蘇中、蘇北等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)化發(fā)展程度仍然較低，地方產(chǎn)業(yè)支撐能力、社會(huì)配套服務(wù)能力建設(shè)較為滯后，吸納農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的能力仍顯不足，客觀上導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)渠道單一，尚不能在更大范圍滿足農(nóng)村勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移的需求。

（三）農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移能力有所加強(qiáng)，但就業(yè)難度仍然較大

近年來，江蘇省先后出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)民工培訓(xùn)工作的實(shí)施意見》等一系列文件，加大對農(nóng)村勞動(dòng)力的教育培訓(xùn)力度，省級財(cái)政每年安排1億元用于農(nóng)村勞動(dòng)力培訓(xùn)。以2013年為例，全省共有54.8萬農(nóng)村勞動(dòng)力接受培訓(xùn)，其中轉(zhuǎn)移前技能培訓(xùn)的19.8萬人。

但是從總體上看，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)效果仍不夠明顯，轉(zhuǎn)移前接受技能培訓(xùn)農(nóng)村勞動(dòng)力比重依然較低，年齡偏大、技能單一的問題沒有得到根本解決。據(jù)江蘇省有關(guān)部門調(diào)查，全省滯留農(nóng)業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力中初中及以下文化程度的占92.3%，沒有接受過技能培訓(xùn)的占87.4%。隨著經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變和市場競爭的加劇，企業(yè)用工開始向年輕化、知識(shí)化和技術(shù)化的方向轉(zhuǎn)變，對農(nóng)村勞動(dòng)力的年齡、學(xué)歷、技能水平提出了更高要求。目前，農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)在短期內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)較大提升，無法完全適應(yīng)轉(zhuǎn)移就業(yè)的要求，尋找合適就業(yè)機(jī)會(huì)不多。

（四）農(nóng)村勞動(dòng)力返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)有所增加，但創(chuàng)業(yè)活力仍然不足

2009年江蘇省在國內(nèi)率先出臺(tái)政策，要求各地按照“能寬則寬、能減則減、能免則免”的原則，在市場準(zhǔn)入、工商登記、信貸投放、稅費(fèi)減免、用地用電等方面加大對農(nóng)村勞動(dòng)力返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的支持力度。近年來，農(nóng)村勞動(dòng)力返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)數(shù)量呈上升趨勢。2014年上半年，全省農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人數(shù)為14535人，創(chuàng)辦各類企業(yè)3857個(gè)，投資金額71.93億元。但是從總體上看，農(nóng)村勞動(dòng)力返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)意愿不足、層次較低、項(xiàng)目單一、資金籌措困難、培訓(xùn)不多、政策滯后等現(xiàn)實(shí)問題仍客觀存在，一定程度上制約了農(nóng)村勞動(dòng)力返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的積極性和整體成效。

四、新型城鎮(zhèn)化背景下促進(jìn)江蘇農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的主要路徑

新型城鎮(zhèn)化要求充分尊重農(nóng)民自主選擇權(quán)利，扎實(shí)推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。《江蘇省新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃（2014-2020年）》也提出，江蘇省將強(qiáng)化“城鄉(xiāng)一體化”理念，著力把握“三農(nóng)”和“三化”的互動(dòng)關(guān)系，積極探索以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)的發(fā)展新格局。根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和發(fā)展趨勢，積極探索農(nóng)村勞動(dòng)力“有序外出就業(yè)、就地就近就業(yè)、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)”是未來一段時(shí)期江蘇農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的主要路徑。

（一）引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力有序外出就業(yè)

1. 深化城市戶籍制度改革。適度放寬城鄉(xiāng)間人口遷移條件，制定差別化的落戶政策，降低城市尤其是二、三線城市的準(zhǔn)入及落戶門檻。對留在外地工作可能性較高、持續(xù)時(shí)間較長的外來農(nóng)村勞動(dòng)力，充分考慮其獲得本地戶籍、在本地發(fā)展、享受本地政策的強(qiáng)烈愿望，探索新市民管理模式和做法，落實(shí)“居住證”和“積分制”相結(jié)合的改革舉措，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

2. 完善公共服務(wù)體系。建立城鄉(xiāng)居民身份統(tǒng)一、機(jī)會(huì)均等、享受福利待遇權(quán)利平等的公共服務(wù)政策，從而推動(dòng)城鄉(xiāng)人口合理有序轉(zhuǎn)移。破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的管理體制，落實(shí)居住、戶籍、醫(yī)療、社保、子女教育等方面公共服務(wù)綜合配套改革，消除農(nóng)村勞動(dòng)者與城鎮(zhèn)勞動(dòng)者在勞動(dòng)就業(yè)、工資支付、社會(huì)保險(xiǎn)、勞動(dòng)條件和勞動(dòng)保護(hù)等方面的政策性、體制性和機(jī)制性障礙。強(qiáng)化包容性城市的經(jīng)營理念，推進(jìn)外來農(nóng)村勞動(dòng)力融入企業(yè)、子女融入學(xué)校、家庭融入社區(qū)、群體融入社會(huì)，加強(qiáng)對外來農(nóng)村勞動(dòng)力的人文關(guān)懷。

3. 搭建區(qū)域勞務(wù)合作平臺(tái)。作為吸納外來農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)的主要地區(qū)要做好外來勞動(dòng)力的就業(yè)引導(dǎo)與統(tǒng)籌規(guī)劃，根據(jù)當(dāng)前新的就業(yè)形勢定期發(fā)布勞動(dòng)力市場的供需信息，積極開發(fā)適合農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)的崗位。發(fā)揮全國公共就業(yè)信息服務(wù)平臺(tái)的作用，深化“區(qū)域聯(lián)動(dòng)”、“校地合作”、“鎮(zhèn)企合作”等勞務(wù)交流方式，完善勞務(wù)合作體系建設(shè)。

（二）鼓勵(lì)農(nóng)村勞動(dòng)力就地就近就業(yè)

1. 加快縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。作為勞動(dòng)力輸出地區(qū)，要根據(jù)地方實(shí)際情況把擴(kuò)大就業(yè)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來。以新型工業(yè)化為導(dǎo)向，支持中小企業(yè)和個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)，帶動(dòng)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向當(dāng)?shù)囟⑷a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，為農(nóng)村勞動(dòng)力就近、就地轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。

2. 加快地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。充分利用發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)和資本梯度轉(zhuǎn)移的發(fā)展機(jī)遇，重點(diǎn)支持產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)力強(qiáng)、吸納就業(yè)高的企業(yè)落戶發(fā)展，培育當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長點(diǎn)。積極做好異地社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和接續(xù)，吸引更多外出農(nóng)村勞動(dòng)力返鄉(xiāng)就業(yè)。

3. 加快城市布局調(diào)整。貫徹工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的方針，加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度，重點(diǎn)抓好區(qū)域小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。發(fā)揮城鎮(zhèn)對農(nóng)村輻射和帶動(dòng)效應(yīng)，支持有條件的縣級城市和重點(diǎn)中心鎮(zhèn)發(fā)展，加快交通、住房等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力發(fā)展社會(huì)事業(yè)，為農(nóng)村勞動(dòng)力就地就近就業(yè)提供空間保障。

（三）扶持農(nóng)村勞動(dòng)力返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)

1. 完善返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策。進(jìn)一步放寬自主創(chuàng)業(yè)準(zhǔn)入領(lǐng)域，將創(chuàng)業(yè)扶持政策向農(nóng)村拓展延伸，完善并落實(shí)鼓勵(lì)農(nóng)村勞動(dòng)力創(chuàng)業(yè)的稅收優(yōu)惠、小額擔(dān)保貸款、資金補(bǔ)貼、場地安排等扶持政策。清理和消除阻礙城鄉(xiāng)居民創(chuàng)業(yè)的地區(qū)性、行業(yè)性、經(jīng)營性壁壘，為農(nóng)村勞動(dòng)力返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供公開、公正、公平的社會(huì)環(huán)境。

2. 拓展返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)領(lǐng)域。利用國家和地方減免農(nóng)業(yè)稅、實(shí)施糧食“直補(bǔ)”等利好條件，積極探索“家庭農(nóng)場”、“合作農(nóng)場”等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，激發(fā)具有農(nóng)業(yè)職業(yè)興趣和能力的農(nóng)村勞動(dòng)力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。根據(jù)農(nóng)村勞動(dòng)力返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的意愿和能力、市場情況及當(dāng)?shù)貤l件，積極培育鄉(xiāng)土“眾創(chuàng)空間”，支持農(nóng)村勞動(dòng)力返鄉(xiāng)開辦文化、住宿、餐飲、電子商務(wù)等服務(wù)業(yè)企業(yè)，帶動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力本地就業(yè)。

3. 強(qiáng)化返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)服務(wù)。各地應(yīng)引進(jìn)國內(nèi)外先進(jìn)的服務(wù)模式，對有自主創(chuàng)業(yè)愿望的農(nóng)村勞動(dòng)力提供項(xiàng)目信息、政策咨詢、項(xiàng)目輔導(dǎo)等創(chuàng)業(yè)服務(wù)，強(qiáng)化創(chuàng)業(yè)能力、創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范、創(chuàng)業(yè)管理知識(shí)培訓(xùn)，提高農(nóng)村勞動(dòng)力返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的綜合能力。

4. 營造返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)氛圍。抓住節(jié)慶、農(nóng)忙期間外出農(nóng)村勞動(dòng)力大批返鄉(xiāng)的有利時(shí)機(jī)，采取各種渠道加大對返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策和創(chuàng)業(yè)致富先進(jìn)典型的宣傳力度，引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)變就業(yè)創(chuàng)業(yè)觀念，支持和激勵(lì)農(nóng)村優(yōu)秀人才脫穎而出。

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*基金項(xiàng)目：江蘇省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金（項(xiàng)目編號11SHC006）。

（作者單位：常熟理工學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院。施楊為本文通訊作者）