旅游城市生態(tài)補償機制與政策措施研究

劉亦雪

摘要：隨著生態(tài)環(huán)境問題日益嚴(yán)峻，構(gòu)建生態(tài)補償機制對生態(tài)環(huán)境進行修復(fù)已成為一種有效公共政策工具，各省市也逐步開展了多樣化的生態(tài)補償實踐。文章對國內(nèi)外生態(tài)補償?shù)难芯课墨I進行綜述，分析了秦皇島生態(tài)補償?shù)某醪綄嵺`，創(chuàng)新性把旅游者納入生態(tài)補償中，構(gòu)建了旅游城市的生態(tài)補償機制模型，并提出進一步完善生態(tài)補償機制的對策措施，旨在對我國旅游城市生態(tài)補償機制的構(gòu)建和完善提供借鑒。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補償機制；旅游者；政策措施；旅游城市；秦皇島

一、引言

生態(tài)補償最早源于1976年德國實施的Engriffs-regelung政策，1986年美國開始實施的濕地保護No- net- loss政策也體現(xiàn)了生態(tài)補償原則。生態(tài)補償是以保護自然生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能、促進人與自然和諧為目的，運用財政、稅費、市場等手段，調(diào)節(jié)生態(tài)環(huán)境保護的相關(guān)利益方經(jīng)濟利益關(guān)系，以公平分配相關(guān)各方環(huán)境保護責(zé)任和義務(wù)，并實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護外部利益內(nèi)部化的一系列制度安排和政策措施?？偟膩碚f，生態(tài)補償是一種將生態(tài)環(huán)境的外部公共性轉(zhuǎn)為內(nèi)部效應(yīng)的一種經(jīng)濟調(diào)節(jié)工具，是改善全球生態(tài)環(huán)境狀況的一種對策。我國廣泛開展了生態(tài)補償理論和實踐方面的研究，但旅游城市生態(tài)補償機制的文獻極少，秦皇島作為服務(wù)業(yè)綜合改革試點與旅游綜合改革試點的“雙試點”城市，也開始逐步探索生態(tài)補償實踐方案；本文借鑒國內(nèi)外生態(tài)補償經(jīng)驗，創(chuàng)新性把旅游者納入生態(tài)補償中，構(gòu)建了旅游城市的生態(tài)補償機制模型，以改善旅游目的地生態(tài)環(huán)境，促進旅游業(yè)與目的地經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。

二、生態(tài)補償國內(nèi)外研究述評

縱觀國內(nèi)外生態(tài)補償?shù)难芯课墨I，生態(tài)補償多是從生態(tài)學(xué)、資源環(huán)境經(jīng)濟學(xué)、制度經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)等學(xué)科進行的，研究內(nèi)容包括生態(tài)補償概念（CuPera，1996； Lofo ReSources Focu，1999；莊國泰，1995；賈大武，2004）；生態(tài)補償機制的生態(tài)資本理論、產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟理論、利益博弈理論等理論研究（2001；Perrot-Maitr）；生態(tài)補償方式的研究（萬軍，2005；吳學(xué)燦，2006）；生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的研究（Bienab，2006；Morana，2007；鄭海霞，2006）；生態(tài)補償評價和效應(yīng)分析進展（Morris，2006；劉明遠(yuǎn)，2006）。國內(nèi)外的生態(tài)補償實踐集中于林場、濕地、自然保護區(qū)、耕田、河流湖泊、海洋流域、礦產(chǎn)資源等方面。針對旅游城市建立生態(tài)補償機制的文獻極少，而旅游者的來訪對旅游城市的生態(tài)環(huán)境的確產(chǎn)生了重要影響，特別是節(jié)假日期間；韓國、新加坡、威尼斯等旅游城市開始征收旅游稅，用于當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境恢復(fù)，探索我國旅游城市生態(tài)補償機制成為新課題，比如秦皇島北戴河區(qū)為了旅游發(fā)展放棄了許多高稅收的工業(yè)項目，可通過一定的途徑予以補償。

三、秦皇島生態(tài)補償現(xiàn)狀和實踐

秦皇島作為服務(wù)業(yè)綜合改革試點與旅游綜合改革試點的“雙試點”城市，旅游業(yè)在其經(jīng)濟發(fā)展中占重要地位。2014年，秦皇島國內(nèi)外旅游人數(shù)達2 851.97萬人次，實現(xiàn)旅游總收入293.62億元，占全市生產(chǎn)總值的24.47%，旅游業(yè)逐漸成為秦皇島市的戰(zhàn)略支柱性產(chǎn)業(yè)。秦皇島為了修復(fù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，在流域、海洋環(huán)境、排污減排等方面開展了生態(tài)補償?shù)某醪綄嵺`，逐步實施了海濱生態(tài)恢復(fù)工程、碧海行動計劃、北戴河及相鄰地區(qū)近岸海域生態(tài)環(huán)境綜合整治工程等措施。另外，以主要河流斷面生態(tài)補償機制為重點，強力推進水環(huán)境質(zhì)量的改善，強化重點排污企業(yè)的整治與補償收費，新出臺的《生態(tài)補償金管理辦法》，進一步規(guī)范了生態(tài)補償金收繳和管理。隨著旅游者逐年遞增，旅游者不當(dāng)?shù)男袨橐矔Ξ?dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境帶來負(fù)面影響，在構(gòu)建秦皇島生態(tài)補償機制時把旅游者納入其中。

（一）水生態(tài)環(huán)境方面

水庫和河流水質(zhì)方面，秦皇島市集中式飲用水源地各監(jiān)測斷面水質(zhì)年均值符合地表水Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)；秦皇島市設(shè)置各類水質(zhì)監(jiān)測斷面19個，集中在戴河、湯河、石河、洋河、青龍河、飲馬河、新開河等流域，全年共進行了12次監(jiān)測，水質(zhì)監(jiān)測類別如圖1，V類及劣V類的斷面主要集中在洋河盧王莊斷面和飲馬河全程。

秦皇島在水生態(tài)環(huán)境方面開展了生態(tài)補償?shù)膶嵺`，設(shè)置水質(zhì)監(jiān)測面，實施跨界斷面水質(zhì)目標(biāo)責(zé)任考核機制和生態(tài)補償機制，通過對各縣區(qū)跨界斷面水質(zhì)目標(biāo)考核，扣繳生態(tài)補償金130萬元，實施“七河”污染綜合治理實施方案，促進水生態(tài)環(huán)境的改善。

（二）海洋生態(tài)環(huán)境方面

海洋環(huán)境方面，秦皇島大部分海域符合一類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。編制完成《北戴河及關(guān)聯(lián)區(qū)域近岸海域污染防治與生態(tài)修復(fù)實施方案》，為做好海洋環(huán)境綜合整治與生態(tài)修復(fù)提供技術(shù)支撐。同時加強入海河流綜合治理，實施污水集中處理、河道生態(tài)修復(fù)、重點污染企業(yè)治理、流域生態(tài)建設(shè)等措施。于2011年6月發(fā)生的溢油事故對秦皇島市海洋生態(tài)環(huán)境造成了破壞，中海油和康菲公司高層與秦皇島市達成初步共識，提供30 455.7萬元生態(tài)補償金，用于秦皇島市漁民補償和海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)，這是生態(tài)破壞主體通過支付生態(tài)成本對生態(tài)環(huán)境進行的修復(fù)。

（三）農(nóng)林生態(tài)環(huán)境方面

秦皇島針對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境方面采取以預(yù)防為主，綜合防治的策略，以物理防治和生物農(nóng)藥防治為主，采取切實可行的措施對秸稈焚燒進行綜合利用。森林方面進一步創(chuàng)新造林激勵措施，安排“以獎代補”資金2074萬元，對造林綠化完成得好的縣區(qū)實施獎勵，努力打造綠化亮點工程。另外，秦皇島于2013年核定了1031戶排污申報，征收排污費23422.27萬元；市級環(huán)保專項資金項目135項，安排資金16518萬元。并建立《秦皇島市重污染天氣應(yīng)急預(yù)案》，積極開展燃煤鍋爐污染綜合治理，建設(shè)國家級和省級生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為旅游立市奠定良好環(huán)境基礎(chǔ)。

四、秦皇島生態(tài)補償機制模型構(gòu)建

目前很多國家開始征收旅游稅，韓國于2004年開征觀光稅，威尼斯及新加坡、菲律賓、泰國等東南亞國家也陸續(xù)征收旅游稅，征收的旅游稅用于旅游相關(guān)公共服務(wù)支出，比如景區(qū)公共設(shè)施改善、旅游生態(tài)環(huán)境修復(fù)，也用于補貼保護環(huán)境的企業(yè)和當(dāng)?shù)鼐用瘛?/p>

生態(tài)補償機制的建立過程是各相關(guān)利益方相互博弈的過程，根據(jù)秦皇島生態(tài)補償現(xiàn)狀與實踐，把旅游者納入生態(tài)補償，創(chuàng)新性構(gòu)建適合秦皇島生態(tài)系統(tǒng)特征的生態(tài)補償運行機制模型（如圖2），政府作為主導(dǎo)部門，用生態(tài)補償金的收取和補償支付調(diào)節(jié)各利益相關(guān)者對環(huán)境的影響，從而實現(xiàn)旅游目的地生態(tài)環(huán)境與旅游業(yè)的協(xié)調(diào)互促發(fā)展。

如圖2所示，生態(tài)破壞主體主要包括當(dāng)?shù)鼐用瘛⑵髽I(yè)和旅游者，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)不考慮生態(tài)環(huán)境責(zé)任的隨意排污、旅游目的地居民的生活垃圾及生活污水等未經(jīng)處理隨意丟棄和排放、旅游者超負(fù)荷來訪及不文明旅游等行為會對當(dāng)?shù)氐木皡^(qū)景點、林場、濕地、自然保護區(qū)、河流湖泊、海洋流域等生態(tài)環(huán)境造成破壞。區(qū)域生態(tài)環(huán)境破壞會對“區(qū)域內(nèi)依存主體”當(dāng)?shù)鼐用竦纳瞽h(huán)境和企業(yè)辦公環(huán)境造成損害，使其居住環(huán)境不再優(yōu)美；而以旅游者為代表的區(qū)域外來訪主體，其旅游綜合體驗、旅游滿意度也會因生態(tài)環(huán)境破壞出現(xiàn)不可避免的下降趨勢。

由于生態(tài)環(huán)境的外部性特征，生態(tài)環(huán)境受到破壞后，以政府為主導(dǎo)的生態(tài)補償主體需要投入相應(yīng)的生態(tài)補償金、人才技術(shù)成本等對生態(tài)環(huán)境進行恢復(fù)；同時要對生態(tài)環(huán)境進行實時監(jiān)控，定期對生態(tài)環(huán)境保護區(qū)域進行評估，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境長效監(jiān)控機制，做好監(jiān)督與績效考評，比如設(shè)置各類水質(zhì)監(jiān)測斷面對流域生態(tài)環(huán)境進行實時監(jiān)測，評估各政府分部門權(quán)責(zé)與績效。生態(tài)破壞主體當(dāng)?shù)鼐用?、企業(yè)和旅游者需要支付生態(tài)恢復(fù)成本，區(qū)域內(nèi)依存主體當(dāng)?shù)仄髽I(yè)因其隨意排污支付相應(yīng)的生態(tài)補償稅，旅游目的地居民因隨意丟棄生活垃圾、排放生活污水等不正當(dāng)行為支付生態(tài)補償成本，區(qū)域外來訪主體旅游者為其旅游行為支付一定旅游稅，通過生態(tài)補償主體的補償支付行為和生態(tài)破壞主體生態(tài)成本支付來恢復(fù)各分區(qū)生態(tài)系統(tǒng)。生態(tài)補償?shù)膶ο缶唧w包括以犧牲經(jīng)濟發(fā)展保護環(huán)境為代價的當(dāng)?shù)卣热缜鼗蕧u北戴河區(qū)為了生態(tài)環(huán)境和旅游業(yè)發(fā)展放棄了許多高稅收的工業(yè)項目，還包括為保護生態(tài)環(huán)境而喪失發(fā)展機會的企業(yè)和居民等。當(dāng)生態(tài)環(huán)境得到恢復(fù)后，當(dāng)?shù)鼐用?、企業(yè)、旅游者等因享受到優(yōu)美的環(huán)境而又成為生態(tài)環(huán)境的受益者。對于旅游者，旅游目的地優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境將吸引旅游者前來追求親近自然的旅游體驗，其高旅游滿意度的旅游經(jīng)歷、愉快的旅游綜合體驗將為旅游目的地帶來更多的旅游者，由于旅游關(guān)聯(lián)乘數(shù)效應(yīng)，旅游業(yè)的發(fā)展將帶動交通業(yè)、餐飲業(yè)、住宿業(yè)、娛樂業(yè)等的快速發(fā)展，激發(fā)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟成幾何梯度發(fā)展，旅游目的地經(jīng)濟社會發(fā)展反過來又為生態(tài)環(huán)境補償提供了強大的資金、人力和技術(shù)支持，兩者相互促進、和諧統(tǒng)一。

在此生態(tài)補償模型中，政府作為主導(dǎo)者，可以采取豐富多樣的生態(tài)補償方式，可以通過資金補償方式進行補償，也可以通過相應(yīng)政策、人才保障、科技支持、項目支撐、勞動力轉(zhuǎn)移支付等形式進行生態(tài)保護。旅游城市生態(tài)補償模型中運用“破壞者恢復(fù)、受益者補償、污染者付費”的原則確定生態(tài)破壞主體和生態(tài)補償主體的權(quán)責(zé)關(guān)系。政府作為主導(dǎo)者應(yīng)制定合理的補償標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合生態(tài)恢復(fù)成本核算、意愿價值評估、生態(tài)服務(wù)價值量及當(dāng)?shù)貙嶋H支付能力等確定補償標(biāo)準(zhǔn)；合理設(shè)定生態(tài)補償周期，以周期為標(biāo)準(zhǔn)進行補償和監(jiān)測，并且對生態(tài)補償?shù)娜^程進行有效監(jiān)督，以保證生態(tài)補償機制高效率運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)旅游目的地生態(tài)環(huán)境與旅游業(yè)、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

五、建立和完善秦皇島生態(tài)補償機制的對策

（一）實施政府主導(dǎo)與市場機制協(xié)調(diào)推動的補償模式

旅游城市生態(tài)補償中，應(yīng)積極推動政府與市場協(xié)調(diào)發(fā)展的補償模式。由于生態(tài)環(huán)境的外部性特征，當(dāng)?shù)卣鳛檠a償主體，起著主導(dǎo)作用；而運用市場手段調(diào)控生態(tài)補償機制，可以改變政府“埋單”引起的財政經(jīng)濟困境，補償主體政府可以通過完善相應(yīng)的配套政策措施來保障市場補償體系順利運轉(zhuǎn)。荷蘭、美國、德國等國生態(tài)補償實踐經(jīng)驗表明，盡管政府作為生態(tài)效益最主要的購買者，采取了財政轉(zhuǎn)移支付等多種補償方式，但市場競爭機制發(fā)揮著重要的調(diào)節(jié)作用，可以運用經(jīng)濟政策和市場機制來提高生態(tài)環(huán)境效益。旅游城市秦皇島在建立生態(tài)補償制度的過程中應(yīng)遵循市場競爭機制規(guī)律采取市場調(diào)節(jié)和政府協(xié)調(diào)推動的補償模式，逐步完善環(huán)境稅收制度和排污收費治理制度，完善生態(tài)環(huán)境補償標(biāo)準(zhǔn)、交易機制，強化以流域、海洋等大生態(tài)的區(qū)域間生態(tài)補償和以企業(yè)、旅游者為主體的市場補償機制。

（二）結(jié)合秦皇島實際創(chuàng)新補償方式，促使補償主體多元化

秦皇島需要采取補償?shù)纳鷳B(tài)環(huán)境包括水庫流域、景區(qū)景點、濕地、海洋、林場等。根據(jù)自身實際，秦皇島可通過統(tǒng)一征收國家生態(tài)補償稅，實施技術(shù)和生態(tài)項目補償政策，設(shè)置生態(tài)補償費、設(shè)立生態(tài)建設(shè)專項資金等多種方式優(yōu)化生態(tài)補償體系。另外，秦皇島屬旅游城市，結(jié)合旅游業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，補償主體不僅包括當(dāng)?shù)卣€包括生態(tài)環(huán)境造成破壞的當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、居民及旅游者?？蛇x取相應(yīng)片區(qū)作為旅游生態(tài)補償試點，如北戴河區(qū)，通過征收旅游稅促進生態(tài)環(huán)境恢復(fù)，通過實踐優(yōu)化生態(tài)補償主體。

（三）優(yōu)化生態(tài)補償投融資渠道， 保障生態(tài)補償機制有效運行

為保證生態(tài)補償項目的順利實施，達到預(yù)期的生態(tài)恢復(fù)目標(biāo)，籌集項目資金是其中一項重要的任務(wù)。為保證生態(tài)補償機制得以更有效地推行并形成長效機制，秦皇島可以通過總結(jié)國內(nèi)外旅游城市實施生態(tài)補償機制試點的經(jīng)驗教訓(xùn)，借鑒國內(nèi)外有關(guān)生態(tài)補償制度實施的成功經(jīng)驗，優(yōu)化生態(tài)補償投融資渠道，逐步建立以國有資本為主導(dǎo)的投資主體多元化、投資機制市場化的生態(tài)補償投融資體制。秦皇島可以通過國家財政資金、銀行信貸資金、非銀行金融機構(gòu)資金等渠道優(yōu)化生態(tài)補償投融資渠道，政府作為主導(dǎo)部門要做好生態(tài)補償資金的籌集、管理、使用、評估等各項工作。

（四）強化生態(tài)補償政策保障，完善政府支持系統(tǒng)

我國生態(tài)補償管理一直采用“政府主導(dǎo)”模式，在這種模式下，各級部門分別負(fù)責(zé)各地生態(tài)環(huán)境的建設(shè)、生態(tài)項目的立項、生態(tài)補償?shù)膶嵤┑确矫娴墓ぷ?。秦皇島要充分發(fā)揮各級政府的主導(dǎo)作用和企業(yè)的主體作用，融入旅游局、旅行社等相關(guān)旅游部門和企業(yè)，建立健全生態(tài)補償競合機制，統(tǒng)一協(xié)調(diào)旅游城市生態(tài)補償工作的開展。此外要加強政策上的保障，采取相應(yīng)的扶持政策和有力的措施保證，以國家和省里制定的有關(guān)生態(tài)補償?shù)姆ㄒ?guī)和制度為依據(jù)，完善秦皇島生態(tài)補償?shù)母黜椪叽胧袑嵈龠M生態(tài)環(huán)境的改善。

（五）完善生態(tài)補償管理體制，提高公眾參與意識

由于生態(tài)補償客體的區(qū)域性特性，比如秦皇島流域生態(tài)補償、林場生態(tài)補償、海洋生態(tài)補償?shù)龋a償范圍較大，具體主管部門也較難界定，可能流域的一段由一個主管部門負(fù)責(zé)，另一段區(qū)域隸屬其他主管部門管理，造成生態(tài)補償多頭管理的現(xiàn)狀，生態(tài)補償機制無法高效運行。秦皇島可將環(huán)境保護局作為生態(tài)補償?shù)臓款^管理部門，并發(fā)動林業(yè)局、環(huán)保局、旅游局、土地管理局等相關(guān)部門協(xié)同管理，同時加強區(qū)域合作，制定規(guī)范化的補償標(biāo)準(zhǔn)，完善生態(tài)補償管理體制。同時，發(fā)揮社會輿論的引導(dǎo)功能，加大旅游城市生態(tài)補償宣傳教育力度，提高公眾環(huán)保參與意識，鼓勵公眾監(jiān)督補償機制的實施；旅游咨詢服務(wù)部門、旅行社等旅游機構(gòu)倡導(dǎo)旅游者進行生態(tài)旅游，旅游中注意保護生態(tài)環(huán)境；提高政府監(jiān)管力度，促使秦皇島生態(tài)補償機制能夠有效運行。

六、結(jié)論

伴隨旅游業(yè)的發(fā)展，旅游者也會對旅游目的地生態(tài)環(huán)境帶來各種各樣的影響，本文創(chuàng)新性把旅游者納入生態(tài)補償中，構(gòu)建了旅游城市的生態(tài)補償機制模型，剖析了生態(tài)補償運行機理，并提出進一步完善旅游城市生態(tài)補償機制的對策措施，以期實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，達到生態(tài)環(huán)境與社會經(jīng)濟多贏的戰(zhàn)略目標(biāo)。

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*本文屬國家社會科學(xué)基金項目“旅游業(yè)促進經(jīng)濟增長機理、創(chuàng)新模式與整合戰(zhàn)略研究”（09BJY087）、河北省社會科學(xué)基金項目“旅游宰客現(xiàn)象的形成機理、影響因素與監(jiān)管路徑研究”（HB12GL054）、河北省科學(xué)技術(shù)研究與發(fā)展計劃軟科學(xué)研究項目“基于可拓工程法的冀中南區(qū)域旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展深化機制及開發(fā)戰(zhàn)略”（12457204D-18）的部分研究成果。

（作者單位：鄭州電力職業(yè)技術(shù)學(xué)院）