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    新型城鎮(zhèn)化是經(jīng)典城市化的回歸和升級(jí)

    2016-10-31 16:23:41倪鵬飛
    江淮論壇 2016年5期
    關(guān)鍵詞:新型城鎮(zhèn)化

    摘要:城市是城與市的結(jié)合,城市化是人類發(fā)展的標(biāo)志與動(dòng)力,經(jīng)典城市化是利用金融、通過(guò)市場(chǎng)、四化協(xié)同的自發(fā)城市化,傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化是對(duì)經(jīng)典城市化的叛逆和背離,新型城鎮(zhèn)化把化人放在核心位置,對(duì)化地提出了新的標(biāo)準(zhǔn),把化市作為主要內(nèi)容,讓自化發(fā)揮決定作用,把綠化放在突出的位置,把同化作為重要原則,是經(jīng)典城市化的回歸和升級(jí)。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化必須堅(jiān)持城市化、可持續(xù)與以人為本的理念。

    關(guān)鍵詞:新型城鎮(zhèn)化;傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化;經(jīng)典城市化;新型城市

    中圖分類號(hào):F291.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1001-862X(2016)05-0010-006

    為抓住城鎮(zhèn)化加速的巨大機(jī)遇,解決和克服傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化帶來(lái)的問(wèn)題,促進(jìn)中國(guó)城鎮(zhèn)化健康可持續(xù)發(fā)展,帶動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展,中央提出“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”,即是尊重規(guī)律與回歸常態(tài)的城鎮(zhèn)化新戰(zhàn)略與新政策,更是返璞歸真與螺旋式上升的城市化新思想與新理論。新型城鎮(zhèn)化是邁入城鎮(zhèn)化的新常態(tài),更是回歸城市化的正常態(tài)。

    一、城市是城與市的結(jié)合,城市化是人類

    發(fā)展的標(biāo)志與動(dòng)力

    城市是人類社會(huì)發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物,是人類文明的重要標(biāo)志。人類發(fā)展可以從不同的視角進(jìn)行階段劃分。從聚居方式來(lái)劃分,包括可預(yù)見(jiàn)的未來(lái),人類發(fā)展可分為四個(gè)階段:

    第一個(gè)階段是游牧漁獵文明階段。在這一階段,人類生存方式主要是分散而流動(dòng)聚居。因?yàn)橐揽看笞匀坏淖匀簧L(zhǎng)的物質(zhì),這些自然生長(zhǎng)的可供人們食用的物質(zhì)在一定時(shí)間內(nèi)是有限的,也隨氣候和節(jié)氣的變化而變化。這決定人口聚集規(guī)模是有限度的,人口不可長(zhǎng)期聚居在一地。

    第二個(gè)階段是農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村文明階段。在這一階段,人類生存方式主要是分散而固定的聚居。隨著人類發(fā)展,人們能夠開(kāi)始利用和改造自然。由于土地空間、農(nóng)產(chǎn)品可再生以及產(chǎn)量限制等特點(diǎn),決定人口過(guò)度聚居的經(jīng)濟(jì)無(wú)法支撐,人口可以也需要定居在一地。

    第三個(gè)階段是工業(yè)城市文明階段。在這一階段,人類生存方式主要是集中而固定的聚居。這是由于技術(shù)的進(jìn)步導(dǎo)致工業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。當(dāng)?shù)鼗?yīng)與城市化效應(yīng)使得產(chǎn)業(yè)在空間上集中和集聚,人口在空間上集中和固定的聚居。

    第四個(gè)階段可能是網(wǎng)絡(luò)智能文明階段。在這一階段,人類生存方式可能是分散而流動(dòng)的聚居。在流動(dòng)和分散聚居狀態(tài)下,一方面,最大地分享多樣化、動(dòng)態(tài)化的收益和福利。另一方面,分散也不影響規(guī)模報(bào)酬遞增的效應(yīng)。不過(guò)這一結(jié)果還有待觀察,相信人類生存方式會(huì)有一個(gè)回歸的過(guò)程。

    在中國(guó)的語(yǔ)言文字里,城市是“城”與“市”的組合詞。第一個(gè)是城,包括城和鎮(zhèn),大的叫城,小的叫鎮(zhèn), “城”最早主要是為了防衛(wèi),并且用城墻等圍起來(lái)的地域。城所體現(xiàn)的主要是各種建筑物,包括各類住房和基礎(chǔ)設(shè)施等?!笆小眲t是指市場(chǎng),包括交易的主體:人,交易的客體:物品和勞務(wù),以及交易活動(dòng)與交易場(chǎng)所。僅從文字理解就清楚:有城沒(méi)有市,它不能成為城市,只能稱為城,即只是承擔(dān)著具體的功能,比如:軍事防御、政治統(tǒng)治、宗教祭祀等,城的最重要特征是不可移動(dòng)性。有市沒(méi)有城,它不能成為城市,即承擔(dān)著市的功能,單純的市沒(méi)有大量的建筑物和基礎(chǔ)設(shè)施。比如古代的集市、廟會(huì)以及改革開(kāi)放初期各地出現(xiàn)的專業(yè)化市場(chǎng),在那里沒(méi)有基本的基礎(chǔ)設(shè)施,僅需要基本的交易場(chǎng)地和交易空間。市的最重要特征是聚集和交易,但位置不是固定的。城市即“城”與“市”的結(jié)合,與單獨(dú)的城與市具有本質(zhì)不同:城市不僅包括了“城”與“市”的兩個(gè)功能,而且還將“城”與“市”的兩個(gè)最重要的特征結(jié)合在一起,即固定的聚集與交易。

    城市至少有四大要素:人、地、城、市的有機(jī)結(jié)合體,任何一個(gè)要素,如果不與其他要素及整體結(jié)合,不能成為城市的構(gòu)成部分。人是城市的主人和中心,沒(méi)有人的城市是空城。市是以人為主體的交易,包括以交易為主要內(nèi)容的人的學(xué)習(xí)、工作與生活。市即人的交流、交往或交易活動(dòng),是城市的主要內(nèi)容。城即建筑物與基礎(chǔ)設(shè)施,是人與市的支撐條件,是人在一個(gè)固定位置進(jìn)行生活、工作與交往的物質(zhì)條件。如果將城市比喻成一個(gè)有生命力的人,那么,人是心臟,市是血肉,城是骨架,地是皮膚,錢(qián)是血液,這些構(gòu)成城市的身體,是最基本部分,還有更多的:城市科技和城市文化是其智商,城市風(fēng)景是其容顏等。

    二、經(jīng)典城市化是利用金融、通過(guò)市場(chǎng)、

    四化協(xié)同的自發(fā)城市化

    城市化是由科技進(jìn)步、社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展所引發(fā)的,分散的鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和集中,傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)向現(xiàn)代城市社會(huì)逐漸轉(zhuǎn)變的歷史過(guò)程。按照經(jīng)典城市的基本要素、完整內(nèi)涵和主要特征理解,建設(shè)經(jīng)典而理想的城市,城市化至少需要四大內(nèi)容,即要有四化并協(xié)同推進(jìn)。

    第一,化人即聚集城市人口。人是城市的主人和中心。城市所有的一切都是圍繞人、為了人而存在,即便是保護(hù)自然生態(tài),也有為了人而為之。從更宏觀的視角來(lái)看,城市是根據(jù)人的需求,由人而建,人為了更好的生活到城市里來(lái)。因此,化人是城市化的中心任務(wù),推進(jìn)城市化首先要為非城市人口進(jìn)城創(chuàng)造條件,讓每一個(gè)個(gè)體能夠通過(guò)自主決策,自由實(shí)現(xiàn)向城市聚集。

    第二,化市即培育市場(chǎng)功能。市是城市主人的活動(dòng)內(nèi)容。人到城市要過(guò)上美好的生活,必須進(jìn)行學(xué)習(xí)、工作、交流、交往和交易。因此,需要培育城市的市場(chǎng)功能即化市,這是廣義的市場(chǎng)建設(shè),既包括私人產(chǎn)業(yè)發(fā)展(制造業(yè)與服務(wù)業(yè)),也包括公共服務(wù)提供,這是城市化的重要內(nèi)容,必須重點(diǎn)加以推進(jìn)。

    第三,化城即進(jìn)行城市建設(shè)。城是支撐城市活動(dòng)的建筑物、基礎(chǔ)設(shè)施及環(huán)境。人們聚集在城市里,生產(chǎn)、生活、交易、交流和交往,需要在一定的場(chǎng)所和設(shè)施進(jìn)行,也需要在一定的環(huán)境下進(jìn)行。需要交通、郵電、供水供電、商業(yè)服務(wù)、科研與技術(shù)服務(wù)、衛(wèi)生事業(yè)等市政公用工程設(shè)施和公共生活服務(wù)設(shè)施。為此,需要化城即進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)。

    第四,化地即進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)。土地是城市人、市、城的承載者。任何人、市和城都必須附著在土地上,當(dāng)然這些城市里的建筑物、基礎(chǔ)設(shè)施、人及其交易活動(dòng),對(duì)土地的要求與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及居住對(duì)土地的要求完全不同。要滿足城、市、人的要求,自然狀態(tài)的生地要開(kāi)發(fā)、改造成人工狀態(tài)下的熟地即是化地?!捌咄ㄒ黄健钡囊患?jí)開(kāi)發(fā),其達(dá)到具備給水、排水、通電、通路、通訊、通暖氣、通天燃?xì)饣蛎簹庖约皥?chǎng)地平整的條件,實(shí)現(xiàn)原生狀態(tài)下生地變成熟地,然后再根據(jù)土地承載的具體功能進(jìn)行二級(jí)開(kāi)發(fā),成為居住用地、商業(yè)用地、工業(yè)用地等。

    第五,化錢(qián)其實(shí)是資金籌集。錢(qián)是人、市、地、城聯(lián)接的紐帶,也是實(shí)現(xiàn)以上四化的手段和途徑。一方面,無(wú)論是化人、化地、化城或者化市,都需要錢(qián),都需要資金融通和資金支持;另一方面,通過(guò)資金融通,可以將資源要素,跨越時(shí)空距離,聯(lián)系和組織起來(lái),優(yōu)化配置和合理使用,實(shí)現(xiàn)人口、資源、要素、產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)等的城市聚集。

    第六,同化即多化協(xié)同推進(jìn)。在城市化的四項(xiàng)內(nèi)容中,化市是基礎(chǔ),化人是中心目標(biāo),化城是保障,化地是前提,而化錢(qián)是實(shí)現(xiàn)前四化的手段和途經(jīng)。城市化需要:通過(guò)和利用化錢(qián),圍繞化人與化市,開(kāi)展化城與化地。 城市化的四項(xiàng)內(nèi)容和一項(xiàng)手段,需要協(xié)同推進(jìn)。既不可以只化城和地,不化人和市,也不可只化市和人。按照城市化發(fā)展的規(guī)律,城市化進(jìn)程,不同條件和情況下,城市化內(nèi)在四化的時(shí)序關(guān)系會(huì)有所不同,城市化不可能絕對(duì)同步:先化城和地,后化人和市,或者先化人和市,后化城與地,都屬正常。但是后化是有時(shí)間限制,不能無(wú)限滯后,更不能只化一方,忽略其余。

    第七,自化即利用市場(chǎng)自發(fā)推進(jìn)。城市化是市場(chǎng)主體分享外部經(jīng)濟(jì)偏好在空間聚集上的顯示,農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的聚集與轉(zhuǎn)移,是市場(chǎng)主體空間自由選擇的過(guò)程。城市化的主要內(nèi)容是化市即實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)主體的交易、交流與交往,化城是為化市提供物質(zhì)等基礎(chǔ)設(shè)施條件。市場(chǎng)無(wú)論是從最初形成還是未來(lái)發(fā)展,都是市場(chǎng)主體即居民自發(fā)選擇的結(jié)果,也只有通過(guò)市場(chǎng)主體的自發(fā)選擇,城市才能實(shí)現(xiàn)優(yōu)化的資源配置和高效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)出。但由于存在市場(chǎng)失靈,僅僅通過(guò)市場(chǎng)選擇難以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)均衡。政府為市場(chǎng)主體的選擇創(chuàng)造條件或加以適度性干預(yù)的作用,可以提升資源配置優(yōu)化程度和產(chǎn)出效率。

    三、傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化是對(duì)經(jīng)典城市化的叛逆和背離

    改革開(kāi)放30多年來(lái),中國(guó)演繹了波瀾壯闊的城鎮(zhèn)化史詩(shī),也有力地支撐了中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的奇跡。1978—2013年,城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.3億人,城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%,年均提高1.02個(gè)百分點(diǎn);城市數(shù)量從193個(gè)增加到658個(gè),建制鎮(zhèn)數(shù)量從2173個(gè)增加到20113個(gè)。城市水、電、路、氣、信息網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施顯著改善,教育、醫(yī)療、文化體育、社會(huì)保障等公共服務(wù)水平明顯提高,人均住宅、公園綠地面積大幅增加。

    但是過(guò)去的城鎮(zhèn)化,以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心目標(biāo),以外向型工業(yè)化為中心動(dòng)力,以地方政府為主導(dǎo),以土地為主要內(nèi)容,以規(guī)模擴(kuò)張為發(fā)展方式,以物質(zhì)資本大量投入為驅(qū)動(dòng)要素,這樣的城鎮(zhèn)化已不可持續(xù)。正如它在文字上將“市”改掉一樣,它在實(shí)際中要么只強(qiáng)調(diào)了城,要么城與市分離。無(wú)法實(shí)現(xiàn)克服城市病和帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的目標(biāo),偏離了城市化的合理軌跡,給中國(guó)城市與鄉(xiāng)村帶來(lái)嚴(yán)重的問(wèn)題。

    第一,只化地:土地過(guò)度城市化。城鎮(zhèn)建成區(qū)面積是描述土地城市化的重要指標(biāo)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明,1990年至2011年,我國(guó)城市建成區(qū)面積擴(kuò)大了3.39倍;而同期城鎮(zhèn)總?cè)丝趦H增加了2.29倍(將常住非戶籍人口都統(tǒng)計(jì)在內(nèi)的基礎(chǔ)上得出的數(shù)據(jù)),土地城市化嚴(yán)重過(guò)度。一些地方過(guò)度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè),加劇了土地粗放利用,浪費(fèi)了大量耕地資源,威脅到國(guó)家糧食安全和生態(tài)安全,也加大了地方政府性債務(wù)等財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

    第二,不化人:人口不完全城市化。戶籍人口和常住人口城市化率的比較,可以反映人口城市化的狀況。1978年城鎮(zhèn)人口(常住和戶籍人口)城市化率為17.92%,到2012年按照常住人口,城鎮(zhèn)化率已達(dá)52.7%,但是享受均等公共服務(wù)的城市戶籍人口僅僅達(dá)到36.2% ,2012年僅接近為1978年的2倍。常住人口城市化率增幅為193.36%;戶籍人口城市化率的增幅為96.93%,2012年不到1978年的2倍。人口不僅存在半城市化,與超過(guò)4倍的土地城市化相比,人口城市化嚴(yán)重滯后。被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口的2.34億農(nóng)民工及其隨遷家屬,未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)。產(chǎn)城融合不緊密,產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚不同步,城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化。城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)新的二元矛盾,農(nóng)村留守兒童、婦女和老人問(wèn)題日益凸顯,給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)諸多隱患。這不僅導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)不公平,帶來(lái)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題,而且也不利于經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展。

    第三,只化城:出現(xiàn)大量“空城”。空城是一些地方的政府與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商,受不正確的政績(jī)觀、土地財(cái)政及開(kāi)發(fā)利潤(rùn)的驅(qū)使,僅僅注重建設(shè)城市表面的基礎(chǔ)設(shè)施,一味進(jìn)行大規(guī)模的住房開(kāi)發(fā)。從外表來(lái)看,馬路寬敞,高樓林立,很具現(xiàn)代化氣息,但是沒(méi)有供人們工作、生活、交往、交易和交流的私人產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)。由于只注重硬件投入,而不重視軟件建設(shè),只注重表面上的漂亮,不重視內(nèi)在的結(jié)合,新城缺乏吸引力,不僅人口進(jìn)不來(lái),產(chǎn)業(yè)也進(jìn)不來(lái),多數(shù)地方只能依靠負(fù)債進(jìn)行投入。國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心課題組2013年對(duì)12個(gè)省、區(qū)的156個(gè)地級(jí)市和161個(gè)縣級(jí)市進(jìn)行調(diào)查,發(fā)現(xiàn)90%以上的地級(jí)市在規(guī)劃建設(shè)新城新區(qū),此外,12個(gè)省會(huì)城市共規(guī)劃建設(shè)55個(gè)新城新區(qū),有一個(gè)省會(huì)城市要新建13個(gè)城區(qū)。2014年,《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》記者調(diào)查:超過(guò)70座高鐵新城成為空城。2015年,作者在東北某城市調(diào)研也發(fā)現(xiàn):在其人口處在下降狀態(tài)的情況下,該市同時(shí)在原城市的東西南北各開(kāi)發(fā)了一個(gè)新城,導(dǎo)致建成的新城成了空城,沒(méi)建好的新城出現(xiàn)停工和“爛尾”。

    第四,不化市:出現(xiàn)大量“鬼城”。“鬼城”主要是純粹的開(kāi)發(fā)區(qū),缺乏基本的居住功能,包括衣食住行、生老病死等相關(guān)的建筑物及公共服務(wù),人口只能在那里工作,但無(wú)法在那里生活、交往、交流和交易。所以白天很多人在工廠車間工作,人氣很高,但下班后離開(kāi)開(kāi)發(fā)區(qū),晚上沒(méi)有人氣,寥寥星火像是“鬼城”。目前,中國(guó)大部分城市,不管是大城市還是中小城市,都有多個(gè)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、科技園區(qū)、產(chǎn)業(yè)集群區(qū),多數(shù)存在“鬼城”現(xiàn)象及問(wèn)題。2014年,某市場(chǎng)化研究機(jī)構(gòu)根據(jù)住建部的占用地標(biāo)準(zhǔn)——每平方公里建成區(qū)容納1萬(wàn)人口。設(shè)定城區(qū)人口每平方公里低于5000人,且短期內(nèi)難以超過(guò)5000人的,作為問(wèn)題“城”的臨界值,發(fā)現(xiàn)目前許多城市處在臨界值以下,存在著不同程度的空城、“鬼城”等問(wèn)題。如果再考慮一個(gè)城市的不同區(qū)域,應(yīng)該有更多的城市存在著區(qū)域性的空城和“鬼城”的問(wèn)題。

    第五,政府化:政府主導(dǎo)城市化。政府代替市場(chǎng)供給主體的企業(yè)和需求主體的家庭進(jìn)行資源配置,政府控制土地和資金供給需求與價(jià)格,控制著勞動(dòng)力的流動(dòng)與價(jià)格及其公共服務(wù)。一方面,政府壟斷土地進(jìn)行直接經(jīng)營(yíng),通過(guò)賣地和造城獲取土地收益;另一方面,不愿為進(jìn)城、為城市作出稅收貢獻(xiàn)的居民提供需要的公共服務(wù)。因而導(dǎo)致了人口半城市化、土地過(guò)度城市化以及大量的空城、“鬼城”。

    第六,不同化:出現(xiàn)大量的“病城”。首先,整體上城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供速度趕不上城市人口增加的速度,即化城與化市趕不上化人,帶來(lái)“城市病”。其次,城市內(nèi)部存在的職、住空間上的過(guò)度分離,也將導(dǎo)致“城市病”。一些城市在某些區(qū)域只注重居住功能,建成規(guī)模巨大的居住區(qū),忽略產(chǎn)業(yè)交易功能,成為名副其實(shí)的 “睡城”,在另一些區(qū)域只注重產(chǎn)業(yè)功能,沒(méi)有居住區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)。職、住分離導(dǎo)致城市人口在不同區(qū)域潮汐性流動(dòng),導(dǎo)致“城市病”。最后,不同行政級(jí)別城市之間公共服務(wù)差異分布,導(dǎo)致人口向大城市過(guò)度聚集,帶來(lái)“大城市病”?!俺鞘胁 痹谥袊?guó)所表現(xiàn)出的特征有:交通擁堵、環(huán)境污染、貧困失業(yè)、住房緊張、健康危害、城市災(zāi)害、安全威脅等。中國(guó)不同規(guī)模城市,尤其是大城市在這些方面都有不同程度的表現(xiàn)。

    四、新型城鎮(zhèn)化是經(jīng)典城市化的回歸和升級(jí)

    為糾正傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化對(duì)經(jīng)典城市化的偏離及其帶來(lái)的問(wèn)題,中央提出了中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路,堅(jiān)持“以人為本,公平共享;四化同步,統(tǒng)籌城鄉(xiāng);優(yōu)化布局,集約高效;生態(tài)文明,綠色低碳;文化傳承,彰顯特色;市場(chǎng)主導(dǎo),政府引導(dǎo)。統(tǒng)籌規(guī)劃、分類指導(dǎo)”的基本原則。這一新型城鎮(zhèn)化模式和道路是對(duì)經(jīng)典城市化的返璞歸真和螺旋升級(jí)。這一模式和道路,首先重回經(jīng)典城市化的四化內(nèi)容,其次增添了經(jīng)典城市化沒(méi)有的與時(shí)俱進(jìn)的新內(nèi)容。

    新型城鎮(zhèn)化既包含了古典城市化的經(jīng)典內(nèi)容和一般內(nèi)涵,又與時(shí)俱進(jìn),包含了古典城市化所沒(méi)有的內(nèi)容,是返璞歸真與螺旋升級(jí)的城市化,推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化,建設(shè)新型的理想城市。

    第一,把化人放在核心位置,推進(jìn)以人為本的城市化。人口從鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)的遷移與人口從農(nóng)民到市民職業(yè)身份轉(zhuǎn)換同步推進(jìn),讓遷移到城市的居民能夠在城市里“住有所居”、“學(xué)有所教”、“老有所養(yǎng)”、“勞有所得”、“娛有所樂(lè)”、“病有所醫(yī)”,同時(shí)享受到城鎮(zhèn)現(xiàn)代化的公共基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境和服務(wù),擁有一個(gè)良好的居住空間環(huán)境、良好的人文社會(huì)環(huán)境、良好的生態(tài)環(huán)境和清潔高效的生產(chǎn)環(huán)境。不斷提高人口素質(zhì),促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會(huì)公平正義,使全體居民共享現(xiàn)代化建設(shè)成果。

    第二,對(duì)化地提出了新的標(biāo)準(zhǔn),推進(jìn)集約緊湊的城市化。根據(jù)資源環(huán)境承載能力,優(yōu)化城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村聚集區(qū)的布局,提升城市和鄉(xiāng)村集聚區(qū)的人口密度;在有限的城市空間布置較高密度的產(chǎn)業(yè)和人口,促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)布局的集群化和城市土地利用的集約化。嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地,充分利用地上地下城市空間;嚴(yán)格劃定永久基本農(nóng)田,合理控制城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界,優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu),促進(jìn)城市緊湊發(fā)展,提高國(guó)土空間利用效率。

    第三,把化市作為主要內(nèi)容,推進(jìn)產(chǎn)城融合的城市化。產(chǎn)業(yè)是廣義的市場(chǎng),化市即發(fā)展私人部門(mén)的產(chǎn)業(yè)和公共部門(mén)的服務(wù),是城市化的主要內(nèi)容。城市建設(shè)是這一內(nèi)容的組成部分,也應(yīng)圍繞這一內(nèi)容,解決傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化不重視化市或者化市與化城脫節(jié)的問(wèn)題,新型城鎮(zhèn)化將化市與化城融合發(fā)展。以城市為基礎(chǔ),承載產(chǎn)業(yè)空間和發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì),以產(chǎn)業(yè)為保障,驅(qū)動(dòng)城市更新和完善服務(wù)配套,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)、城市、人之間持續(xù)向上的發(fā)展。城市有產(chǎn)業(yè)支撐,避免了“空城”,產(chǎn)業(yè)有城市依托,避免了“鬼城”。為此,提升制造業(yè)比較優(yōu)勢(shì),尤其是提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力,不僅為產(chǎn)業(yè)工人提供就業(yè)機(jī)會(huì),而且能夠增加第二產(chǎn)業(yè)的收入水平;大力發(fā)展就業(yè)吸納能力高的生產(chǎn)性、消費(fèi)性、分配性和社會(huì)性服務(wù)業(yè),不僅能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,而且能夠滿足城鎮(zhèn)化的需求,加快了城鎮(zhèn)化的步伐;積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化,提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率,增加農(nóng)民收入,促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的合理流動(dòng)。

    第四,讓自化發(fā)揮決定作用,推進(jìn)政府善治的城市化。針對(duì)政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化帶來(lái)的諸多問(wèn)題,新型城鎮(zhèn)化將:堅(jiān)持市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用,更好發(fā)揮政府作用,政府創(chuàng)造適宜的硬件條件和軟件環(huán)境,包括完善市場(chǎng)機(jī)制。一方面,便利市場(chǎng)主體的流動(dòng),使其空間偏好得以顯示;另一方面,兼顧國(guó)土空間利用的“效率與公平”。因此,政府的主要職能是:一是順應(yīng)和利用城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律,對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)行前瞻性科學(xué)規(guī)劃;二是建設(shè)轄區(qū)范圍內(nèi)的一體化的公共基礎(chǔ)設(shè)施;三是為不同區(qū)位的居民提供均等化的公共服務(wù);四是為不同區(qū)位的企業(yè)和居民提供公平、公正、均等、統(tǒng)一的規(guī)范化的制度環(huán)境,使城市化成為市場(chǎng)主導(dǎo)、自然發(fā)展的過(guò)程,成為政府引導(dǎo)、科學(xué)發(fā)展的過(guò)程。

    第五,把化城放在支撐的位置,推進(jìn)個(gè)性特色的城市化。鑒于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化過(guò)度強(qiáng)調(diào)建城,導(dǎo)致大量的“空城”、“鬼城”、“睡城”以及千城一面的“同城”等問(wèn)題,新型城鎮(zhèn)化不強(qiáng)調(diào)“化城”,即城市建設(shè)中物質(zhì)的和硬件的內(nèi)容,而強(qiáng)調(diào)根據(jù)不同地區(qū)的自然歷史文化稟賦,體現(xiàn)區(qū)域差異性,提倡形態(tài)多樣性,防止千城一面,建設(shè)記住家鄉(xiāng)情愁、傳承文化脈絡(luò)、反映地域風(fēng)貌、滲透民族特點(diǎn)的美麗城鎮(zhèn)。

    第六,把綠化放在突出的位置,推進(jìn)綠色低碳的城市化。鑒于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化帶來(lái)的嚴(yán)重環(huán)境污染和生態(tài)破壞,新型城鎮(zhèn)化在經(jīng)典城市化的基礎(chǔ)上提出把生態(tài)文明理念全面融入城鎮(zhèn)化進(jìn)程,著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展,節(jié)約集約利用土地、水、能源等資源,強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)和生態(tài)修復(fù),減少對(duì)自然的干擾和損害,推動(dòng)形成綠色低碳的生產(chǎn)生活方式和城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式。

    第七,把優(yōu)化納入考慮的范圍,推進(jìn)傾斜平坦的城市化。針對(duì)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向大城市傾斜導(dǎo)致城市病、城市體系規(guī)模失衡等問(wèn)題,新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)優(yōu)化城市的空間布局,在城市規(guī)模和城市間發(fā)展關(guān)系方面,走大城市、中等城市、小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)和聯(lián)合發(fā)展的城市集群化和網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展道路。一方面,根據(jù)區(qū)位、交通、資源、環(huán)境、要素、市場(chǎng)條件,按照邊際成本等于邊際收益的原則,在不同的區(qū)位建設(shè)不同規(guī)模的城鎮(zhèn);另一方面,通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)聯(lián)合起來(lái)形成群、圈或帶,讓空間上接近的若干大城市、中等城市、小城市和小城鎮(zhèn)緊密聯(lián)系起來(lái),以便互相補(bǔ)充、相互配合,使處在城市群或城市帶的每個(gè)城鎮(zhèn)都能享受到城市群的外部經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展成果。

    第八,把同化作為重要原則,推進(jìn)統(tǒng)籌協(xié)同的城市化。針對(duì)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化在推進(jìn)過(guò)程中內(nèi)部及外部各種關(guān)系的失衡和偏頗,新型城鎮(zhèn)化不僅在處理化人、化地、化城、化市方面作出合理的政策調(diào)整,使其有可能回到合理同步的軌道,而且協(xié)調(diào)了城市化與新型工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的合理關(guān)系。嘗試通過(guò)政策引導(dǎo):推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào),促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置,形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。

    五、結(jié)論與啟示

    如果說(shuō)中國(guó)共產(chǎn)黨走“農(nóng)村包圍城市,最后奪取城市”道路取得全國(guó)勝利,實(shí)現(xiàn)了工作重心從農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)移是第一次轉(zhuǎn)移的話,在城市人口超過(guò)農(nóng)村人口之后,中國(guó)正從貧困、落后、封閉的鄉(xiāng)村社會(huì)邁向富裕、繁榮、開(kāi)放的現(xiàn)代城市社會(huì),黨和政府的工作重心將發(fā)生真正的從農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)移,也可以說(shuō)是第二次轉(zhuǎn)移。黨和政府的中心工作從主要解決“三農(nóng)問(wèn)題”到主要應(yīng)對(duì)“城市問(wèn)題”。從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市,“城市包圍農(nóng)村,最后融合農(nóng)村”,積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城市化,促進(jìn)城市健康可持續(xù)發(fā)展,從現(xiàn)在起,必須真正尊重城市化和城市發(fā)展規(guī)律,真正與過(guò)去告別,樹(shù)立科學(xué)的城市化和城市發(fā)展思想與理念。基于以上關(guān)于經(jīng)典城市化理論分析與中國(guó)城市化的實(shí)踐,我們認(rèn)為以下三點(diǎn)尤其重要:

    第一,城市化的理念。城市化要“市場(chǎng)主導(dǎo),政府引導(dǎo),五化同化,化人為本”?!笆袌?chǎng)主導(dǎo),政府引導(dǎo)”是在政府政策的引導(dǎo)下,通過(guò)市場(chǎng)主體的自由選擇,實(shí)現(xiàn)“化人、化市、化城、化地”的城市化?;藶楸炯磳?shí)現(xiàn)人的城市化是核心,其他三化都應(yīng)圍繞這個(gè)核心有序推進(jìn)。各類城市應(yīng)該統(tǒng)籌兼顧,新城必須有產(chǎn)業(yè),開(kāi)發(fā)區(qū)也需要有一定的居住區(qū)。當(dāng)然,這個(gè)協(xié)同和兼顧不是絕對(duì)的,在有些城市可能先化地、化城,后化人和化市,有些地方可以相反,有些地方可以在某些方面有所偏重。

    第二,可持續(xù)的理念。城市化不僅包括“四化”,城市是一個(gè)復(fù)雜的巨系統(tǒng),是一個(gè)像人一樣的生命有機(jī)體。一個(gè)生命力旺盛的人,不僅有強(qiáng)健的身體,聰明的智商,優(yōu)秀的情商,還有高尚的靈魂。城市和城市化發(fā)展也是,一個(gè)生命力旺盛的城市,不僅現(xiàn)在而且未來(lái)持續(xù)保持著可持續(xù)的競(jìng)爭(zhēng)力。因此,推進(jìn)城市化和城市發(fā)展,除了營(yíng)造宜居和宜商環(huán)境外,還應(yīng)創(chuàng)造和諧的社會(huì)、多元的文化、優(yōu)良的生態(tài)、創(chuàng)新科技及其開(kāi)放互聯(lián)的環(huán)境和條件。

    第三,人本化的理念。推進(jìn)城市化需要依靠人,最終目標(biāo)也是為了人的幸??鞓?lè)、素質(zhì)提升和自由綻放。在城市規(guī)劃、建設(shè)和管理中,始終將人放在核心的位置和本體的地位,也只有這樣城市化才能成功。城市的規(guī)劃、建設(shè)與管理的是什么、怎么樣、為什么,都要考慮人。在規(guī)劃中,城市多大規(guī)模、什么功能、什么層次,要想到給誰(shuí)建、誰(shuí)來(lái)住、能來(lái)住、從哪來(lái)等。在建設(shè)中,要考慮到什么人、多少便利性、安全性、健康性、舒適性等等。只有圍繞人、依靠人、滿足人,推進(jìn)城市化工作才能成功。

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    (責(zé)任編輯 吳曉妹)

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