我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中流動(dòng)人口社會(huì)管理的研究進(jìn)展

馬愛(ài)榮

摘要：近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中流動(dòng)人口的社會(huì)管理問(wèn)題隨著備受關(guān)注。目前流動(dòng)人口社會(huì)管理主要存在管理機(jī)制和理念落后、法律法規(guī)不健全、網(wǎng)路信息化建設(shè)滯后等問(wèn)題。解決這一困境應(yīng)總結(jié)借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，立足現(xiàn)實(shí)狀況，進(jìn)而尋求切實(shí)可行的解決措施。

關(guān)鍵詞：流動(dòng)人口；社會(huì)管理；管理模式；管理框架

一、相關(guān)概念概述

（一）流動(dòng)人口的定義

目前關(guān)于流動(dòng)人口的定義學(xué)界尚未有明確界定，但不同學(xué)科從不同的角度對(duì)流動(dòng)人口加以探索和解釋。人口經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為流動(dòng)人口是指進(jìn)入戶口地以外的其他地區(qū)從事社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)但常住戶口保持不變的人口，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是人口流動(dòng)的最根本和最主要的影響因素；行政管理學(xué)以是否擁有常住戶口作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，認(rèn)為流動(dòng)人口就是不改變常住戶口但會(huì)在常住戶口以外某地區(qū)滯留的那部分人口群體；人口學(xué)對(duì)流動(dòng)人口定義更為寬泛，認(rèn)為只要是不改變常住地的各種人口移動(dòng)都是人口流動(dòng)，都形成流動(dòng)人口；從國(guó)際人口遷移的角度來(lái)看，只有在一定地理區(qū)域內(nèi)短期居住的居民才是流動(dòng)人口，流動(dòng)人口僅僅是人口遷移變動(dòng)的一種特殊形式而已；等等。各地區(qū)政府在不同時(shí)期對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)時(shí)對(duì)流動(dòng)人口的界定也千差萬(wàn)別，各地區(qū)不同時(shí)期流動(dòng)人口統(tǒng)計(jì)口徑的不一致足以說(shuō)明。

立足于我國(guó)國(guó)情，吳瑞君從宏觀和微觀兩個(gè)角度對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行定義：宏觀上來(lái)看，只要在不改變常住戶口地的前提下跨越一定地界范圍的各種移動(dòng)人口都算作是流動(dòng)人口；微觀上來(lái)看，某一特定地區(qū)的流動(dòng)人口包括流入人口和流出人口兩部分。學(xué)者張慶五認(rèn)為流動(dòng)人口是指臨時(shí)離開(kāi)戶籍所在地，跨越一定的轄區(qū)范圍前往他地且不時(shí)回返的人口。張淑紅、李波陽(yáng)等認(rèn)為流動(dòng)人口是指離開(kāi)常住戶口所在地跨越一定的行政區(qū)域范圍，在某一地區(qū)滯留生活，從事各種社會(huì)活動(dòng)的人口總數(shù)，也稱暫住人口，等等。

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及現(xiàn)行的各種經(jīng)濟(jì)政策，誘使流動(dòng)人口規(guī)模逐年擴(kuò)大，而相對(duì)落后的戶籍管理制度又使得這些人口無(wú)法轉(zhuǎn)化成遷移人口。因此，流動(dòng)人口是我國(guó)“二元”體制下特有的人口現(xiàn)象，是指戶口登記地保持不變而經(jīng)常性居住地發(fā)生變動(dòng)的人。人口流動(dòng)已成為我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)城鎮(zhèn)化加速發(fā)展進(jìn)程中最為顯著的特征之一，流動(dòng)人口這一龐大的社會(huì)群體越發(fā)引起關(guān)注，也對(duì)社會(huì)管理提出了新的要求。

（二）流動(dòng)人口管理的定義

以往學(xué)術(shù)界、政府部門(mén)等對(duì)人口流動(dòng)這一現(xiàn)象的研究和關(guān)注較多，而流動(dòng)人口社會(huì)管理近年來(lái)才日漸引起關(guān)注，高春燕在《中國(guó)人口管理現(xiàn)代化研究》（2006）中將流動(dòng)人口的社會(huì)管理界定為：對(duì)流動(dòng)人口事件和人口行為實(shí)施管理的過(guò)程，或者說(shuō)是對(duì)流動(dòng)人口行為和人口事件進(jìn)行的社會(huì)管理。也有學(xué)者認(rèn)為“國(guó)家對(duì)流動(dòng)人口的管理，就是政府管理部門(mén)依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)的授權(quán)，對(duì)人口流動(dòng)過(guò)程中涉及的人、行為、事件進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)和約束、調(diào)控，依法處理涉及流動(dòng)人口的違法犯罪，保護(hù)流動(dòng)人口和相關(guān)人員的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)秩序”。該界定不僅重視流動(dòng)人口社會(huì)管理中政府的組織約束職能，而且強(qiáng)調(diào)政府在其社會(huì)管理過(guò)程中對(duì)流動(dòng)人口的保護(hù)作用。也有學(xué)者認(rèn)為不同時(shí)期流動(dòng)人口社會(huì)管理的內(nèi)涵也是不同的：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的流動(dòng)人口社會(huì)管理基本上以戶籍制度為核心，以限制人口流動(dòng)為目的，強(qiáng)調(diào)防范和治理；而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的流動(dòng)人口社會(huì)管理以法律法規(guī)為依據(jù)，以統(tǒng)一的人口管理制度和信息技術(shù)為基礎(chǔ)和支撐，強(qiáng)調(diào)管理和服務(wù)，更符合時(shí)代發(fā)展和流動(dòng)人口現(xiàn)狀的需求。

理論界在不同時(shí)期對(duì)流動(dòng)人口管理內(nèi)涵的界定基本是以當(dāng)時(shí)期政府對(duì)流動(dòng)人口管理政策為依據(jù)，但總體來(lái)說(shuō)流動(dòng)人口管理概念界定緊跟時(shí)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，其指導(dǎo)理念由控制防范逐步轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)服務(wù)。

二、國(guó)內(nèi)外外來(lái)流動(dòng)人口管理的政策和模式綜述

（一）國(guó)外遷移人口管理典型模式

流動(dòng)人口是我國(guó)嚴(yán)格戶籍制度下的特有“產(chǎn)物”，而國(guó)外不受戶籍制約，通常將人口流動(dòng)稱作人口遷移。歐美日等發(fā)達(dá)國(guó)家的遷移人口管理模式相對(duì)于國(guó)內(nèi)來(lái)說(shuō)比較成熟，歐洲的移民政策和法律化的制度保障值得借鑒，美、日兩國(guó)戶籍與福利分開(kāi)有利于國(guó)家遷移人口的管理，對(duì)于我國(guó)戶籍制度改革及流動(dòng)人口管理具有重要參考意義。

民事登記制度是歐洲國(guó)家普遍采用的人口管理制度：以自由遷移為原則，以人口的實(shí)際地址（常居住所）為依據(jù)，對(duì)諸如出生、遷徙、婚姻、死亡等重要事件標(biāo)注登記，以此作為人口管理和社會(huì)福利的依據(jù)，并通過(guò)將該制度法律化保證其徹底實(shí)施。近年來(lái)歐盟更是采取了更徹底的移民融合政策，力圖給予移民在長(zhǎng)期居住、家庭團(tuán)聚、入籍等各方面國(guó)民待遇。生命登記制度和社會(huì)保障號(hào)制度使美國(guó)實(shí)現(xiàn)了對(duì)遷移人口的有效管理：居民諸如出生、死亡、婚姻生命自然信息由前者記錄，而社會(huì)保障號(hào)制度顧名思義是居民擁有各種保險(xiǎn)、接受教育、享受其他福利等社會(huì)保障的重要依據(jù)，對(duì)人口遷移、納稅、選舉等內(nèi)容進(jìn)行記錄。分工明確的“雙制度”有利于遷移與流動(dòng)過(guò)程中人口信息的管理追蹤，更為其社會(huì)管理和社保制度的實(shí)施提供依據(jù)。日本跟美國(guó)一樣也是通過(guò)“雙制度”——戶籍簿制度和住民票制度，實(shí)現(xiàn)了對(duì)遷移人口的有效管理。戶籍簿用于登記和公證身份，采取“家庭卡片”（記載個(gè)人與其他家庭成員間的社會(huì)關(guān)系）和“依人編制”（記載個(gè)體的重要身份事項(xiàng)）相結(jié)合的方式記錄人口出生、婚姻、死亡、遺產(chǎn)繼承等信息，類似于國(guó)內(nèi)的“戶籍卡”。戶籍簿制度主要是以家庭為單位，而居民票制度則主要是以個(gè)體為單位，類似于國(guó)內(nèi)的“暫住證”、“居住證”，功能上與美國(guó)的社會(huì)保障號(hào)制度相似。

（二）國(guó)內(nèi)流動(dòng)人口管理研究進(jìn)展

從宏觀層面上看，陸杰華、王茗萱將國(guó)內(nèi)流動(dòng)人口管理與福利保障相結(jié)合，將國(guó)內(nèi)流動(dòng)人口的管理大致分為四個(gè)階段：1958～1984年為明顯分割的城鄉(xiāng)人口管理體制階段，1985～1994年是以防范式治安管理為主的階段，1995～2000年主要是以參與式綜合管理為主，而2000年以來(lái)，流動(dòng)人口的社會(huì)管理強(qiáng)調(diào)服務(wù)與管理并重。尹德挺、黃匡時(shí)從更寬泛的角度將國(guó)內(nèi)流動(dòng)人口管理與服務(wù)分為三個(gè)時(shí)期：1984～1989年的開(kāi)放政策時(shí)期，1989～2000年的管制政策時(shí)期以及2000年至今的融合政策時(shí)期。

從微觀省市層面上看，傅崇輝以深圳流動(dòng)人口管理政策轉(zhuǎn)變過(guò)程為線索，勾勒出流動(dòng)人口管理模式的發(fā)展歷程并將其按時(shí)間大致劃分為三種模式：1984～1999年，以治安防范為政策目標(biāo)的“防范型”管理模式；2000～2005年，以多元政策為目標(biāo)的“綜合型”管理模式；2006年至今，具有廣泛社會(huì)整合力的“福利型”管理模式。這三種模式概括了我國(guó)流動(dòng)人口管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，既相互區(qū)別，又具有一定的內(nèi)在聯(lián)系。侯佳偉、宋健等學(xué)者通過(guò)對(duì)北京市流動(dòng)人口管理政策法規(guī)的分析得出，從戶口管理、就業(yè)、住房、從計(jì)劃生育等各方面來(lái)看，北京市流動(dòng)人口管理總體上來(lái)說(shuō)是實(shí)現(xiàn)了“允許流動(dòng)——規(guī)范管制——支持融合”的發(fā)展轉(zhuǎn)變。張瑋以時(shí)間為軸線，在分析改革開(kāi)放以來(lái)上海市外來(lái)人口政策法規(guī)的演變基礎(chǔ)上認(rèn)為：上海市外來(lái)人口政策的演變與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口狀況密切相關(guān)，外來(lái)流動(dòng)人口管理由單一的管理為主向管理與服務(wù)并重轉(zhuǎn)變，突出“控制人口，但不控制人才”的城市人口發(fā)展戰(zhàn)略。

從各地區(qū)試點(diǎn)來(lái)看，國(guó)內(nèi)流動(dòng)人口管理的典型模式大致有四類：治安管理拓展型（以北京為代表）在強(qiáng)調(diào)“治安優(yōu)先”基礎(chǔ)上強(qiáng)化“服務(wù)與管理”；專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)型（以浙江嘉興為代表）通過(guò)成立單獨(dú)的流動(dòng)人口管理服務(wù)部門(mén)，試圖通過(guò)溝通協(xié)調(diào)機(jī)制解決流動(dòng)人口教育、衛(wèi)生、社保等問(wèn)題；大人口機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌型（以無(wú)錫為代表）強(qiáng)調(diào)“大人口”觀，通過(guò)強(qiáng)化某一機(jī)構(gòu)功能進(jìn)而協(xié)調(diào)其他各部門(mén)行為來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)流動(dòng)人口的綜合管理；“積分入戶”居住證型（以深圳市為例）對(duì)持有長(zhǎng)期暫住證的人員賦予“戶籍居民”身份，享受“戶籍居民”待遇，是對(duì)現(xiàn)有戶籍管理體制的一種大膽創(chuàng)新。

無(wú)論是宏觀層面、省市層面，還是地區(qū)試點(diǎn)來(lái)看，我國(guó)流動(dòng)人口管理階段和模式都處于發(fā)展和探索時(shí)期，目前并沒(méi)有形成統(tǒng)一成熟的模式，但國(guó)內(nèi)流動(dòng)人口管理總體上實(shí)現(xiàn)了由單一的防范管制向全面的綜合服務(wù)管理過(guò)渡。國(guó)外遷移人口管理的經(jīng)驗(yàn)和啟示只能提供參考，我國(guó)區(qū)域間、城鄉(xiāng)間發(fā)展差異化明顯，全國(guó)各地流動(dòng)人口的社會(huì)管理更不能“一刀切”，流動(dòng)人口的社會(huì)管理是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，必須在各地不斷實(shí)踐和完善的過(guò)程中逐步實(shí)現(xiàn)由地方到省市再到全國(guó)的有效管理。

三、外來(lái)流動(dòng)人口社會(huì)管理中亟待解決的問(wèn)題

（一）管理機(jī)制滯后，管理理念落后，管理方式不適應(yīng)新的形勢(shì)

全國(guó)流動(dòng)人口管理綜合治理體制尚未形成，流動(dòng)人口管理和服務(wù)財(cái)政投入不足且不均衡。流動(dòng)人口主要以地方政府部門(mén)依據(jù)地方政策實(shí)施管理，既有的高統(tǒng)籌層次的流動(dòng)人口管理機(jī)構(gòu)建而不實(shí)，部門(mén)協(xié)調(diào)功能較弱，全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一權(quán)威、多層次的流動(dòng)人口綜合管理機(jī)構(gòu)還未形成。受傳統(tǒng)“二元”經(jīng)濟(jì)制度影響，流動(dòng)人口管理主要還是采取戶籍性管理模式，不能與城鎮(zhèn)戶籍人口享有相同的住房、就業(yè)、社保等權(quán)益，依然是城市中的“邊緣群體”、“問(wèn)題群體”。

（二）外來(lái)流動(dòng)人口管理的法律法規(guī)不健全、不系統(tǒng)

全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一權(quán)威的流動(dòng)人口管理法律體系尚未形成，現(xiàn)行流動(dòng)人口法律制度多以地方性法規(guī)和政府規(guī)章為主，而且管理法規(guī)和規(guī)章政出多門(mén)，規(guī)章條例之間“打架”現(xiàn)象嚴(yán)重；既有的法律法規(guī)、流動(dòng)人口政策等對(duì)流動(dòng)人口等概念界定、權(quán)利保障等方面的規(guī)范性、系統(tǒng)性和針對(duì)性不明確，難以滿足現(xiàn)階段流動(dòng)人口復(fù)雜化和多元化的需求。

（三）人口信息化制度建設(shè)滯后，網(wǎng)絡(luò)體系不健全

目前，全國(guó)范圍甚至全省范圍內(nèi)流動(dòng)人口基本信息聯(lián)網(wǎng)尚未實(shí)現(xiàn)，以靜態(tài)管理為主的流動(dòng)人口屬地化管理原則使大部分流動(dòng)人口在流入地和流出地基本信息不對(duì)稱，在流動(dòng)過(guò)程中個(gè)人信息處于“真空”狀態(tài)。這一現(xiàn)狀不僅阻礙了對(duì)流動(dòng)人口在流入地與流出地之間的雙向管理，也使管理部門(mén)很難根據(jù)流動(dòng)人口的信息和特征，為流動(dòng)人口提供職業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)保險(xiǎn)等全方位的公共管理和服務(wù)，成為制約流動(dòng)人口社會(huì)管理的關(guān)鍵因素。

（四）流動(dòng)人口的合法權(quán)益未得到完全保障

建國(guó)以來(lái)逐漸形成的“二元”戶籍制度阻礙使得流動(dòng)人口的基本社會(huì)權(quán)益無(wú)論是從國(guó)家的宏觀政策層面還是具體實(shí)踐操作層面上都與城鎮(zhèn)戶籍人口存在明顯差別和較大差距。改革開(kāi)放以來(lái)區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展差距加大等因素又使得流動(dòng)人口規(guī)模逐年增大，近年來(lái)基本公共資源、公共服務(wù)均等化政策對(duì)流動(dòng)人口這一群體影響并不明顯。通過(guò)改革戶籍制度、社保制度、就業(yè)培訓(xùn)制度、住房保障制度等進(jìn)一步完善城市流動(dòng)人口的公共服務(wù)體系是保障流動(dòng)人口這一特殊而又龐大的社會(huì)群體合法權(quán)益的最基本途徑。

四、外來(lái)流動(dòng)人口社會(huì)管理的框架設(shè)想

2013年流動(dòng)人口占全國(guó)總?cè)丝诒戎匾殉^(guò)六分之一，總數(shù)量達(dá)到2.45億，而且呈現(xiàn)出持續(xù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)，解決流動(dòng)人口的社會(huì)管理問(wèn)題迫在眉睫。借鑒歐、美、日等發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)遷移人口的登記管理、信息管理、人口調(diào)控、社會(huì)融合政策等方面的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)特殊和國(guó)情流動(dòng)人口管理的歷史經(jīng)驗(yàn)及管理現(xiàn)狀，設(shè)想我國(guó)的外來(lái)流動(dòng)人口社會(huì)管理的基本要點(diǎn)應(yīng)包括：對(duì)流動(dòng)人口實(shí)施管理并提供服務(wù)、維護(hù)流動(dòng)人口合法權(quán)益是各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的主要責(zé)任。保障外來(lái)流動(dòng)人口最基本的就業(yè)、居住、社保、教育等權(quán)益，為外來(lái)流動(dòng)人口提供治安、培訓(xùn)等管理服務(wù)是相關(guān)政府部門(mén)最基本的職責(zé)。全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一權(quán)威的流動(dòng)人口管理政府機(jī)構(gòu)、繼續(xù)探索和深入已開(kāi)始實(shí)踐的外來(lái)人口“居住證”制度、對(duì)外來(lái)人口社會(huì)管理實(shí)行類似國(guó)外“移民制度”的管理等等是必要的配套措施和解決辦法。

目前，短期內(nèi)全國(guó)統(tǒng)一的外來(lái)人口管理部門(mén)、法規(guī)、信息化建設(shè)一步到位不太現(xiàn)實(shí)，但實(shí)現(xiàn)由低級(jí)到高級(jí)逐步統(tǒng)一是有可能的：首先實(shí)現(xiàn)市縣級(jí)層次上流動(dòng)人口部門(mén)、法律、信息化等建設(shè)的統(tǒng)一，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)省一級(jí)的統(tǒng)一，在實(shí)現(xiàn)省內(nèi)人口管理有效協(xié)調(diào)相融前提下，為出臺(tái)國(guó)家層面的統(tǒng)一的流動(dòng)人口管理奠定基礎(chǔ)。逐步保障流動(dòng)人口在戶籍、就業(yè)、計(jì)劃生育、社會(huì)保障等各方面的合法權(quán)利。同時(shí)政策法規(guī)的制定實(shí)施要與社會(huì)變遷、流動(dòng)人口變化相適應(yīng)，保證有比較強(qiáng)的可行性。

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（作者單位：上海大學(xué)）