“土地財政”：歷史之理性選擇

摘要：“土地財政”是在既有體制制度安排等約束條件下，我國探索工業(yè)化和城市化發(fā)展道路過程中，地方和中央就財稅權力分配問題在相互博弈過程中做出的理性選擇，具有一定的歷史階段性和必然性。認清“土地財政”選擇的歷史根源及其歷史必然性和階段性，有利于我們破解當前“土地財政”困局，更有利于探索“土地財政”未來的轉型升級之路。

關鍵詞：土地財政；分稅制改革；原始資本積累；理性選擇

改革開放以后，相比外界尤其歐美國家高度發(fā)達的工業(yè)化和城市化發(fā)展水平而言，中國的工業(yè)化和城市化還仍舊徘徊在起步階段。探索新的發(fā)展道路成為文革結束后中央面臨的重大戰(zhàn)略選擇問題，為此，改革開放之初，深圳、廈門等地被中央特批為經濟特區(qū)，在資金和技術匱乏的現實條件下，中央只能給予特區(qū)有進行先行先試的特別政策授權。于是這些享有政策特權，在地理位置和文化背景上與港臺相近的特區(qū)城市，模仿香港發(fā)展方式，把土地作為招商引資的重要籌碼，為城市基礎設施建設和工商業(yè)發(fā)展等領域進行融資?！皬拇碎_創(chuàng)了一條以土地為信用基礎，積累城市化原始資本的獨特發(fā)展道路，這就是后來廣受詬病的‘土地財政”（趙燕菁，2014）。

那么，地方政府為什么非要選擇“土地財政”這一籌資和城市化發(fā)展模式呢？為什么中央政府會默許甚至認同這一發(fā)展融資模式呢？應該說選擇“土地財政”作為中國啟動城市化和工業(yè)化發(fā)展進程的原始資本積累方式，是中央和地方在現階段政治經濟制度等約束條件下相互博弈過程中的理性選擇，具有一定的歷史必然性。

一、 分稅制改革與地方財政收支缺口壓力

1994年中央推行的分稅制改革實質上是為了扭轉改革開放之后逐步形成的財政大包干財稅制度所造成的“兩個比重”下降問題的不利局面，而采取的相對集權的分稅制財政體制，目的在于增強中央的宏觀經濟調控和政府治理能力。中央和地方政府關系中的一個核心問題就是中央和地方在財權和事權的權能劃分問題。分稅制改革中，中央將全國各類稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅三大類，把這其中收入規(guī)模最大的增值稅定為共享稅，中央分成比例為75%，地方為25%，這樣中央財政收入在財政總收入中的比重也即“第二比重”大幅提高。中央還采取一系列政策舉措，力保財政收入占GDP 的比重要隨經濟發(fā)展而不斷提高即保證“第一比重”不斷提高，因為“第一比重”的占比，直接關系到“第二比重”的占比大小。通過分稅制改革，財權集中上移中央，而事權則仍舊留置在地方政府手中，長此以往，則中央和地方在“財權”與“事權”倒置現象凸顯，地方財政收支不平衡問題日益嚴重，地方政府的財政收支缺口壓力也逐步增大。

分稅制改革至今已有二十年的歷史，當初中央政府出于宏觀經濟調控和扭轉中央與地方財力失衡局面的需要，通過分稅制改革集中財權，使中央取得了財力財權的絕對優(yōu)勢地位。然而1994年的分稅制改革，卻極大地減小了地方政府的稅收分成比例，使地方政府的財政收支缺口逐年擴大。隨著工業(yè)化和城市化的加快發(fā)展，地方政府必須提供支撐工商業(yè)和城市快速發(fā)展所必須配套的公共服務和公共基礎設施，地方政府的財政支出勢必會逐年快速增加，而預算內的財政收入卻增長緩慢，這一快一慢的財政收支變化趨勢導致地方財政收支之間的財政赤字逐年擴大。如圖1所示，地方財政收支由分稅制改革之前的基本平衡，甚至略有盈余，到分稅制改革之后的地方財政支出大幅度超出財政收入，形成了越來越大的財政缺口。從圖1看地方財政缺口的絕對數量和所占比重都呈逐年擴大之勢。

由分稅制改革所引致的逐年增大的地方財政缺口壓力，必然會迫使地方政府尋求新的財政收入來源，以彌補這一財政缺口。地方政府為了籌措財源，不得不選擇手中所掌握的大量土地資源作為謀求地方發(fā)展和彌補財政收支缺口的資金來源。地方政府為了擺脫巨大財政壓力，通過收取土地出讓金、土地抵押貸款等方式，可以在短時間內籌集大量財政資金，還可以有效避開財政預算制度的預算硬約束。因此說，日益增大的地方財政缺口這一巨大外在壓力迫使地方政府選擇“土地財政”作為解決財政緊張，謀求地方經濟發(fā)展的重要手段。

二、 已有土地管理制度為“土地財政”提供運行機制保障

土地公有制在我國的實現形式有兩種：一是城市土地（簡稱“市地”）歸國家所有；二是農村土地（簡稱“農地”）歸農村集體所有。城市土地實行國有化，用于城市基礎設施建設，如圖2-②所示由政府通過“招”、“拍”、“掛”等形式，把土地使用權出讓給市場主體來經營開發(fā)；而農村土地則實行集體所有，用于農業(yè)生產和建設，如圖2-①所示農村土地在沒有通過國家征收方式轉變?yōu)槌鞘型恋刂?，如圖2-③所示是不允許進入土地市場進行交易的。這樣就形成了，政府尤其是地方政府對土地一級市場的壟斷地位。

“土地財政”就是運用市場運作機制，將這筆潛在巨大財富，顯化為地方政府可以自由支配的用于當地經濟社會發(fā)展的巨大原始資本。地方政府通過“土地財政”這一預算外的財政收入模式，既可以緩解財政缺口的巨大壓力，又可以土地為融資平臺，方便、靈活、快捷地為地方工業(yè)化和城市化發(fā)展募集大量資金。“塞翁失馬，焉知非?！?，昔日被視為效率低下的土地公有制，在今天卻成為地方政府施行“土地財政”這一高效的投融資經濟發(fā)展模式的體制機制保障，成為開啟有中國特色的工業(yè)化和城市化發(fā)展道路的制度基礎。地方政府正是因為有了對土地交易市場的壟斷地位，才使得“土地財政”成為當前歷史發(fā)展階段發(fā)展模式的必然選擇。

三、 此前“以GDP為綱”的官員考核機制誘使地方政府選擇“土地財政”

面對財政收支缺口的巨大壓力，地方政府手中又握有土地一級交易市場壟斷地位這一獨特權力資源，再加上改革開放以來，我國長期所奉行的“唯GDP論英雄”的官員績效考核機制，地方政府無疑會理性地選擇“土地財政”這個一舉多得的發(fā)展模式。歷來官員的晉升總要借助一套考核評價機制，改革開放之后，為了激發(fā)地方政府發(fā)展經濟，改善人民生活水平的積極性，官員政績考核標準由以前的“政治掛帥”變?yōu)榱恕敖洕鷴鞄洝保ㄖ芾璋玻?007）。在各地展開的GDP競爭錦標賽中，土地這一經濟發(fā)展要素，無疑則成了迅速提升作為地方經濟發(fā)展水平和官員政績大小的重要衡量指標GDP數值的首選競爭項目。

政府一方面通過低價出讓工業(yè)用地給招商引資企業(yè)，筑巢引鳳，依靠企業(yè)完成為地方創(chuàng)造就業(yè)和財政收入等多項發(fā)展目標；另一方面又高價出讓商品房建設用地，利用土地出讓所得大搞城市基礎設施建設，美化和優(yōu)化城市軟硬發(fā)展環(huán)境，進一步吸引投資，為爭取在GDP競爭勝出，甚至不惜大搞“政績工程”?！暗胤秸畬Α恋刎斦囊蕾嚺c周雪光教授的”逆向軟預算約束“理論的描述非常相似，都是地方政府為了突破現有的預算限制而通過權力在其管轄范圍內攫取資源來完成政府政策目標的行為”（周雪光，2005）。所以說，地方政府選擇“土地財政”是其在“標尺競爭”中的一種理性選擇，以GDP為主要衡量指標的官員升遷考核機制又進一步激勵了地方政府對“土地財政”發(fā)展策略的路徑依賴行為。

四、 “瓦格納法則”與“土地財政”的歷史選擇

德國著名經濟學家阿道夫·瓦格納（Adolf Wagner）在對19世紀的一些歐洲國家以及日本、美國等國較長時段的公共支出增長情況考察之后，發(fā)現隨著國民人均收入提高，政府的財政支出的相對規(guī)模也會相應提高，并且財政支出增長幅度要比國民收入的增長幅度要大。這一規(guī)律性思想，是瓦格納1882年提出的，被后來的經濟學家稱為“公共支出不斷增長法則”，或者稱為“政府活動擴張法則”，因是瓦格納最早提出這一思想，所以又稱“瓦格納法則”。導致政府各項公共支出較快增長的主要因素有兩個：即政治因素和經濟因素。所謂政治因素是指各級政府為促進和保證經濟社會快速健康發(fā)展，必須提供一個穩(wěn)定的市場環(huán)境、健全的法治環(huán)境以及規(guī)范高效的政府服務體系等相關體制制度保障。用于保證這些法律法規(guī)體系、市場運行機制以及政府服務體系正常運轉的人力、財力和物力等多方面的政府性財政支出都可歸結為政治因素方面。經濟因素是指中央以及地方政府按照現代型政府職能定位，必須承擔的涉及全國性以及地區(qū)性的公共基礎設施建設、大型水利水電工程等涉及民生和經濟社會發(fā)展諸多方面的建設投入，由于這些工程和項目屬于典型的公共物品，必須由政府拿出財政資金來承建，這需要龐大的財政資金。另外隨著人均GDP的提高，人們生活水平和條件的大幅改進，人們對諸如交通、醫(yī)療、教育、衛(wèi)生甚至娛樂享受等公共設施和公共資源的需求也日益增加，需要增加政府部門不斷加大資金投入來保障公共資源的供需平衡。更為重要的是，有些學者研究發(fā)現，由于醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等屬于“馬斯洛需要層次理論”中的發(fā)展性產品需要，消費者對這些公共產品的需求具有收入彈性大的特點，即隨著可支配收入水平的提高，用于這些公共產品項目的財政支出增長將會有高于GDP增長的趨勢?！巴吒窦{法則”被多數國家的發(fā)展實踐所證實，隨著我國經濟社會發(fā)展步伐的加快，人均收入的逐步提高，居民對公共服務和公共基礎設施的需求勢必會不斷增加，那么政府公共支出不斷增長將是一種必然趨勢。

改革開放，尤其是1998年城鎮(zhèn)住房制度改革以后，我國城市化發(fā)展進程逐步加快，由此，與城市規(guī)?？焖贁U展相配套的各種城市基礎設施建設和城市公共服務體系的建設也必須同步進行。建城蓋屋也好，城市交通、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等配套公共服務設施建設也好，這些建設項目都需要政府投入大量的人力、物力和財力。地方政府如何能夠短時間內拿出大量的資金來應對快速城市化和工業(yè)化所必須的配套建設資金呢？依靠正常的融資渠道難以實現這一目標，比如借助企業(yè)上繳利潤等稅收收入形式，收入規(guī)模和收入增幅相對固定，不可能抽調出大量資金用于城市公共建設；我國證券市場這一投融資平臺，還處于初步發(fā)展完善階段，一時間還不具備那么大的信用實力，來為城市發(fā)展融得巨額發(fā)展資金。地方政府只有依靠土地這一堅實可靠而又無比強大的信用資本，預支40年（商業(yè)用房的產權所有年限）或70年（普通住房的產權所有年限）后的土地收益，為現階段地方政府服務于經濟社會快速發(fā)展的大量財政支出提供了巨額資金來源。因此，說我國城市化和工業(yè)化發(fā)展進程中的“瓦格納法則”這一財政支出鐵律與地方政府選擇“土地財政”這一發(fā)展模式也有內在的必然聯(lián)系。

五、 “土地財政”歷史發(fā)展階段的不可逾越性

國外“土地財政”的歷史實踐，證明“土地財政”是一個國家工業(yè)化和城市化發(fā)展過程中一個不可逾越的歷史發(fā)展階段。“土地財政”并非中國的專利。近代英國依靠羊吃人的“圈地運動”方式推進的工業(yè)化和城市化進程，從某種程度上來說，走的也是依靠“土地財政”和“人口紅利”的雙重驅動而實現跨越式發(fā)展的原始積累模式?！皬慕▏?862年的近百年間，美國聯(lián)邦政府依靠的也是‘土地財政。美國從建國伊始，直到1862年《宅地法》規(guī)定土地免費轉讓給新移民，前后持續(xù)近百年的發(fā)展歷程很大程度上依賴于土地出讓收入。1862年以后，聯(lián)邦政府的“土地財政”才逐漸被地方政府的財產稅所代替”（趙燕菁，2014）。

我國真正的城市化進程開始于改革開放，而城市化的快速發(fā)展時期更是只有不到二十年的時間。正是1998年的城鎮(zhèn)住房市場化改革以及1998年和2004年對《中華人民共和國土地管理法》中關于土地獲取和出讓相關規(guī)定的兩次修改，最終確定了“國有土地有償使用”、“政府有權通過征收手段變農地為國有土地”和“任何單位申請使用的建設用地必須是國有土地”等法律規(guī)定，賦予了政府對土地一級市場的專營地位?！巴恋刎斦边@時候才真正出現，城市化的快速發(fā)展也從這時開始發(fā)力，而且“土地財政”規(guī)模的擴大與城市化水平的逐步提高具有很強的正相關性。我國的工業(yè)化和城市化發(fā)展過程中也將像歐美等發(fā)達國家的城市化發(fā)展初期階段一樣，會在較長的時期內依賴于“土地財政”的有力推動作用。盡管“土地財政”目前飽受人們非議，但一時間我們還很難找到“土地財政”的替代方式，所以說“土地財政”還將在今后的一段歷史時期內存在，這一客觀存在具有一定的歷史階段性和必然性，是無法逾越的一個歷史發(fā)展階段。

按照科斯的交易成本理論，在不考慮交易成本的情況下，每一種制度選擇和發(fā)展策略都是等價的，都可以達到資源的有效配置和經濟效益的最大化。然而現實是，交易成本是客觀存在的，不同的產權制度安排對經濟發(fā)展的影響是顯著不同的。又根據制度經濟學的發(fā)展路徑依賴理論，已有的制度安排具有自我強化的路徑依賴傾向，以后的制度安排和發(fā)展戰(zhàn)略選擇不可避免地要受到已有制度安排的影響。也可以說，土地財政是在既有體制制度安排以及階段性發(fā)展要求等約束條件下，地方政府和中央政府在多重發(fā)展目標引領下相互博弈過程中的一種理性選擇，也是任何一個國家在城市化和工業(yè)化發(fā)展進程中無法逾越的一個歷史發(fā)展階段，“土地財政”是一種歷史的必然選擇。

“土地財政”在我國城市化啟動階段中的歷史性和階段性貢獻不可磨滅，甚至在沒有找到有效的替代方式之前的一段歷史時期內，“土地財政”仍將發(fā)揮重要作用。論證“土地財政”選擇的歷史必然性及其歷史貢獻，并不代表我們能漠視“土地財政”目前所引發(fā)和積累的各種風險和社會矛盾。目前“土地財政”的負面效應和不可持續(xù)性正在逐步顯現，這需要我們“未雨綢繆”，盡早從財稅體制改革、加強財政收支預算約束作用、適時分步驟分階段地開征房地產稅、依法規(guī)范土地行政管理等多方面著手，合力破解當前“土地財政”困局，探索諸如開征“房產稅”等方式的“稅收財政”代替“土地財政”的轉型升級之路。

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基金項目：河南省高等學校青年骨干教師資助項目（項目號：2013GGJS-165）；2012年南開大學基本科研業(yè)務費專項資金一般資助項目（項目號：NKZXB1218）。

作者簡介：陳建偉（1979-），男，漢族，河南省開封市人，南開大學經濟學院博士生，研究方向為財政史及當前財稅體制改革問題。

收稿日期：2015-02-18。