勞教制度廢止后的銜接制度探究

李倩雯

[摘 要]2013年底，勞動教養(yǎng)制度被正式廢止，至此開啟了后勞教時代。勞教廢止并非法制改革的終點，只是一個起點。勞教制度廢止后，相關銜接立法、制度建設、社會治理等現(xiàn)實問題，亟待解決。通過分析勞教制度的歷史沿革，探討勞教廢止對我國產(chǎn)生的現(xiàn)實影響，進而展開關于勞教銜接制度的比較辨析，可以最終得出符合我國法治發(fā)展階段的改革方案，即采取改良的分流法進行立法跟進，同時建立配套司法制度。

[關鍵詞]勞動教養(yǎng)；銜接制度；后勞教時代；違法行為矯治法

[中圖分類號]D926 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）04 — 0044 — 03

勞動教養(yǎng)制度作為極具中國特色的一項制度，產(chǎn)生于上世紀50年代。在當時的特殊國情下，這項制度在治理不足以追究刑事責任的違法行為的工作上，發(fā)揮了不可否認的重要作用。隨著適用對象一次次擴大和管理審批制度不斷寬松，勞動教養(yǎng)制度在正常發(fā)揮作用的過程中，逐漸轉變成一個“大籮筐”，許多不合時宜的東西都被放入其中。近年來，大學生村官任建宇案、上訪媽媽唐慧案等案件的出現(xiàn)，一度將勞動教養(yǎng)制度推上了輿論的風口浪尖。隨著改革不斷深化和法治建設不斷推進，勞教制度關于立法根基缺乏、管理職能寬泛、審批制度缺失等嚴重問題逐漸暴露，廢除勞教的呼聲愈發(fā)強烈，直至2013年底，勞教制度正式廢止，開啟了所謂后勞教時代。

一、勞動教養(yǎng)制度廢止的現(xiàn)實影響

（一）廢止勞教具有現(xiàn)代法治意義

我國的勞動教養(yǎng)制度誕生并發(fā)展于法治尚未健全的年代，在那個年代，行政權較強勢，在某種程度上政策取代了法律。在勞動教養(yǎng)制度施行的過程中也曾經(jīng)制定了一定的規(guī)范文本，如1957-1982年間先后出臺的《關于勞動教養(yǎng)問題的決定》、《關于勞動教養(yǎng)的補充規(guī)定》、《勞動教養(yǎng)試行辦法》等行政法規(guī)確立了勞動教養(yǎng)這一剝奪人身自由的措施。根據(jù)2000年《立法法》第8條第5項的規(guī)定，對公民政治權利的剝奪，限制人身自由的強制措施和處罰，只能制定法律；《行政處罰法》第9條第2款規(guī)定，限制人身自由的行政處罰，只能由法律設定；第10條第1款規(guī)定，行政法規(guī)可以設定除限制人身自由以外的行政處罰。前后對比，勞動教養(yǎng)制度直接違反了憲法、立法法與行政處罰法的規(guī)定，既存在違憲性又與上位法相抵觸，存在著嚴重的合法性危機。事實上，這一制度合法性根據(jù)的缺失也是勞動教養(yǎng)制度長期以來不斷受到詬病的重要原因。隨著勞教制度的廢止，我國法律體系中的違憲性文件得以肅清，與我國依法治國a的現(xiàn)實趨勢相吻合，具有重要的現(xiàn)代法治意義。

（二）廢止勞教給法律體系帶來嚴重沖擊

勞動教養(yǎng)制度的處遇對象多為不構成犯罪的嚴重違法行為，所以通常處于懲罰犯罪刑法和規(guī)制一般違法行為的行政法規(guī)之間。而在我國刑法中存在罪責刑相適應原則，行政法中存在比例原則，均要求受到處遇的行為與采取的措施具有相稱性。最直觀的體現(xiàn)是，我國刑法規(guī)定的最低自由刑為3個月拘役，治安管理處罰法中規(guī)定的最高自由刑是15天行政拘留，合并執(zhí)行的最長不能超過20日。勞動教養(yǎng)制度適用期間為6個月至4年，通過對嚴重違法行為人進行強制勞動與教育改造，可以彌補刑罰與行政處罰之間的法律空間。然而在勞教廢止后，曾經(jīng)的處遇對象便因“高不成低不就”而游離到了法律體系之外，無法進行有效規(guī)制，造成了法律體系的空白。此外，勞教制度集矯正性、強制性于一身，在適用的數(shù)十年中對于預防違法犯罪和維護社會穩(wěn)定起到了不容忽視的作用。與英美法系、大陸法系的刑法相比，我國的刑法體系實際上是一部重罪重刑的“小刑法”，行政法規(guī)又存在必要性原則的限制，均無法出于社會預防的需要對社會管理環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的具有多發(fā)性、重復性的違法行為人進行規(guī)制，因此，勞教制度的廢止就不可避免的導致我國社會預防法律制度產(chǎn)生了空白與缺失。

（三）司法實務的挑戰(zhàn)

司法實踐中，因嚴重擾亂社會治安秩序而被勞教的行為人占據(jù)了較大比例。這類行為人多系社會閑散人員，生活習慣不良，對于社會公共秩序以及被害人的個人利益都會造成較大影響，確實具有打擊必要性。根據(jù)2013 年12 月28 日十二屆全國人大常委會第六次會議通過廢止勞教制度的決定，在勞教制度廢止后，對正在被依法執(zhí)行勞教的人員，解除勞動教養(yǎng)，剩余期限不再執(zhí)行。勞教廢止后，對于被重新放歸社會勞教人員和其他新出現(xiàn)的違法人員缺乏有效的法律處置措施。一方面，將導致公安機關對同類型的違法行為反復使用治安處罰，不僅浪費警力而且效果欠佳，不利于社會有效治理，維護社會穩(wěn)定；另一方面，容易導致公安機關對于原本不認定為犯罪的嚴重違法行為納入刑事司法程序進行處理，并采取相應刑事強制措施對違法人員予以控制，以拘留、逮捕代替勞教，不僅浪費司法資源，而且會造成刑事司法制度的異化和混亂。

綜合以上分析，勞動教養(yǎng)制度的廢止確實對于我國法治發(fā)展具有里程碑式的重要意義，但是同時也給我國法律體系的完善、發(fā)展以及社會治理留下了難以回避的重要難題。

二、勞動教養(yǎng)制度廢止后銜接制度的辨析

勞動教養(yǎng)廢止后，學界展開了對于相關銜接制度的探討，但尚未形成統(tǒng)一有力的觀點，主要包括以下幾種思路：

（一）建立輕罪制度

儲槐植教授曾將我國刑法的結構總結為定罪面與刑罰量的組合形式，也就是說我國的犯罪概念是定性與定量的結合，這就不可避免地導致我國的犯罪圈過小?！?〕相對而言，英美法系和大陸法系國家多采取定性式的犯罪概念，因而犯罪圈相對更大，也就囊括了更多的違法行為。比如，《美國模范刑法典》將犯罪分為重罪、輕罪、微罪、違警罪四類，法國現(xiàn)行刑法典采取了重罪、輕罪、違警罪三分法，德國現(xiàn)行刑法采取了重罪、輕罪二分法，這其中就把我國用以適用治安處罰、勞動教養(yǎng)的相關違法行為納入了“輕罪”或“違警罪”的范疇進行懲治。我國有學者主張借鑒這一做法，將犯罪分層的做法引入我國目前的刑法體系中，增設“輕犯罪法”或“違警罪法”的類別，通過適當降低犯罪門檻，將部分治安管理處罰或者勞動教養(yǎng)的對象行為調整為輕罪行為，納入刑事司法領域?！?〕其理由在于，使用勞動教養(yǎng)的行為本身具有相當?shù)纳鐣：π院吞幜P必要性，與我國現(xiàn)行刑法銜接緊密，納入輕罪范疇并不困難，輕罪制度的建立可以從法律的層面對這一現(xiàn)象進行確認，符合法治原則。此外，輕罪制度同樣應該適用司法制度，由法院進行相關案件的裁判，比起行政機關直接做出限制人身自由的決定，更符合程序正義。

這一做法從外觀上看，一次性解決了行政處罰與刑事處罰的銜接問題，將二者進行了無縫對接，有利于法律體系的完備性建設，但落實起來困難重重：第一，將違法行為犯罪化將產(chǎn)生嚴重的標簽效應。我國刑法規(guī)定了前科制度，對于犯罪分子的生產(chǎn)生活不可避免的會產(chǎn)生一定影響。而且，從我國刑事政策的角度出發(fā)，“犯罪”這一概念具有嚴厲性，能產(chǎn)生較好的震懾作用，也會導致公眾產(chǎn)生負面、消極的社會評價。將違法行為納入輕罪制度，容易導致原本帶有前科的“犯罪分子”顯著增多，不利于該類違法行為人在處遇之后重新融入社會。第二，擴大犯罪圈將給司法資源帶來巨大壓力。我國司法資源十分有限，基層司法系統(tǒng)經(jīng)常處于超負荷工作狀態(tài)，犯罪案件的激增導致大量司法程序啟動，在增加司法人員工作壓力的同時，也難以保證輕罪案件得到有效公正的處理。因此，要在短期內打破治安處罰與刑事處罰的疆界建立輕罪制度，尚不具有可行性。

（二）建立保安處分制度

勞教制度作為幾乎為中國獨有的特殊制度，僅在前蘇聯(lián)短暫存在過，國外對此研究也少有涉及。但產(chǎn)生于西方國家的保安處分制度，則常被我國學者進行比較研究。早在18世紀末，德國學者Klein就論述了保安處分的必要性。保安處分制度是從行為人特殊的人身危險性處罰，為了維護社會治安而將其與社會隔離開來進行矯正的制度。目前，在德國、意大利、西班牙、我國臺灣等國家或地區(qū)均對保安處分進行了明文規(guī)定?！?〕關于刑罰與保安處分的性質，存在一元論與二元論的爭議。前者認為保安處分作為著眼于行為人社會危險性的處遇手段，與刑罰的性質并無二致；后者則認為刑罰是針對行為人的犯罪行為進行道義非難，與保安處分存在本質區(qū)別。我國有學者認為，事實上勞動教養(yǎng)制度與保安處分制度在性質上具有同一性，其規(guī)范目的是為保衛(wèi)社會，適用對象也多為具有潛在人身危險性的行為人?！?〕因此，持該觀點的學者呼吁，應當通過立法建立保安處分制度，將勞動教養(yǎng)制度原本的處遇對象納入其中，并明確規(guī)定相應的實體條件、執(zhí)行方式、執(zhí)行程序和執(zhí)行機構，以實現(xiàn)社會防衛(wèi)目的，同時兼顧人權保障。

保安處分制度替代說早已有學者大力主張，但其在正當性和可行性方面存在如下問題：第一，保安處分制度本身具有侵犯公民人權的色彩。保安處分著眼于懲治具有潛在危險性的行為人，這一做法具有擴張性，容易威脅到公民的個人權利與自由，更存在發(fā)展成國家暴政、破壞法治的幫兇的危險。在我國目前所處的法治發(fā)展階段采取這種做法，未免操之過急。第二，勞動教養(yǎng)的適用對象并不同于保安處分。勞教制度建立伊始，多針對游手好閑、不務正業(yè)、屢教不改的人員進行安置就業(yè)，這種教育性措施或多或少帶有保安處分的影子。但發(fā)展至今，勞教制度更多針對的是嚴重違反治安管理秩序的行為，側重的是行為的社會危害性，其在性質上已不同于保安處分，因而很難將其作為“保安性措施”。因此，就我國目前的法治格局而言，難以采取建立保安處分制度進行銜接的做法。

（三）分流處理法

對勞動教養(yǎng)制度進行分流處理，是一種不創(chuàng)設、引進新的制度，在現(xiàn)有理論框架下進行處理的選擇。如前所述，勞教制度是一種處于刑事處罰與行政處罰之間的處遇措施。采取該觀點的學者主張，勞教廢止后在法律體系內部進行分流，具體做法是：其一，對于具有較重的社會危害性、與犯罪行為銜接緊密的違法行為，通過進行刑法修訂、出臺司法解釋納入到刑法司法之中，作為刑事案件予以處理；其二，對于危害性相對小的擾亂社會秩序的違法行為，進行行政化處理，如納入到《治安管理處罰法》中，作為治安案件進行行政處罰?！?〕這一做法的優(yōu)勢是成本低、難度小，不會對我國法律體系產(chǎn)生動搖，同時也可以改善過去存在的勞教案件和刑事案件相重合的重復處理現(xiàn)象?！?〕

然而，這一做法的弊端也是顯而易見的。通過案件分流，能夠最大程度的保障我國現(xiàn)有法律框架不變，改革成本相對底，但也存在不少問題：第一，勞動教養(yǎng)處遇的行為能夠轉化為犯罪行為和一般行政違法行為的數(shù)量畢竟有限，如果一味追求案件分流而忽視行為違法性本身的梯度，便難免會造成法律體系的紊亂和司法、執(zhí)法的重合。第二，適用勞動教養(yǎng)制度的行為人存在一些特殊主體，如賣淫嫖娼者、吸毒成癮者，且這類群體不在少數(shù)，通常需要較為長期的集中改造和教育，但其危害性又并未達到犯罪的程度，難以在現(xiàn)有法律體系下進行有效分流。因此，案件分流的做法亦非十分理想。

三、勞動教養(yǎng)銜接制度的再反思

（一）分流法的改良與立法跟進

如前所述，勞教適用對象中包括一部分特殊主體，此外還存在一切尚在適用的與勞教性質相類似其他強制措施。具體包括：其一，《關于加強少年管教所工作的意見》、《關于加強少年管教所工作的意見》、《預防未成年人犯罪法》第38、39條以及《刑法》第17條第4款規(guī)定了未成年人收容教養(yǎng)制度；其二，《刑事訴訟法》第284至289條、《刑法》第18條第1款規(guī)定了精神病人強制醫(yī)療制度；其三，《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》、《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》、《治安管理處罰法》第67、68、70、76條規(guī)定了賣淫嫖娼人員收容教育制度；其四，《中華人民共和國禁毒法》、《強制戒毒辦法》、《戒毒醫(yī)療服務管理暫行辦法》規(guī)定了吸毒人員強制戒毒制度。

上述行為的處遇手段與勞動教養(yǎng)制度具有同一性，在適用過程中也出現(xiàn)了處決任意性、處遇時間長、缺乏有效監(jiān)督等弊端，在今后的法治進步中將作為重點改革對象予以處理。因此，本文認為應當對分流法進行改良：第一，沿襲《刑法修正案（八）》將扒竊等違法行為納入刑法體系的做法，在今后穩(wěn)步降低犯罪門檻，逐漸實現(xiàn)刑法的輕罪化和多元化發(fā)展；第二，進一步厘清治安管理處罰法的規(guī)制對象，避免“輕行重罰”，將過去應當予以行政處罰而被處以勞動教養(yǎng)的行為，重新納入治安管理處罰的范圍；第三，推動《違法行為矯治法》的立法，健全法律體系，填補法律漏洞，完善未成年、精神病人、賣淫、嫖娼、吸毒人員的處遇措施，形成統(tǒng)一協(xié)調的矯治法律制度。

（二）配套司法制度的建立

分流處理與《違法行為矯治法》立法相結合的方案，不僅能夠將犯罪行為、特殊違法行為、一般違法行為從處遇對象的角度予以明確區(qū)分，避免重復處理現(xiàn)象再度發(fā)生，還能解決行政處罰與刑罰之間的銜接問題，提高法律體系的完備性。同時，《違法行為矯治法》的立法還需要配以合法有效的司法制度。

第一，建立違法行為矯治權應當實行“四分權”：提起權在公安機關、監(jiān)督權在檢察機關、決定權在法院、執(zhí)行權在司法行政機關。一方面，分權的做法可以有效杜絕過去公安機關一家獨大濫用職權的局面，另一方面，監(jiān)督機關的介入可以有力保障違法行為矯治措施的審判和執(zhí)行，減少冤假錯案的發(fā)生。第二，法院的參與符合行政強制措施司法化的趨勢，通過在現(xiàn)有法院系統(tǒng)中設立治安法庭，建立審理治安案件的簡易程序與普通程序，保證法官參與到案件審理過程中來，將法官終身負責制運用到治安案件的審理過程中，能有效提高案件處理的公正性和協(xié)調性。第三，保護被告人的辯護權，完善治安案件的司法辯護制度。在治安案件中參考刑事訴訟的做法，確保被告人能夠提前獲得律師幫助與辯護，避免出現(xiàn)被告人處于太過弱勢的地位，以保障其合法權益不受侵害。第四，建立有效可行的救濟制度。對進入執(zhí)行階段的治安案件配備完備的救濟程序，做到“事前有監(jiān)督，事后有救濟”，充分保護矯治對象的合法權益，形成穩(wěn)定有序的矯治局面。

結語

在后勞教時代，銜接制度的迅速產(chǎn)生與落實對于我國實現(xiàn)依法治國意義重大，合法有效的制度建設也將加強對于公民基本權利與自由的保障。將“類勞教”措施從立法、司法、執(zhí)法的層面進行同步改革，將進一步鞏固勞動教養(yǎng)制度廢止所帶來的法治意義，同時也將在我國今后的法制建設過程中產(chǎn)生重要的積極影響。目前，《違法行為矯治法》已列入立法規(guī)劃，將有望在強制矯治制度中逐步完善，實現(xiàn)預防違法犯罪行為和保障公民人身權利的雙重目標。

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〔責任編輯：陳玉榮〕