勞動(dòng)教養(yǎng)制度性質(zhì)辨析

韓曉燕

(中國政法大學(xué)，北京100088)

一、官方文件對勞動(dòng)教養(yǎng)性質(zhì)的界定

勞動(dòng)教養(yǎng)的性質(zhì)問題在諸多官方文件中均有表述。1957年批準(zhǔn)公布的《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問題的決定》是我國最早的規(guī)范勞動(dòng)教養(yǎng)制度的法律文件，它在第2條明確指出:勞動(dòng)教養(yǎng)是對于被勞動(dòng)教養(yǎng)的人實(shí)行強(qiáng)制性教育改造的一種措施，也是對他們安置就業(yè)的一種辦法?；诖耍瑒趧?dòng)教養(yǎng)具有雙重性質(zhì)，其一是強(qiáng)制性教育改造措施，其二是就業(yè)安置辦法。之所以有這樣的規(guī)定，與當(dāng)時(shí)中國社會(huì)特定的歷史背景有關(guān)。上世紀(jì)50年代，國家在肅反運(yùn)動(dòng)中清理出來一些既不能判刑而政治上又不適于留用，放在社會(huì)上又會(huì)增加失業(yè)的“反革命分子”與“壞分子”。他們既有歷史性問題、又有游手好閑、違犯法紀(jì)、好逸惡勞的惡習(xí)，在原來的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)內(nèi)部被清理出來，讓他們另行就業(yè)又沒有出路［1］?！耙虼耍瑢τ谶@些人，需要一個(gè)既能改造他們，又能保障其生活出路的妥善辦法。根據(jù)人民政府長期的研究和考慮，把他們收容起來，實(shí)行勞動(dòng)教養(yǎng)，就是最適當(dāng)?shù)囊彩亲詈玫霓k法”［2］。也正因?yàn)橛邪仓镁蜆I(yè)的性質(zhì)，所以，當(dāng)時(shí)的勞動(dòng)教養(yǎng)強(qiáng)制性程度不高，被教養(yǎng)人員有勞動(dòng)報(bào)酬，而且沒有期限的限制。后來，隨著社會(huì)的發(fā)展，就業(yè)壓力不斷增大，勞動(dòng)教養(yǎng)在發(fā)展的過程中也逐漸由無期限轉(zhuǎn)變?yōu)橛衅谙蓿仓镁蜆I(yè)的性質(zhì)隨之逐漸褪去，勞動(dòng)教養(yǎng)開始僅被視為一種強(qiáng)制性教育改造的行政措施。在1982年公安部發(fā)布的《中華人民共和國勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》中，勞動(dòng)教養(yǎng)就被定性為是“對被勞動(dòng)教養(yǎng)的人實(shí)行強(qiáng)制性教育改造的行政措施，是處理人民內(nèi)部矛盾的一種方法”。此后，由于社會(huì)治安形勢日趨嚴(yán)峻，從更有利于打擊預(yù)防違法犯罪的角度出發(fā)，國家對勞動(dòng)教養(yǎng)性質(zhì)認(rèn)識又發(fā)生了變化，在肯定它是一種行政措施的前提下，開始追求合目的性的、更加精準(zhǔn)的表達(dá)。行政措施是一種國家行政管理手段，是行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，針對具體問題作出的決定和處理。行政措施包羅萬象，只要是國家行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中針對具體行政問題作出的決定和處理都可以稱為行政措施。勞動(dòng)教養(yǎng)由勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)決定，是針對符合特定條件的人員作出的使其在一定時(shí)期內(nèi)接受強(qiáng)制性教育改造的處理決定，當(dāng)然屬于行政措施。但是，行政機(jī)關(guān)在管理社會(huì)生活過程中的審批、命令行為，許可特定人為特定行為的活動(dòng)，免除符合一定條件人的某種義務(wù)行為，賦予特定對象一定法定權(quán)利的行為等均可稱為行政措施。由此，將勞動(dòng)教養(yǎng)定性為行政措施未免失之寬泛，不甚精準(zhǔn)，有必要挖掘其行政措施之下的深層屬性。再者，隨著改革開放的深入，各種利益關(guān)系的重新調(diào)整引發(fā)社會(huì)矛盾不斷增多，而新舊體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期又不可避免地出現(xiàn)了規(guī)范的“盲區(qū)”，這直接導(dǎo)致國家控制力減弱。在此種背景之下，各類違法犯罪行為全面增長，社會(huì)治安面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)，勞動(dòng)教養(yǎng)制度因此獲得了廣泛適用。由于勞動(dòng)教養(yǎng)適用對象和嚴(yán)厲程度存在特殊性，無論將其認(rèn)定為治安管理處罰或?qū)⑵涠ㄐ詾樾塘P都是不適宜的。綜合平衡之下，官方將其性質(zhì)歸結(jié)為行政處罰。1991年11月1日，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表的《中國人權(quán)狀況白皮書》明確指出:勞動(dòng)教養(yǎng)不是刑事處罰，而是行政處罰。1995年國務(wù)院在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)獄管理和勞動(dòng)教養(yǎng)工作的通知》中又進(jìn)一步明確，“勞動(dòng)教養(yǎng)所是國家治安行政處罰的執(zhí)行機(jī)關(guān)”，通過對勞動(dòng)教養(yǎng)所的定性表達(dá)了勞動(dòng)教養(yǎng)是行政處罰的立場。這樣的定性既比“行政措施”的表達(dá)更加深入、科學(xué)，也考慮到了勞動(dòng)教養(yǎng)與治安管理處罰、刑罰的不同，同時(shí)兼顧了社會(huì)治安形勢，提升了勞動(dòng)教養(yǎng)制度的威懾力度。

綜上，從上述官方文件的規(guī)定上看，勞動(dòng)教養(yǎng)的性質(zhì)經(jīng)歷了一個(gè)由“兼具教育改造和安置就業(yè)的行政措施”到“強(qiáng)制性教育改造的行政措施”再到“行政處罰”的過程。

二、學(xué)界對勞動(dòng)教養(yǎng)性質(zhì)的爭議

盡管關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的相關(guān)官方文件對其性質(zhì)的界定清晰明了，但是，鑒于勞動(dòng)教養(yǎng)客觀存在著相對長期剝奪人身自由的適用效果，學(xué)界對于其性質(zhì)定性的爭議較大。

總的來說，目前學(xué)界對勞動(dòng)教養(yǎng)性質(zhì)的認(rèn)識主要集中于以下幾個(gè)觀點(diǎn):

第一，認(rèn)為勞動(dòng)教養(yǎng)是一種強(qiáng)制性行政措施［2］。該觀點(diǎn)否認(rèn)勞動(dòng)教養(yǎng)屬于刑事處罰，認(rèn)為它是為了維護(hù)社會(huì)治安、預(yù)防和減少犯罪，對輕微違法犯罪人員實(shí)行的一種強(qiáng)制性教育改造的行政措施。

第二，認(rèn)為勞動(dòng)教養(yǎng)是一種限制人身自由的行政處罰，而且是行政處罰中最為嚴(yán)厲的一種［3］。該觀點(diǎn)認(rèn)為，勞動(dòng)教養(yǎng)是行政機(jī)關(guān)針對特定對象作出并執(zhí)行的一種決定，其以剝奪人身自由和強(qiáng)制性勞動(dòng)改造為內(nèi)容，具有明顯的處罰性。

第三，認(rèn)為勞動(dòng)教養(yǎng)是一種刑罰之外的預(yù)防性司法處分，類似于西方刑法中的保安處分［4］。該觀點(diǎn)著眼于勞動(dòng)教養(yǎng)與保安處分在適用對象和適用目的上的共同點(diǎn)，主張勞動(dòng)教養(yǎng)是西方保安處分制度在我國的變形。

三、勞動(dòng)教養(yǎng)是一種行政處罰措施

性質(zhì)反映事物本質(zhì)，是指事物具有決定性意義的特有屬性［5］。只有對事物性質(zhì)有了充分準(zhǔn)確地把握，人們才能夠隨著認(rèn)識水平的提高，不斷深化對事物的理解，從而發(fā)揮主觀能動(dòng)性，促使事物向有利于人類利益的方向發(fā)展。勞動(dòng)教養(yǎng)性質(zhì)的問題是關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)制度的根本性問題，它不僅體現(xiàn)了人們現(xiàn)階段對勞動(dòng)教養(yǎng)制度的認(rèn)識水平，而且決定了勞動(dòng)教養(yǎng)制度未來的發(fā)展方向。

事實(shí)是理論的先導(dǎo)，要正確認(rèn)識勞動(dòng)教養(yǎng)的性質(zhì)，必須立足于勞動(dòng)教養(yǎng)制度的現(xiàn)狀。勞動(dòng)教養(yǎng)是一項(xiàng)具有中國特色的教育人改造人的法律制度。它適用于雖然實(shí)施了犯罪行為但由于情節(jié)輕微不夠刑罰處罰的人和多次違反治安管理法規(guī)屢教不改的人。從適用對象上看，勞動(dòng)教養(yǎng)既不同于刑罰，也區(qū)別于治安管理處罰。被教養(yǎng)人的行為尚未達(dá)至應(yīng)受刑罰處罰的程度，同時(shí)，適用治安管理處罰又未免失之過輕，難以收到教育改造的效果。因而，從嚴(yán)厲程度上考察，勞動(dòng)教養(yǎng)是介于刑罰與治安管理處罰之間的一項(xiàng)制度。基于此，筆者傾向于第二種觀點(diǎn)，認(rèn)為勞動(dòng)教養(yǎng)是一種最嚴(yán)厲的限制人身自由的行政處罰措施。理由如下。

(一)強(qiáng)制性行政措施與類似保安處分的觀點(diǎn)并不可取

關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)制度的早期法律文件的確將勞動(dòng)教養(yǎng)視為一種強(qiáng)制性行政措施，但是，在今天看來，強(qiáng)制性行政措施的觀點(diǎn)僅僅是人們對勞動(dòng)教養(yǎng)的初步認(rèn)識，無法準(zhǔn)確解釋這一制度的本質(zhì)屬性。勞動(dòng)教養(yǎng)由特定的行政機(jī)關(guān)決定并執(zhí)行，具有明顯的行政性，屬于行政措施的一種。同時(shí)，它將被教養(yǎng)人員同社會(huì)隔絕起來進(jìn)行勞動(dòng)改造，強(qiáng)制性程度高。行政性與強(qiáng)制性雙重特性決定了勞動(dòng)教養(yǎng)的確是一種強(qiáng)制性行政措施。這一概括，即使在今天看來也是無可厚非的。但是，正如筆者前文論述，事物的性質(zhì)反映事物的本質(zhì)，是該事物帶有決定性意義的屬性。某一事物可能會(huì)有多種屬性，但只有本質(zhì)屬性才可以稱為性質(zhì)。諸如直立行走的生物與制造和使用生產(chǎn)工具的生物均可以用來描述人的屬性，但是，只有后者在更深層次的意義上確定了人的本質(zhì)，前者雖然也反映了人的某種特性，但不是具有決定性意義的屬性，因而不能用來描述人的性質(zhì)。人的認(rèn)識是不斷發(fā)展的，對勞動(dòng)教養(yǎng)性質(zhì)的認(rèn)識也一樣。起初，我們從勞動(dòng)教養(yǎng)的特征出發(fā)，界定其為強(qiáng)制性行政措施，這是關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)性質(zhì)的初步認(rèn)識。隨著勞動(dòng)教養(yǎng)制度本身的變化，人們認(rèn)識水平的提高，現(xiàn)階段再用強(qiáng)制性行政措施來概括勞動(dòng)教養(yǎng)的性質(zhì)已經(jīng)不合時(shí)宜了。當(dāng)前，人們對行政措施本身的研究已經(jīng)達(dá)至一個(gè)比較深入的程度。行政措施被認(rèn)為是一個(gè)寬泛的概念，包括行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中作出的一切審批和命令、許可和免除、賦予和剝奪、批準(zhǔn)和拒絕、證明和確認(rèn)、受理和通知等具體行政行為。就強(qiáng)制性而言，由于行政措施是行政機(jī)關(guān)的處理和決定，只要是依法作出，均具有法律效力，未經(jīng)法定程序不可更改，這決定了行政措施本身一定是具有強(qiáng)制力的。由此，以強(qiáng)制性行政措施為勞動(dòng)教養(yǎng)性質(zhì)的說法僅是籠統(tǒng)地表達(dá)了勞動(dòng)教養(yǎng)的一般屬性，并未深度研究其在具體行政措施中所屬之類別，因而不夠科學(xué)合理。在此，還需要特別說明的是，有一些學(xué)者基于“強(qiáng)制性行政措施”的表達(dá)，將勞動(dòng)改造的性質(zhì)概括為行政強(qiáng)制措施［6］，這是不正確的。行政強(qiáng)制措施具有特定的內(nèi)涵，與強(qiáng)制性行政措施是兩個(gè)完全不同的概念。行政強(qiáng)制措施是指行政主體在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。它僅是強(qiáng)制性行政措施的一種，外延上明顯窄于強(qiáng)制性行政措施。而且，即使是拋開行政強(qiáng)制措施與強(qiáng)制性行政措施的區(qū)別，勞動(dòng)教養(yǎng)也絕對不可能是行政強(qiáng)制性措施。行政強(qiáng)制措施雖然可以限制相對人的人身自由，但是該限制是一種臨時(shí)性措施，并非最終處分，它適用的目的是防止危險(xiǎn)擴(kuò)大，確保日后處罰的順利進(jìn)行。而且，在采取行政強(qiáng)制措施之時(shí)，行政相對人是否違法并不確定。反觀勞動(dòng)教養(yǎng)，其適用的對象是確定實(shí)施了違法或輕微犯罪行為的人，勞動(dòng)教養(yǎng)的時(shí)間為1～3年，必要時(shí)可延長1年，明顯不屬于臨時(shí)性措施。與此同時(shí)，在對行為人適用勞動(dòng)教養(yǎng)后，也不會(huì)再適用其他的處罰，故而，勞動(dòng)教養(yǎng)是最終處分，并非臨時(shí)措施。

認(rèn)為勞動(dòng)教養(yǎng)是一種類似于保安處分的觀點(diǎn)也不甚合理。在國外，保安處分屬于刑法范疇，附屬于刑罰制度，是刑法的補(bǔ)充;而勞動(dòng)教養(yǎng)則自始至終保持著“行政性”的特征。保安處分適用的對象范圍較廣，凡是具有人身危險(xiǎn)性的人都有可能被科處保安處分，包括未成年人、精神病人，而且很多國家都規(guī)定了對物也可以適用保安處分。而勞動(dòng)教養(yǎng)的適用對象則主要集中于以下兩類:一是雖實(shí)施了犯罪行為，但是由于情節(jié)輕微不夠刑罰處罰的人，二是多次違反治安管理法規(guī)，屢教不改的人。同時(shí)，勞動(dòng)教養(yǎng)排除了16周歲以下的未成年人、精神病人和非中國公民等特殊主體，而此等主體并不受保安處分制度的排斥?；谝陨显颍瑒趧?dòng)教養(yǎng)在性質(zhì)上類似于保安處分的觀點(diǎn)并不具有說服力。

(二)勞動(dòng)教養(yǎng)是一種最為嚴(yán)厲的剝奪人身自由的行政處罰

首先，勞動(dòng)教養(yǎng)具有行政性，是一種行政措施。勞動(dòng)教養(yǎng)由勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)依照勞動(dòng)教養(yǎng)法規(guī)決定，在專門的勞動(dòng)教養(yǎng)場所執(zhí)行，具有行政性。勞動(dòng)教養(yǎng)以行為人實(shí)施特定的違法犯罪行為為前提，是國家行政機(jī)關(guān)依法作出的處理和決定，屬于行政措施。從《最高人民法院行政審判庭關(guān)于人民法院受理勞動(dòng)教養(yǎng)行政案件是否需要復(fù)議前置問題的答復(fù)》中“決定勞動(dòng)教養(yǎng)的人對勞動(dòng)教養(yǎng)決定不服的，可以向上一級勞動(dòng)教養(yǎng)委員會(huì)申請復(fù)議;也可以直接向人民法院提起訴訟”的規(guī)定和《公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)貫徹實(shí)施〈中華人民共和國行政復(fù)議法〉若干問題的意見》中“對勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)做出的勞動(dòng)教養(yǎng)決定不服的，向該勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)的本級人民政府或者上一級勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)申請行政復(fù)議”的規(guī)定也可以清楚地認(rèn)定勞動(dòng)教養(yǎng)行政措施的屬性。

其次，勞動(dòng)教養(yǎng)是一種終局性的行政制裁措施。勞動(dòng)教養(yǎng)以剝奪為內(nèi)容，針對實(shí)施了一定程度違法犯罪行為的人適用，具有明顯的制裁性。同時(shí)，在適用勞動(dòng)教養(yǎng)后，國家機(jī)關(guān)也不會(huì)再因?yàn)橥恍袨獒槍π袨槿诉m用其他任何處罰措施。所以，勞動(dòng)教養(yǎng)是一種終局性的行政制裁措施。

再次，勞動(dòng)教養(yǎng)是一種行政處罰措施。行政制裁分為行政處分與行政處罰兩種，前者是對違反行政法規(guī)的行政機(jī)關(guān)工作人員所實(shí)施的包括警告、記過、記大過、降級、撤職和開除在內(nèi)六種形式的制裁措施，勞動(dòng)教養(yǎng)不屬于此列，只能是行政處罰。與此同時(shí)，行政處罰法本身也并未否定勞動(dòng)教養(yǎng)的行政處罰性。有學(xué)者指出，勞動(dòng)教養(yǎng)并不在行政處罰法規(guī)定的行政處罰種類中，因此不算是行政處罰。對此，筆者表示不贊同?！缎姓幜P法》第8條規(guī)定行政處罰的種類包括9種，除了有警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財(cái)產(chǎn)、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或吊銷許可證、暫扣或吊銷執(zhí)照、行政拘留外，還包括了“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”。這種“列舉+兜底”的彈性表達(dá)方式顯然無法有力地否定勞動(dòng)教養(yǎng)的行政處罰性，勞動(dòng)教養(yǎng)可以被視為“其他行政處罰”。

又次，勞動(dòng)教養(yǎng)是一種最為嚴(yán)厲的剝奪人身自由的行政處罰。正如前文所述，目前我國行政處罰的方式共計(jì)9種。在明確列舉的8種方式中，只有行政拘留以剝奪人身自由的方式來實(shí)施，而行政拘留的期限是1日以上15日以內(nèi)，合并執(zhí)行的，最長不超過20日。至于勞動(dòng)教養(yǎng)，目前法定的期限是1～3年，最長不超過4年。就剝奪人身自由的制裁方式而言，時(shí)間越長，嚴(yán)厲程度越高。而目前勞動(dòng)教養(yǎng)在所有的行政處罰措施中剝奪人身自由的時(shí)間最長，因此它是最為嚴(yán)厲的剝奪人身自由的行政處罰。

最后，勞動(dòng)教養(yǎng)期限已經(jīng)超越了管制、拘役和短期有期徒刑期限的事實(shí)不足以成為否定勞動(dòng)教養(yǎng)屬于行政處罰的理由。有些學(xué)者運(yùn)用邏輯學(xué)上三段論的推理形式指出:由于①行政處罰的嚴(yán)厲程度必然低于刑罰，②勞動(dòng)教養(yǎng)剝奪人身自由的時(shí)間為1～3年，可能還會(huì)延長至4年，其嚴(yán)厲程度明顯重于管制、拘役和短期有期徒刑等刑罰，所以，③勞動(dòng)教養(yǎng)不可能是行政處罰。這個(gè)推理看似正確，但實(shí)則不合乎三段論的規(guī)則。在大前提①行政處罰的嚴(yán)厲程度必然低于刑罰中，刑罰是一個(gè)整體的概念。而在小前提②中，作為整體的刑罰被偷換成了管制、拘役和短期有期徒刑等具體刑罰措施。由于三段論中只能有三個(gè)不同的概念，所以上述推理實(shí)際上犯了“四概念”錯(cuò)誤，因而結(jié)論不可能是正確的。刑罰的嚴(yán)厲程度高于行政處罰的嚴(yán)厲程度是一個(gè)正確的命題。但是，該命題的正確含義是刑罰的整體嚴(yán)厲程度高于行政處罰整體的嚴(yán)厲程度，而不是指每一種刑罰的嚴(yán)厲程度均需高于任何一種行政處罰。事實(shí)上，即使是行政處罰法明確規(guī)定的8種行政處罰方式也不見得在嚴(yán)厲程度上就一定會(huì)低于任何一種刑罰。比如，如果不考慮刑罰的其他后果，吊銷執(zhí)照與罰金相比，很多人恐怕寧愿接受罰金的處罰，也不愿意被吊銷特定的執(zhí)照。同樣地，僅從剝奪人身自由期限的角度觀察，勞動(dòng)教養(yǎng)確實(shí)要重于管制、拘役和短期有期徒刑，但是，刑罰的嚴(yán)厲程度不僅體現(xiàn)在期限的長短上，還會(huì)表現(xiàn)于其他諸多方面。例如，受過刑罰處罰的人不可從事包括教師、醫(yī)生、律師等在內(nèi)的多個(gè)特定行業(yè);依法受過刑事處罰的人還要受到前科報(bào)告制度的約束;被判處有期徒刑以上刑罰，符合一定的條件的還可能構(gòu)成累犯，要從重處罰等。而這些在勞動(dòng)教養(yǎng)制度中都沒有體現(xiàn)。由此，以勞動(dòng)教養(yǎng)期限已經(jīng)超越了管制、拘役和短期有期徒刑期限的事實(shí)來否定其行政處罰性質(zhì)的觀點(diǎn)并不成立。

四、剝奪人身自由行政處罰取向下勞動(dòng)教養(yǎng)的尷尬及處理

(一)勞動(dòng)教養(yǎng)法規(guī)屬性帶來的尷尬及處理

雖然《行政處罰法》第8條并未否定勞動(dòng)教養(yǎng)屬于行政處罰，但是，隨后的第9條卻又明確規(guī)定:“限制人身自由的行政處罰，只能由法律設(shè)定?！薄读⒎ǚā吩诘?條也有類似的規(guī)定:限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰只能制定法律。行政處罰法和立法法規(guī)定的“法律”取狹義概念，是指由全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)依照立法程序制定的規(guī)范性文件。而目前規(guī)范勞動(dòng)教養(yǎng)制度的法規(guī)均不屬于“法律”之列，多為行政法規(guī)、規(guī)章，地方性法規(guī)、規(guī)章。由此，將勞動(dòng)教養(yǎng)視為行政處罰與行政處罰法和立法法相沖突，顯然名不正言不順。筆者認(rèn)為，從勞動(dòng)教養(yǎng)制度的內(nèi)容、實(shí)施效果的現(xiàn)實(shí)角度考察，其屬于最嚴(yán)厲的限制人身自由的行政處罰措施無可爭議;但是，如果從行政處罰法和立法法對限制人身自由的法律處罰的強(qiáng)制性規(guī)定上看，它又無法成為行政處罰。這種“屬于行政處罰，卻又不能夠成為行政處罰”的尷尬直接影響人們對勞動(dòng)教養(yǎng)制度的正確認(rèn)識，也給勞動(dòng)教養(yǎng)制度的完善和發(fā)展設(shè)置了障礙。筆者認(rèn)為，既然勞動(dòng)教養(yǎng)在本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)屬于行政處罰，我們就應(yīng)當(dāng)為其披上行政處罰的“外衣”。最穩(wěn)妥方法是由全國人民代表大會(huì)或者全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定一部勞動(dòng)教養(yǎng)法，將勞動(dòng)教養(yǎng)制度“法律”化。事實(shí)上，目前我國勞動(dòng)教養(yǎng)制度的立法現(xiàn)狀與勞動(dòng)教養(yǎng)的歷史發(fā)展、適用規(guī)模和所發(fā)揮的作用極不相稱，確實(shí)有必要制定一部效力等級高的勞動(dòng)教養(yǎng)法。勞動(dòng)教養(yǎng)適用于實(shí)施了犯罪行為但是由于情節(jié)輕微不夠刑罰處罰的人及多次違反治安管理法規(guī)屢教不改的人。其發(fā)揮了刑罰和治安管理處罰無法發(fā)揮的作用，恰當(dāng)?shù)劂暯恿怂鼈冎g的“空白地帶”，有效地威懾和改造了那些人身危險(xiǎn)性較大的“犯罪邊緣人”，是社會(huì)主義預(yù)防犯罪體系中不可或缺的組成部分。自1955年黨中央發(fā)布第一個(gè)關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的指示——《關(guān)于徹底肅清暗藏的反革命分子的指示》以來，勞動(dòng)教養(yǎng)在中國已經(jīng)走過了半個(gè)多世紀(jì)的歷史，其為教育改造違法犯罪分子發(fā)揮了重大作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2008年底，我國共有勞動(dòng)教養(yǎng)管理所350個(gè)，在所勞教人員16萬人［7］。50多年來，勞動(dòng)教養(yǎng)已經(jīng)成功地矯治了350余萬各類輕微違法犯罪人員，重新違法犯罪率不到10%，絕大多數(shù)勞動(dòng)教養(yǎng)人員回歸社會(huì)后成為守法公民，甚至有許多已經(jīng)成為各自領(lǐng)域的先進(jìn)分子，為社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)做出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)［8］。然而，恰恰就是這樣一個(gè)重要的制度卻沒有在立法領(lǐng)域取得應(yīng)有的地位，這也給勞動(dòng)教養(yǎng)制度的充分發(fā)展帶來了不利的影響。如果可以制定一部勞動(dòng)教養(yǎng)法，那么一來契合勞動(dòng)教養(yǎng)制度的現(xiàn)狀，給勞動(dòng)教養(yǎng)制度多年的成果以肯定，二來可以平息性質(zhì)紛爭，徹底改變目前“屬于行政處罰，卻又不能夠成為行政處罰”的尷尬，三來也可以充分發(fā)揮勞動(dòng)教養(yǎng)在教育人、改造人方面的優(yōu)勢，完善社會(huì)主義預(yù)防違法犯罪的體系。

(二)勞動(dòng)教養(yǎng)執(zhí)行方式帶來的尷尬及處理

全封閉式地長時(shí)間剝奪人身自由的執(zhí)行方式是勞動(dòng)教養(yǎng)被定性為行政處罰后面臨的另一個(gè)尷尬。如前文所述，勞動(dòng)教養(yǎng)的期限為1～3年，還有可能延長至4年，在剝奪人身自由的期限上長于管制、拘役和短期自由刑。盡管我們已經(jīng)論述，剝奪人身自由的期限與嚴(yán)厲程度沒有必然關(guān)系，但是，過長的期限確實(shí)可能導(dǎo)致實(shí)踐中許多行為人寧愿被認(rèn)定有罪適用刑罰，也不愿意被判定為無罪或罪輕而適用于勞動(dòng)教養(yǎng)的情形發(fā)生。這不僅給勞動(dòng)教養(yǎng)的適用和充分發(fā)揮作用蒙上了陰影，也降低了刑罰在人們心目中的威懾力，甚至?xí)诳陀^上導(dǎo)致行為人放棄實(shí)施違法行為或是情節(jié)輕微不應(yīng)當(dāng)受到刑罰處罰的犯罪行為，而改為選擇實(shí)施應(yīng)當(dāng)受輕度刑罰處罰的犯罪行為。這顯然是扭曲了勞動(dòng)教養(yǎng)制度設(shè)計(jì)的初衷，對于打擊和預(yù)防犯罪也是極為不利的。筆者認(rèn)為，欲改變上述尷尬局面，可以考慮在不縮短期限的情況下改革勞動(dòng)教養(yǎng)的執(zhí)行方式，由開放式處遇替代全封閉式處遇。勞動(dòng)教養(yǎng)的開放式處遇是指在保證教育改造效果的前提下，盡量減少對被教養(yǎng)人員人身自由的限制，密切被教養(yǎng)人員與社會(huì)的關(guān)系，縮短被教養(yǎng)人員與正常生活之間距離的一種執(zhí)行方式。相比于全封閉式的處遇方式，開放式處遇富有人道性，可以加快被教養(yǎng)人員社會(huì)化進(jìn)程，同時(shí)也有利于降低執(zhí)行成本。社區(qū)矯正、歸假制度、外出工作制度、周末封閉制度、走讀制度等是勞動(dòng)教養(yǎng)制度可以考慮適用的開放式處遇形式。

［1］［8］王順安，高瑩.勞動(dòng)教養(yǎng)學(xué)［M］.北京:法律出版社，2002.60，51.

［2］為什么要實(shí)行勞動(dòng)教養(yǎng)［N］.人民日報(bào)，1957－08－04(1).

［3］羅豪才.行政法學(xué)［M］.北京:北京大學(xué)出版社，1996.211.

［4］劉中發(fā).勞動(dòng)教養(yǎng)立法之思考［J］.中國監(jiān)獄學(xué)刊，1999，(5).

［5］金岳霖.形式邏輯(重版)［M］.北京:人民出版社，2006.16.

［6］盧宇蓉.勞動(dòng)教養(yǎng)制度性質(zhì)之思考［J］.法學(xué)，2001，(5).

［7］中國勞動(dòng)教養(yǎng)工作簡介［EB/OL］.司法部勞動(dòng)教養(yǎng)管理局網(wǎng)站，http://www.legalinfo.gov.cn/moj/ldjyglj/content/2011 －07/07/content_2785241.htm?node=258.