論我國高校政府采購中的內(nèi)部控制

樂有金

(鐵道警官高等?？茖W(xué)校后勤管理處，河南鄭州450052)

我國《政府采購法》頒布實(shí)施以來，高等學(xué)校的基建工程和教學(xué)儀器設(shè)備等物資采購逐步納入了政府采購的范圍，采購資金的使用率和采購?fù)该鞫炔粩嗵岣?。但由于政府采購在高校推行的時間較短、缺乏經(jīng)驗(yàn)，仍存在亟待解決的問題。本文運(yùn)用內(nèi)部控制的原理，結(jié)合高校當(dāng)前采購工作的特點(diǎn)，提出建立完善政府采購內(nèi)部控制機(jī)制的方案，以促進(jìn)高校政府采購規(guī)范化，預(yù)防和控制腐敗風(fēng)險。

一、內(nèi)部控制理論簡介

現(xiàn)代意義上的內(nèi)部控制是在長期的經(jīng)營實(shí)踐過程中，隨著組織(單位)對內(nèi)加強(qiáng)管理和對外滿足社會需要而逐漸發(fā)展起來的自我檢查、自我調(diào)整和自我制約的系統(tǒng)。1992年，美國著名的內(nèi)部控制研究機(jī)構(gòu)“發(fā)起組織委員會”(COSO)發(fā)布了具有里程碑意義的專題報告——《內(nèi)部控制——整體框架》(Internal Control—Integrated Framework)，也稱為 COSO報告，制定了內(nèi)部控制制度的統(tǒng)一框架。COSO報告將內(nèi)部控制定義為:由企業(yè)的管理人員設(shè)計的，為實(shí)現(xiàn)營業(yè)的效果和效率、財務(wù)報告的可靠及合法合規(guī)目標(biāo)提供合理保證，通過董事會管理人員和其他職員實(shí)施的一種過程。

COSO報告提出了內(nèi)部控制的三大目標(biāo)和五大要素。三大目標(biāo)是經(jīng)營目標(biāo)、信息目標(biāo)和合規(guī)目標(biāo)。其中，經(jīng)營目標(biāo)是指內(nèi)部控制要確保企業(yè)經(jīng)營的效率和有效性，信息目標(biāo)是指內(nèi)部控制要保證企業(yè)財務(wù)報告的可靠性，合規(guī)目標(biāo)是指內(nèi)部控制要遵守相應(yīng)的法律法規(guī)和企業(yè)的規(guī)章制度。五大要素是:控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督與審查。其中，控制環(huán)境是指職員履行其控制責(zé)任、開展業(yè)務(wù)活動所處的氛圍;風(fēng)險評估是指管理層識別并采取相應(yīng)行動來管理對經(jīng)營、財務(wù)報告、符合性目標(biāo)有影響的內(nèi)部或外部風(fēng)險，包括風(fēng)險識別和風(fēng)險分析;控制活動是指企業(yè)制定并予以執(zhí)行的政策和程序，對所確認(rèn)的風(fēng)險采取必要措施，以保證單位目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn);信息與溝通是指為了使職員能執(zhí)行其職責(zé)，為員工提供在執(zhí)行、管理和控制作業(yè)過程中所需的信息以及信息的交換和傳遞，企業(yè)必須識別、捕捉、交流外部和內(nèi)部的信息;監(jiān)督與審查是指評估內(nèi)部控制運(yùn)作質(zhì)量的過程，包括內(nèi)部審計和外部審計、外部交流等。

相對歐美等西方發(fā)達(dá)國家，我國內(nèi)部控制理論研究起步較晚，但發(fā)展很快。自上世紀(jì)90年代以來，國內(nèi)學(xué)者對內(nèi)部控制的研究取得了豐碩的成果。我國2000年7月首次以法律的形式將內(nèi)部控制寫入《中華人民共和國會計法》。2001年6月，財政部頒布《內(nèi)部會計控制規(guī)范——基本規(guī)范》(試行)，主要包括貨幣資金、實(shí)物資產(chǎn)、對外投資、工程項目、采購與付款、籌資、銷售與收款、成本費(fèi)用、擔(dān)保等經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的會計控制。該規(guī)范的實(shí)施表明內(nèi)部控制理論已普遍應(yīng)用于我國國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位和其他經(jīng)濟(jì)組織(統(tǒng)稱單位)的內(nèi)部管理活動。2007年3月，財政部頒布了《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范——基本規(guī)范》(征求意見稿)和17項具體規(guī)范(征求意見稿)，內(nèi)部控制理論更是深入企業(yè)內(nèi)部管理的各個方面。

二、當(dāng)前高校政府采購內(nèi)部控制存在的問題

因我國高校大多為政府主辦，所以其投資主體基本為中央和地方政府，高校的采購活動應(yīng)屬于政府采購的范疇。高校實(shí)施政府采購以來，普遍存在認(rèn)識不到位、計劃性差、周期長、管理機(jī)制不健全、人員隊伍整體素質(zhì)不高等問題。鑒于本文研究范圍的局限，我們只對當(dāng)前高校政府采購中內(nèi)部控制存在的問題予以分析研究。

(一)控制環(huán)境較差

高校實(shí)施政府采購的時間不長，上自校領(lǐng)導(dǎo)，下至普通教職工，對政府采購重要性的認(rèn)識不夠。加之相關(guān)配套制度不健全，執(zhí)行中難免有走形式、效率低等弊端，影響了人們對政府采購的心理期望值。高校的工作重心在教學(xué)科研，人才大量聚集在此領(lǐng)域，而對政府采購等政策性要求較強(qiáng)的崗位重視不夠，機(jī)構(gòu)不健全和隊伍素質(zhì)普遍不高難免影響執(zhí)行政策的水平。

(二)對采購的風(fēng)險缺少必要的控制機(jī)制

高校在從事一個采購項目前，很少對該項目的必要性和可行性進(jìn)行論證，尤其是重大或技術(shù)性較強(qiáng)的采購項目。我們更多的是“拍腦袋”工程，或?yàn)榱藨?yīng)急而采購，最后往往會對因采購項目缺少市場調(diào)查而導(dǎo)致價與值不符，或采購目的不能很好地實(shí)現(xiàn)。

(三)各采購環(huán)節(jié)中機(jī)構(gòu)與人員設(shè)置不合理，職責(zé)不明

各高校的采購機(jī)構(gòu)多為兼職，設(shè)專職采購機(jī)構(gòu)的不多。相應(yīng)地，從事采購的人員也多為兼職。采購職責(zé)上的不相容性沒有得到貫徹，導(dǎo)致不相容的崗位大量相容，給腐敗提供了滋生的土壤。同時，采購參與部門之間職責(zé)不清，采購審批權(quán)限界限不明，也影響了采購的效率。

(四)缺少價格控制機(jī)制，采購價格虛高

究其原因，一是采購人與參與人信息不對等，采購人在對市場的反應(yīng)上始終處于弱勢;二是采購人內(nèi)部控制機(jī)制不健全，對采購價格缺少各個環(huán)節(jié)上的有效控制。從市場調(diào)查、預(yù)算編制、標(biāo)底確定以合同簽訂、付款結(jié)算等環(huán)節(jié)，沒有相應(yīng)控制機(jī)制，最終導(dǎo)致采購的商品價格不能緊跟市場。

(五)采購監(jiān)督虛位，形式多于實(shí)質(zhì)

一方面，外部監(jiān)督通常采取不告不理的監(jiān)督方式，進(jìn)行主動監(jiān)督的很少。另一方面，內(nèi)部監(jiān)督不能充分發(fā)揮應(yīng)有作用，高校內(nèi)設(shè)的紀(jì)檢審計部門的監(jiān)督力量普遍薄弱，而且缺少監(jiān)督機(jī)制和監(jiān)督手段，監(jiān)督效果不佳。

三、高校政府采購中的內(nèi)部控制構(gòu)建

根據(jù)我國財政部2002年4月頒布的《內(nèi)部會計控制規(guī)范——采購與付款》(試行)以及2007年3月頒布的《企業(yè)內(nèi)部控制具體規(guī)范——采購與付款》(征求意見稿)，采購內(nèi)部控制的總目標(biāo)是:加強(qiáng)對單位采購與付款的內(nèi)部控制，規(guī)范采購與付款行為，防范采購與付款過程中的差錯和舞弊。高校政府采購內(nèi)部控制的總目標(biāo)與上述目標(biāo)一致，根據(jù)高校政府采購內(nèi)部控制的總目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化，構(gòu)建出高校政府采購內(nèi)部控制的基本內(nèi)容。

(一)加大宣傳力度，營造良好的政府采購內(nèi)部控制環(huán)境

高校應(yīng)強(qiáng)化對政府采購重要性的認(rèn)知，高校領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)職能部門、使用部門等應(yīng)提升政府采購的意識和水平，營造一個良好的政府采購氛圍?？梢圆扇《喾N形式、有計劃地宣傳政府采購的活動，從而使更多的部門主動參與政府采購。同時，各有關(guān)職能部門與基層使用單位對政府采購的法律法規(guī)要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，使政府采購制度盡快落到實(shí)處。

建立、完善政府采購的相關(guān)制度，成立專門的政府采購機(jī)構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理。建立政府采購執(zhí)行人員資格管理制度，即制定政府采購執(zhí)行人員從業(yè)準(zhǔn)則和崗位標(biāo)準(zhǔn)，建立培訓(xùn)和考核制度，提高思想水平和專業(yè)技能，逐步做到政府采購執(zhí)行人員持證上崗，造就一支高素質(zhì)的政府采購管理隊伍。同時，注重吸納政治素質(zhì)高、具有招投標(biāo)專業(yè)知識、準(zhǔn)確了解市場狀況和發(fā)展趨勢、熟悉掌握經(jīng)濟(jì)合同及法律相關(guān)知識的各類專業(yè)人員加入到高校采購隊伍中。形成一個領(lǐng)導(dǎo)重視、制度保障、統(tǒng)一管理、專人負(fù)責(zé)、全校參與的管理體系，為加強(qiáng)內(nèi)部控制奠定堅實(shí)的基礎(chǔ)。

(二)建立互不相容的崗位責(zé)任制

高校應(yīng)當(dāng)建立申購、詢價、采購、付款和監(jiān)督等業(yè)務(wù)的崗位責(zé)任制，明確相關(guān)部門和崗位的職責(zé)、權(quán)限，確保采購活動不相容崗位相互分離、制約和監(jiān)督。該制度的核心是“內(nèi)部牽制”，它要求每項采購業(yè)務(wù)都要經(jīng)過兩個或兩個以上部門或人員的處理，使得單個人或部門的工作必須與其他人或部門的工作相一致或相聯(lián)系，并受其監(jiān)督和制約。高校采購過程中的不相容崗位至少包括:(1)申請與審批;(2)詢價與采購;(3)采購合同的起草與審核;(4)采購與驗(yàn)收;(5)付款的申請、審批與執(zhí)行。

(三)建立采購程序控制制度

高校在采購業(yè)務(wù)發(fā)生之前，應(yīng)當(dāng)明確各部門的職責(zé)權(quán)限和操作程序，然后根據(jù)所授權(quán)的范圍和大小，按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，對采購業(yè)務(wù)的合理性、合法性和合規(guī)性進(jìn)行審核，進(jìn)而做出是否批準(zhǔn)開展該項業(yè)務(wù)的決定。高校在處理采購業(yè)務(wù)時必須經(jīng)過授權(quán)批準(zhǔn)以便進(jìn)行控制。高校應(yīng)當(dāng)按照請購、審批、采購、驗(yàn)收、付款等規(guī)定的程序辦理采購業(yè)務(wù)，并在采購的各環(huán)節(jié)設(shè)置相關(guān)的記錄、填制相應(yīng)的憑證，建立完整的采購登記制度，加強(qiáng)請購手續(xù)、采購合同、驗(yàn)收證明、入庫憑證、采購發(fā)票等文件和憑證的相互核對工作。

(四)建立請購和預(yù)算管理制度

依據(jù)采購項目的類型，確定歸口管理部門，授予相應(yīng)的請購權(quán)。根據(jù)目前高校的機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)限分工，工程類采購的請購權(quán)一般由基建部門行使，貨物和服務(wù)類采購的請購權(quán)一般由專門的采購機(jī)構(gòu)行使。請購部門提出的采購需求，應(yīng)當(dāng)明確采購類別、質(zhì)量等級、規(guī)格、數(shù)量、相關(guān)要求和標(biāo)準(zhǔn)、到貨時間等。采購需求應(yīng)當(dāng)與學(xué)校教學(xué)科研活動相適應(yīng)，具有必要性和經(jīng)濟(jì)性。對于重大或技術(shù)性較強(qiáng)的采購項目，應(yīng)當(dāng)事前進(jìn)行必要性和可行性論證。加強(qiáng)采購預(yù)算管理，對于預(yù)算內(nèi)采購項目，請購部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度辦理請購手續(xù);對于超預(yù)算和預(yù)算外采購項目，請購部門應(yīng)當(dāng)在對需求部門提出的申請進(jìn)行審核后再行辦理請購手續(xù)。對于超預(yù)算和預(yù)算外采購項目，應(yīng)當(dāng)明確審批權(quán)限，由審批人根據(jù)其職責(zé)、權(quán)限以及學(xué)校實(shí)際需要對請購項目進(jìn)行審批。

(五)加強(qiáng)采購關(guān)鍵環(huán)節(jié)控制

重點(diǎn)對采購方式、供應(yīng)商、價格、資產(chǎn)驗(yàn)收等加強(qiáng)管理，確保采購物有所值。

1.根據(jù)采購項目類型及金額確定采購方式。凡屬于政府采購范圍內(nèi)的項目，嚴(yán)格按照政府采購法規(guī)定的方式進(jìn)行采購。對于政府采購范圍以外的項目，要用制度明確采購方式。制定例外緊急需求的特殊采購處理程序。

2.建立供應(yīng)商評價制度，由高校的采購、使用、財會、資產(chǎn)管理及監(jiān)督等相關(guān)部門共同對供應(yīng)商進(jìn)行評價，充分了解和掌握供應(yīng)商的信譽(yù)、供貨能力等有關(guān)情況，并按規(guī)定的授權(quán)批準(zhǔn)程序確定供應(yīng)商。小額零星采購也應(yīng)由獲得授權(quán)的部門事先對價格等有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行審查。

3.建立采購價格形成機(jī)制，成立由采購、使用、內(nèi)審等部門組成的采購價格委員會。對于工程類采購，應(yīng)當(dāng)制作標(biāo)底或攔標(biāo)價。對于貨物或服務(wù)類采購，價格委員會應(yīng)當(dāng)根據(jù)市場行情制定最高采購限價，并根據(jù)市場行情的變化適時調(diào)整最高采購限價。最后的中標(biāo)價或協(xié)商確定的價格不得高于采購限價。委托政府采購代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行采購的，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。

4.完善驗(yàn)收入庫制度。高校資產(chǎn)管理部門應(yīng)加強(qiáng)與采購部門的合作，及時辦理資產(chǎn)驗(yàn)收及入庫手續(xù)。成立驗(yàn)收工作小組，根據(jù)招投標(biāo)文件及合同等有效文件，確定采購項目的驗(yàn)收內(nèi)容，出具驗(yàn)收證明。嚴(yán)格資產(chǎn)出入庫制度，督促采購部門及時登記固定資產(chǎn)，保證國有資產(chǎn)賬實(shí)相符。

(六)建立付款控制制度

采購及財會人員在辦理付款業(yè)務(wù)時，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照采購合同約定的付款時間和額度予以支付，并對采購發(fā)票等相關(guān)憑證的真實(shí)性、完整性、合法性及合規(guī)性進(jìn)行嚴(yán)格審核。不能無故拖延，也不能提前支付，避免造成財務(wù)風(fēng)險。

建立預(yù)付賬款的授權(quán)批準(zhǔn)制度和退貨管理制度，加強(qiáng)對采購定金的管理。加強(qiáng)應(yīng)付賬款和應(yīng)付票據(jù)的管理，由專人定期與供應(yīng)商核對應(yīng)付賬款、應(yīng)付票據(jù)、預(yù)付賬款等往來款項。如有不符，應(yīng)當(dāng)查明原因，及時處理。及時辦理基建工程財務(wù)決算，保證預(yù)算執(zhí)行的客觀完整。

(七)建立內(nèi)部控制監(jiān)督檢查機(jī)制

建立由高校采購部門和會計審計部門相結(jié)合的內(nèi)部監(jiān)督檢查機(jī)制。采購部門可通過項目負(fù)責(zé)制和責(zé)任倒查制實(shí)行自我監(jiān)督。審計和財會部門則通過開展審計活動和審核付款對采購實(shí)施內(nèi)部控制監(jiān)督，努力防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。內(nèi)部控制監(jiān)督檢查的內(nèi)容主要包括:(1)需求、采購、驗(yàn)收、付款等相關(guān)部門及人員的設(shè)置情況。重點(diǎn)檢查是否存在業(yè)務(wù)不相容職務(wù)混崗的現(xiàn)象。(2)采購程序是否合法、合規(guī)。重點(diǎn)檢查采購方式、采購價格、合同履行情況。(3)采購授權(quán)批準(zhǔn)制度的執(zhí)行情況。重點(diǎn)檢查政府采購業(yè)務(wù)重要環(huán)節(jié)的授權(quán)批準(zhǔn)手續(xù)是否健全，是否存在越權(quán)審批的行為。(4)采購付款業(yè)務(wù)的管理。重點(diǎn)審查應(yīng)付賬款和預(yù)付賬款支付的正確性、時效性和合法性。(5)采購業(yè)務(wù)檔案的整理和保管情況。重點(diǎn)檢查招投標(biāo)文件的整理歸檔是否規(guī)范，付款憑證的保管使用手續(xù)是否健全，使用和保管制度是否存在漏洞，資產(chǎn)出入庫是否手續(xù)健全等。