社區(qū)矯正檢察監(jiān)督初探

張慧聰

(鐵道警官高等?？茖W(xué)校法律系，河南鄭州450053)

2003年7月，兩高兩部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的通知》(以下簡稱“通知”)，在我國正式開始社區(qū)矯正的試點(diǎn)工作。社區(qū)矯正屬于刑罰非監(jiān)禁執(zhí)行活動，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對其開展檢察監(jiān)督。然而，社區(qū)矯正在我國尚屬于新事物，社區(qū)矯正的非監(jiān)禁性特點(diǎn)也與人民檢察院傳統(tǒng)的監(jiān)獄檢察工作大不相同，罪犯在不與社會隔離的社區(qū)執(zhí)行刑罰，給檢察監(jiān)督提出了新的挑戰(zhàn)。檢察機(jī)關(guān)對此也缺乏相關(guān)的法律監(jiān)督工作經(jīng)驗(yàn)，加之統(tǒng)一的社區(qū)矯正法沒有出臺，所以，各地檢察機(jī)關(guān)具體操作存在差異，這里面既有好的經(jīng)驗(yàn)又存在不少問題。筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段探討如何對社區(qū)矯正進(jìn)行規(guī)范的法律監(jiān)督具有實(shí)踐價(jià)值。

一、我國社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的概念和范圍

(一)概念

“社區(qū)矯正”一詞源于英文community corrections或community－based corrections，在國外主要是指對犯罪人的一種非監(jiān)禁社區(qū)處遇措施。社區(qū)矯正工作在我國起步較晚，從2003年開始試點(diǎn)，2009年在全國推廣，直至2011年2月《中華人共和國刑法修正案(八)》才第一次在刑法中正式規(guī)定了社區(qū)矯正?？梢哉f，對社區(qū)矯正進(jìn)行法律監(jiān)督屬于人民檢察院的新興業(yè)務(wù)，雖然各地人民檢察院都相繼開展了對社區(qū)矯正的檢察監(jiān)督工作，但究竟何謂社區(qū)矯正法律監(jiān)督，無任何規(guī)范性文件和學(xué)理解釋予以明確［1］。筆者認(rèn)為，對社區(qū)矯正檢察監(jiān)督進(jìn)行界定應(yīng)當(dāng)明確以下幾個(gè)方面。

1.監(jiān)督的主體。我國的社區(qū)矯正從一開始試點(diǎn)就定位為非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動，屬于人民檢察院的法律監(jiān)督范圍。根據(jù)2003年兩高兩部通知規(guī)定，人民檢察院要加強(qiáng)法律監(jiān)督，完善刑罰執(zhí)行監(jiān)督程序，保證社區(qū)矯正工作依法、公正地進(jìn)行。因此，在我國社區(qū)矯正的法律監(jiān)督主體應(yīng)是人民檢察院。此外，憲法和人民檢察院組織法均規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，人民檢察院行使的法律監(jiān)督權(quán)通稱檢察權(quán)，故社區(qū)矯正的“法律監(jiān)督”也被稱為“檢察監(jiān)督”。

2.監(jiān)督的對象。人民檢察院行使的監(jiān)督權(quán)在性質(zhì)上屬于司法權(quán)，監(jiān)督的對象主要是執(zhí)行司法職能的國家機(jī)關(guān)。根據(jù)2012年1月下發(fā)的《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》(以下簡稱“實(shí)施辦法”)規(guī)定，司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)指導(dǎo)管理、組織實(shí)施社區(qū)矯正工作，司法所承擔(dān)社區(qū)矯正日常工作;人民法院對符合社區(qū)矯正適用條件的被告人、罪犯依法作出判決、裁定或者決定;公安機(jī)關(guān)對違反治安管理規(guī)定和重新犯罪的社區(qū)矯正人員及時(shí)依法處理;暫予監(jiān)外執(zhí)行的社區(qū)矯正人員，由交付執(zhí)行的監(jiān)獄、看守所將其押送至居住地，與縣級司法行政機(jī)關(guān)辦理交接手續(xù)。因此，社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的對象應(yīng)當(dāng)是司法行政機(jī)關(guān)、人民法院和公安機(jī)關(guān)、監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)和看守所。

3.監(jiān)督的依據(jù)和內(nèi)容。人民檢察院對刑罰的執(zhí)行進(jìn)行法律監(jiān)督的主要法律依據(jù)是憲法和刑事訴訟法。此外，實(shí)施辦法第2條也再次明確了人民檢察院對社區(qū)矯正各執(zhí)法環(huán)節(jié)依法實(shí)行法律監(jiān)督。根據(jù)實(shí)施辦法第37條規(guī)定，人民檢察院發(fā)現(xiàn)社區(qū)矯正執(zhí)法活動違反法律和本辦法規(guī)定的，可以提出糾正意見。因此，人民檢察院對社區(qū)矯正進(jìn)行法律監(jiān)督主要包括兩個(gè)方面:一是從程序上對社區(qū)矯正所有執(zhí)法環(huán)節(jié)開展法律監(jiān)督，主要包括矯正接收、日常管理、異地委托管理、檔案管理和解除矯正等環(huán)節(jié);二是從實(shí)體上對社區(qū)矯正執(zhí)法活動的合法合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督，糾正和處理違法違紀(jì)行為，保護(hù)社區(qū)矯正人員未被依法剝奪或限制的合法權(quán)利不受侵犯。

綜上所述，筆者認(rèn)為，我國的社區(qū)矯正法律監(jiān)督可以定義為:具有國家法律監(jiān)督權(quán)的人民檢察院，按照法律和其他具有法律效力的規(guī)范性文件規(guī)定的職權(quán)和程序，依法對司法行政機(jī)關(guān)、人民法院、公安機(jī)關(guān)、監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)和看守所在社區(qū)矯正中的工作程序和執(zhí)行行為是否合法進(jìn)行監(jiān)督，對違法行為依法糾正和處理，以保證社區(qū)矯正人員合法權(quán)利和社區(qū)矯正依法公正實(shí)施的活動。

(二)監(jiān)督范圍

社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的范圍是指人民檢察院依法對社區(qū)矯正工作進(jìn)行法律監(jiān)督的范圍。筆者認(rèn)為，現(xiàn)在檢察監(jiān)督范圍界定不清，存在以下兩個(gè)問題:

一是審前調(diào)查和執(zhí)行決定是否屬于社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的范圍。按照實(shí)施辦法規(guī)定，對擬適用社區(qū)矯正的被告人、罪犯可以進(jìn)行調(diào)查評估，以供裁決是否適用社區(qū)矯正時(shí)參考，該程序也被稱為審前調(diào)查。在我國，審前調(diào)查是決定是否適用社區(qū)矯正的前置程序，對能否適用社區(qū)矯正具有關(guān)鍵性作用。因此，不少學(xué)者從監(jiān)督的實(shí)際效果出發(fā)，主張對社區(qū)矯正進(jìn)行監(jiān)督應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)同步監(jiān)督，將審前調(diào)查和執(zhí)行決定程序也納入社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的范圍。但是，按照目前對社區(qū)矯正法律性質(zhì)的界定，通說認(rèn)為我國社區(qū)矯正在本質(zhì)上屬于刑罰執(zhí)行活動。這里刑罰執(zhí)行活動顯然不應(yīng)當(dāng)包括審前調(diào)查和執(zhí)行決定，因?yàn)樾塘P執(zhí)行活動是將已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定或決定交付法定執(zhí)行機(jī)關(guān)實(shí)際執(zhí)行的活動，執(zhí)行活動開始的標(biāo)志應(yīng)當(dāng)是判決、裁定或決定生效之后。所以，將審前調(diào)查作為社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的范圍與社區(qū)矯正的刑罰執(zhí)行活動的性質(zhì)不相符。

二是檢察監(jiān)督是否應(yīng)針對社區(qū)被矯正人員的違法行為。實(shí)踐中有部分檢察機(jī)關(guān)將社區(qū)矯正人員是否遵守社區(qū)矯正規(guī)定有無違法行為也作為檢察監(jiān)督對象。筆者認(rèn)為，該做法明顯超越了檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督的職權(quán)范圍，檢察監(jiān)督的對象應(yīng)當(dāng)是執(zhí)行司法職能的國家機(jī)關(guān)，而不應(yīng)當(dāng)把犯罪服刑人員作為監(jiān)督的對象，社區(qū)矯正人員的監(jiān)管只能依法由司法行政機(jī)關(guān)組織實(shí)施，越俎代庖的行為只會導(dǎo)致執(zhí)行混亂，既損害了相關(guān)職能機(jī)關(guān)的工作積極性，又嚴(yán)重消耗了檢察機(jī)關(guān)的精力，影響社區(qū)矯正檢察監(jiān)督職能的正常發(fā)揮。此外，檢察機(jī)關(guān)如直接介入社區(qū)矯正具體工作，就會喪失監(jiān)督者的獨(dú)立地位，將自己置身于被監(jiān)督者的行列，“成為自己的法官”，違背監(jiān)督獨(dú)立的基本原則。

此外，還有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將對矯正人員的幫扶措施落實(shí)也作為檢察監(jiān)督的范圍。筆者認(rèn)為，檢察監(jiān)督負(fù)有保障社區(qū)矯正人員合法權(quán)益的職責(zé)，故贊同此說。總之，社區(qū)矯正檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)理清與其他矯正機(jī)關(guān)的關(guān)系，既不能盲目擴(kuò)大監(jiān)督范圍，也不能超越職權(quán)直接介入具體矯正實(shí)務(wù)。

二、我國社區(qū)矯正檢察監(jiān)督存在的問題

(一)規(guī)定過于籠統(tǒng)，不利于實(shí)際操作

長期以來，關(guān)于如何進(jìn)行社區(qū)矯正法律監(jiān)督一直缺乏明確的法律規(guī)范，各地檢察機(jī)關(guān)都是在實(shí)踐中不斷總結(jié)和摸索經(jīng)驗(yàn)，因此，監(jiān)督水平差異性也比較大。2012年1月兩高兩部頒發(fā)的實(shí)施辦法詳細(xì)規(guī)定了社區(qū)矯正工作的具體實(shí)施，但是該辦法只是籠統(tǒng)地指出人民檢察院對社區(qū)矯正各執(zhí)法環(huán)節(jié)依法實(shí)施法律監(jiān)督，并沒有明確指出具體監(jiān)督的內(nèi)容，對于檢察監(jiān)督的方式也只是規(guī)定檢察院在發(fā)現(xiàn)社區(qū)矯正執(zhí)法活動違反法律和本辦法規(guī)定的，可以區(qū)別情況提出口頭糾正意見、制發(fā)糾正違法通知書或者檢察建議書，至于如何區(qū)別適用上述規(guī)定也未作出任何解釋和說明。此外，在最高人民檢察院出臺的一系列完善刑罰執(zhí)行監(jiān)督工作的文件中，也沒有關(guān)于社區(qū)矯正監(jiān)督的明確規(guī)定，這就給實(shí)際操作造成了困難。

(二)監(jiān)所檢察機(jī)構(gòu)力量薄弱，不足以承擔(dān)矯正監(jiān)督重任

社區(qū)矯正檢察監(jiān)督具體由檢察機(jī)關(guān)什么部門來承擔(dān)曾一度成為熱議的話題，后來綜合考慮決定由檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部專司刑罰執(zhí)行監(jiān)督的監(jiān)所檢察機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)社區(qū)矯正檢察工作。然而，原來的監(jiān)所檢察機(jī)構(gòu)此前并未真正對非監(jiān)禁執(zhí)行展開法律監(jiān)督，實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)缺乏，更為嚴(yán)重的是，原來的人員配備在面對大量的非監(jiān)禁社區(qū)矯正執(zhí)行時(shí)明顯不足。據(jù)估計(jì)，全國一共有1萬多司法所承擔(dān)著包括社區(qū)矯正在內(nèi)的基層司法工作，而全國監(jiān)所機(jī)構(gòu)工作人員估計(jì)只有幾千人［2］。所以，監(jiān)所檢察機(jī)構(gòu)力量亟需加強(qiáng)，專職檢察人員的專業(yè)素質(zhì)也必須提高，否則無法承擔(dān)對社區(qū)矯正進(jìn)行法律監(jiān)督的重任。

(三)矯正檢察范圍不清，越權(quán)現(xiàn)象仍然存在

有學(xué)者將社區(qū)矯正的檢察監(jiān)督分為矯正前階段、矯正執(zhí)行階段和解矯階段［3］。該理論反映在檢察實(shí)務(wù)中，表現(xiàn)為將審前調(diào)查和決定執(zhí)行矯正的活動也納入社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的范圍。如前所述，筆者認(rèn)為，對矯正前階段的監(jiān)督屬于審判監(jiān)督范圍，與社區(qū)矯正檢察是刑罰執(zhí)行活動的法律監(jiān)督性質(zhì)不符。雖然審判監(jiān)督仍應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，但是它畢竟不屬于社區(qū)矯正監(jiān)督的范圍，也不應(yīng)當(dāng)由監(jiān)所檢察機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)，否則會造成檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力配置失衡，使本就力量單薄的監(jiān)所檢察機(jī)構(gòu)更加應(yīng)對不暇。

此外，檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)時(shí)有越權(quán)現(xiàn)象。這主要表現(xiàn)為有些地方檢察機(jī)關(guān)插手對社區(qū)矯正人員的具體監(jiān)管，如參與對違反監(jiān)管規(guī)定的社區(qū)矯正人員的處理工作等，該行為顯屬越權(quán)。事實(shí)上，2006年5月最高檢在《關(guān)于在社區(qū)矯正試點(diǎn)工作中加強(qiáng)法律監(jiān)督的通知》中已經(jīng)明確，社區(qū)矯正監(jiān)督的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是矯正工作是否公正和執(zhí)行活動是否合法兩個(gè)方面。

三、加強(qiáng)我國社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的建議

現(xiàn)階段社區(qū)矯正已在全國范圍廣泛開展，為適應(yīng)新的形勢，社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作的質(zhì)量也亟待提高。因此，針對當(dāng)前社區(qū)矯正檢察監(jiān)督中存在的問題，筆者建議應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手予以加強(qiáng)。

(一)完善立法，制定社區(qū)矯正檢察監(jiān)督操作細(xì)則

檢察監(jiān)督是一項(xiàng)對法律依賴和要求很高的工作，在履行檢察職責(zé)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格依照法律規(guī)定的內(nèi)容和程序進(jìn)行，否則檢察工作本身就存在合法性的問題。我國社區(qū)矯正工作從試點(diǎn)到現(xiàn)在全面施行已走過近十年的歷程，各地檢察機(jī)關(guān)也摸索出了不少有益的經(jīng)驗(yàn)，理論上的探討也為完善立法工作提供了有力的支持。特別是今年剛出臺的社區(qū)矯正實(shí)施辦法規(guī)范了社區(qū)矯正工作的具體要求和程序，為下一步有針對性地制定社區(qū)矯正檢察監(jiān)督操作細(xì)則打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，未來的檢察監(jiān)督操作細(xì)則應(yīng)當(dāng)按照社區(qū)矯正環(huán)節(jié)流程，具體設(shè)置每個(gè)環(huán)節(jié)檢察人員的工作內(nèi)容，明確檢察方法和采取監(jiān)督措施的具體程序，突出重點(diǎn)兼顧全面，具體規(guī)范便于操作。

(二)提高矯正檢察人員的職業(yè)素養(yǎng)，加強(qiáng)監(jiān)所檢察機(jī)構(gòu)的力量

社區(qū)矯正檢察監(jiān)督對檢察人員的職業(yè)素養(yǎng)要求較高，他們不僅要能夠嚴(yán)格依法履行職責(zé)，而且要熟悉社區(qū)矯正相關(guān)的法律和規(guī)范，并且對經(jīng)常存在的問題具有一定的了解。但是，由于負(fù)責(zé)社區(qū)矯正檢察的監(jiān)所檢察機(jī)構(gòu)現(xiàn)有人員嚴(yán)重不足，必然有許多檢察人員補(bǔ)充進(jìn)來，其中大多數(shù)人員沒有經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)和訓(xùn)練，對社區(qū)矯正工作并不熟悉。因此，今后一方面要根據(jù)情況補(bǔ)充人員加強(qiáng)監(jiān)所檢察機(jī)構(gòu)的力量，另一方面同時(shí)也要對這些檢察人員進(jìn)行系統(tǒng)的專業(yè)培訓(xùn)，使其盡快掌握工作所需要的基本知識和技能。建議由檢察機(jī)關(guān)遴選具有豐富工作經(jīng)驗(yàn)的檢察官對新入職的檢察人員進(jìn)行崗前培訓(xùn)，編制培訓(xùn)教材和典型案例選編，檢察機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部也應(yīng)定期開展經(jīng)驗(yàn)交流和問題研討工作會議，在保證檢察人員基本夠用的情況下不盲目增加人員，通過提高人員職業(yè)素養(yǎng)的方式提高社區(qū)矯正檢察工作的水平和質(zhì)量。

(三)優(yōu)化檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力配置，明確職責(zé)，防止越權(quán)

在我國，社區(qū)矯正檢察監(jiān)督屬于檢察機(jī)關(guān)的新業(yè)務(wù)，檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行內(nèi)部權(quán)力分配時(shí)應(yīng)當(dāng)綜合考慮，既不能擠占應(yīng)由其他部門負(fù)責(zé)的檢察業(yè)務(wù)，也不能對屬于本部門的業(yè)務(wù)進(jìn)行推諉。因此，我國檢察機(jī)關(guān)將社區(qū)矯正監(jiān)督工作賦予監(jiān)所檢察機(jī)構(gòu)承擔(dān)，就應(yīng)當(dāng)明確其與其他業(yè)務(wù)部門之間的權(quán)力界限，防止在具體監(jiān)督活動中出現(xiàn)積極爭搶或無人問津的不正?，F(xiàn)象。此外，檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)明確監(jiān)所檢察機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)，禁止檢察人員隨意插手社區(qū)矯正具體執(zhí)行工作，明確檢察人員的身份和職責(zé)，防止越權(quán)行為的發(fā)生。

［1］周偉.關(guān)于社區(qū)矯正法律監(jiān)督若干理論問題的探討［J］.中國檢察官，2012，(2).

［2］陳小彪，周遐齡.論社區(qū)矯正的檢察監(jiān)督［J］.重慶文理學(xué)院學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)，2011，(3).

［3］賈學(xué)勝.社區(qū)矯正試點(diǎn)中的檢察監(jiān)督新解［J］.常熟理工學(xué)院學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué))，2008，(3).