我國勞動教養(yǎng)制度的改革與完善

肖寶興

我國勞動教養(yǎng)制度的改革與完善

肖寶興

勞動教養(yǎng)制度對維護我國社會穩(wěn)定發(fā)揮著重要作用，但該制度在實施過程中暴露出了許多問題，如與國際人權公約和聯(lián)合國刑事司法準則的基本價值目標、人權保障原則、正當程序原則、人人享有不受強迫勞動權等存在明顯的沖突。根據我國經濟社會發(fā)展階段和司法實踐情況，勞動教養(yǎng)制度的改革方式應是在基本目標的指引下，通過出臺勞動教養(yǎng)立法、控制勞動教養(yǎng)的適用范圍、推動勞動教養(yǎng)程序司法化，最終實現勞動教養(yǎng)的法治化。

勞動教養(yǎng)制度;國際人權準則;改革與完善

我國勞動教養(yǎng)制度產生于特殊歷史背景下，這一制度產生伊始就存在著很多問題，隨著實踐的發(fā)展，這些問題不但沒有解決，反而有擴大的趨勢。作為一項剝奪公民人身自由的制度，勞動教養(yǎng)直接關涉公民基本人權問題，其“對于尚不夠刑事處罰的違法行為人，適用名義上是行政處罰但實質上類似于刑罰的勞動教養(yǎng)……與聯(lián)合國刑事司法準則的要求相去甚遠”①。國際人權準則是國際社會對人權保障的最低要求。為了促進我國勞動教養(yǎng)制度的完善，既保留其維護社會穩(wěn)定的功能，又防止其被不當利用而侵犯公民合法權利，也為了促進這一制度與國際法準則的統(tǒng)一，需要將其置于國際人權準則視野下進行審視。

一、國際人權準則視野下我國勞動教養(yǎng)制度存在的突出問題

(一)勞動教養(yǎng)的正當程序缺失

作為國際人權規(guī)范體系的憲章性文件，《世界人權宣言》明確指出，國家為了維護國內秩序或為了保護其他人的人權，可以對侵害他人權利者的自由進行一定的限制，這種限制應當符合法律的要求，尤其要符合各國國內法所規(guī)定的程序要求。據此，正當程序是國家剝奪公民自由的正當性基礎?！豆駲嗬驼螜嗬麌H公約》第九條也明確規(guī)定，剝奪公民的人身自由不僅應當符合實體法的要求，還要滿足程序法的要求，如使被剝奪權利者能被迅速帶見審判官或其他依法行使司法權的官員。聯(lián)合國大會1988年通過的《保護所有遭受任何形式拘留或監(jiān)禁的人的原則》對受拘留或監(jiān)禁的人的權利作了詳細規(guī)定:剝奪公民自由只能由稱職、公正、獨立的法官或享有司法權的官員依法定程序進行;應當保障被剝奪自由人獲得律師幫助的權利;司法機關應當進行持續(xù)審查。我國的勞動教養(yǎng)屬于該規(guī)定中“因定罪以外被剝奪人身自由”的“拘留”。

我國勞動教養(yǎng)制度對國際人權準則要求的限制公民人身自由的正當程序原則的背離表現在:(1)勞動教養(yǎng)由公安機關提出申請、審查批準、執(zhí)行并決定予以變更或解除，公安機關集偵、控、審、執(zhí)行于一身，外部監(jiān)督十分乏力，這對于人權的保障極為不利。(2)當事人根本無法獲得律師的幫助。(3)法官沒有事先審查的權力，即使其事后通過行政訴訟的方式進行審查，由于現實中各種因素的掣制，實際上其難以做到稱職、公正、獨立地進行審查。(4)勞動教養(yǎng)過程中的持續(xù)審查機制缺失。根據《公安機關辦理勞動教養(yǎng)案件規(guī)定》，被勞動教養(yǎng)者的人身自由應當被剝奪到勞動教養(yǎng)期滿之日，期間只存在通過獎勵制度縮短勞動教養(yǎng)期限的可能。從國際人權準則的要求來看，我國勞動教養(yǎng)制度是一個完全封閉式的制度，其對被勞動教養(yǎng)者利益的正當程序保障不足。

(二)勞動教養(yǎng)與人人享有不受強迫勞動的權利的沖突

早在1930年，國際勞工組織大會第14屆會議就通過了《強迫勞動公約》，規(guī)定徹底禁止“強迫或強制勞動”(指以懲罰相威脅，強使任何人從事其本人不曾表示自愿從事的所有工作和勞務);因法院判決有罪而被強制勞動的，不屬于應當制止的強制勞動?！豆駲嗬驼螜嗬麌H公約》第八條明確規(guī)定:任何人不應被要求從事強迫或強制勞動;對于被國家剝奪自由的人或者因其他原因被拘禁者，只有經過了合格法庭的審查與裁判，其進行的強制性工作或服務才不被視為應予禁止的強制或強迫勞動。我國存在勞動改造和勞動教養(yǎng)兩種強制勞動的情況。勞動改造既符合《強迫勞動公約》的除外條件，也符合《公民權利和政治權利國際公約》第八條的除外情形，不屬于應予禁止的強迫勞動之列。但是，勞動教養(yǎng)的正當性值得商榷?！秶鴦赵宏P于勞動教養(yǎng)問題的決定》、《國務院關于勞動教養(yǎng)的補充規(guī)定》、國務院轉發(fā)公安部制定的《勞動教養(yǎng)試行辦法》等規(guī)范性文件都明確了通過勞動對違法行為人進行教育改造的方式，依此，被勞動教養(yǎng)者必須參加勞動，雖然會“發(fā)給適當工資”，但這種勞動并非以自愿為基礎，而是一種強制性的勞動懲戒，被勞動教養(yǎng)者沒有選擇的余地。依據《強迫勞動公約》，這種沒有被定罪即被要求強制勞動的情形屬于被制止的強制或強迫勞動。依據《公民權利和政治權利公約》，這種強制勞動雖然可以被允許，但應以“依照法庭的合法命令”為前提，而我國的勞動教養(yǎng)僅依據公安機關的審批決定，其正當性明顯不足。

二、我國勞動教養(yǎng)制度改革的基本目標

國內學界對于勞動教養(yǎng)制度的去向產生了較大分歧。有學者認為勞動教養(yǎng)不僅有存在合理性，其運行也有合理性，沒必要廢除，應在保留的基礎上進行完善。②有學者認為應當徹底廢除勞動教養(yǎng)制度，不能有任何遷就。③筆者認為，目前所有的改良型方案的確存在著“揚湯止沸”的問題，徹底廢除勞動教養(yǎng)制度盡管可以達到“釜底抽薪”的效果，但卻是最難實施的一種方案。且不論其徹底廢除涉及刑罰與行政處罰對勞動教養(yǎng)的吸納(刑法與行政處罰法的大幅度修改本身就是一項系統(tǒng)工程)，單就廢除過程中的阻力，就有可能直接將此方案扼殺于搖籃之中。從我國司法改革的實踐經驗來看，所有的改革方案最終還是要回到現實中，由解決一個一個具體的問題開始。因此，漸進式改革才是勞動教養(yǎng)制度改革的行之有效的方式。這種漸進式勞動教養(yǎng)制度改革的基本目標是:在保持勞動教養(yǎng)維護社會治安功能的基礎上，強化正當程序和人權保障理念對其的制約作用，實現勞動教養(yǎng)價值目標的均衡化，適用范圍的最小化，對公民自由進行處分的司法化，決定過程的訴訟化，執(zhí)行方式的開放化。

勞動教養(yǎng)價值目標的均衡化，是指我國勞動教養(yǎng)制度改革應當實現維護社會治安、人權保障和正當程序價值的均衡，尤其要注重在勞動教養(yǎng)過程中保護被勞動教養(yǎng)者的合法權益，包括實體性權利和程序性權利;只有通過正當程序并經適格的主體作出裁決，才能剝奪公民的人身自由。根據國內外的實踐經驗，最有效的保障人權的方式往往是對正當程序的遵守，因此，尤其要注意正當程序對勞動教養(yǎng)的控制作用，通過程序對國家的勞動教養(yǎng)權力進行控制，最終實現保障人權的價值目標。

勞動教養(yǎng)適用范圍的最小化，是指勞動教養(yǎng)對象范圍的設定應當與刑罰一樣保持謙抑性與合法性，應當慎用、少用勞動教養(yǎng)，不得隨意擴大其適用范圍。應嚴格遵守我國《立法法》的規(guī)定，由法律對勞動教養(yǎng)事項進行規(guī)定，其他任何規(guī)范性文件不得進行擴張性規(guī)定或解釋。在縮小現有勞動教養(yǎng)對象范圍的基礎上，立法應當以列舉的方式明確規(guī)定勞動教養(yǎng)的對象范圍;對于范圍的擴張，應當明確規(guī)定只有國家立法機關才有權進行。

勞動教養(yǎng)對公民人身自由處分的司法化是指:處分的審查與決定應當由中立的、獨立的司法主體進行，按照國際通行的慣例，宜由法院進行;處分程序應訴訟化，即勞動教養(yǎng)決定的作出應當有原告、被告的充分參與，法官不僅應根據申請方提供的證據作出裁決，還應充分聽取被勞動教養(yǎng)者的意見，原告、被告雙方可以進行辯護、質證。為了實現這一目標，必須保障被勞動教養(yǎng)人員的獲得律師幫助權。我國勞動教養(yǎng)法中的律師幫助制度應當包含如下內容:明確規(guī)定當事人有獲得律師幫助的權利;在處分程序中增加權利告知程序;建立法律援助制度;明確規(guī)定律師在處分程序中所享有的各項權利，以及國家對這些權利的保障義務。

勞動教養(yǎng)執(zhí)行的開放化與人性化是指，勞動教養(yǎng)的執(zhí)行應當堅持開放化方式，完全剝奪當事人人身自由并不是唯一的執(zhí)行方式。我國勞動教養(yǎng)應當與刑罰的執(zhí)行方式接軌，堅持社會外矯正與社會內矯正相結合。具體來說:在勞動教養(yǎng)的期限上，堅持以不定期為原則，只設定上限，原則上不設定下限，且規(guī)定被勞動教養(yǎng)者得依法隨時獲得釋放;在勞動教養(yǎng)的執(zhí)行方式上注重社區(qū)矯正的作用;在勞動教養(yǎng)的執(zhí)行過程中，應當允許被勞動教養(yǎng)者回家、外出等;在勞動教養(yǎng)的執(zhí)行內容上，應當堅持“矯治”第一、勞動第二?？傊?，應當以幫助被勞動教養(yǎng)者迅速回歸社會、成為有用的人為目標，以文化教育和技能培訓為主、勞動為輔，使勞動成為一種教育方式而不是為勞動教養(yǎng)場所“創(chuàng)收”的工具。

三、我國勞動教養(yǎng)制度改革的具體問題及其解決

(一)勞動教養(yǎng)立法的主要內容

我國早在20世紀80年代就啟動了勞動教養(yǎng)法的立法工作。2011年3月，全國人大常委會委員長吳邦國作全國人大常委會工作報告時表示，我國將抓緊制定《違法行為教育矯治法》。我國勞動教養(yǎng)立法應當至少包括以下內容:(1)明確勞動教養(yǎng)的性質。目前立法的進度已經表明，勞動教養(yǎng)制度將主要用于“違法行為教育矯治”，因此勞動教養(yǎng)的內容應當以教育為主，不得要求不必要的勞動，最好取消強迫勞動，代之以技能培訓與行為教育。(2)嚴格設定勞動教養(yǎng)的決定程序。應當設計作出勞動教養(yǎng)決定的聽證程序;增加被勞動教養(yǎng)人員的申辯權，被勞動教養(yǎng)人員及其委托的律師如果對勞動教養(yǎng)決定不服，可以向法院申訴，由法院裁決是否進行勞動教養(yǎng)。(3)勞動教養(yǎng)期限的嚴格限制。修改目前勞動教養(yǎng)期限長達1—3年，必要時還可延長一年的規(guī)定，建議最長不超過一年半。(4)勞動教養(yǎng)管理的開放與人性化。勞動教養(yǎng)的場所應當是開放的(指在勞動教養(yǎng)場所內部開放，并非對外開放)，矯治對象在場所內可以自由活動;在必要的審查與限制下，允許矯治對象請假、周末回家、探親等。(5)勞動教養(yǎng)的定期審查與分流制度。勞動教養(yǎng)機構或者專門的監(jiān)督機構應當定期對勞動教養(yǎng)決定進行審查，如果發(fā)現教養(yǎng)已不必要，應當立即決定解除，不得有不必要的延遲。(6)勞動教養(yǎng)制度實施的監(jiān)督問題。對于勞動教養(yǎng)實施中的違法行為，檢察機關不僅有提出糾正意見的權力，必要時還可以啟動專門的調查和懲戒程序;被勞動教養(yǎng)者及其律師有權直接將勞動教養(yǎng)處分提交法院進行審查或復審。(7)被勞動教養(yǎng)者回歸社會的問題。國家或社會應當幫助被勞動教養(yǎng)者回歸社會;應當建立被勞動教養(yǎng)者不良記錄消除制度，被勞動教養(yǎng)者在一定年限(如三年內)如果不再有法定違法行為(不是任何違法行為)，就應當消除其勞動教養(yǎng)記錄。

(二)勞動教養(yǎng)對象范圍的控制

勞動教養(yǎng)對象范圍的限縮實際上是一項系統(tǒng)的法律修改工程，它不僅涉及勞動教養(yǎng)立法本身的修改，還需要促進刑法、刑事訴訟法、行政處罰法對勞動教養(yǎng)部分內容的吸納。

1.勞動教養(yǎng)對象范圍的實體法控制。首先，提高勞動教養(yǎng)的適用條件。勞動教養(yǎng)的適用應當具備三個基本要件:人身危險性、行為的嚴重違法性、矯治的必要性和比例性。人身危險性是指勞動教養(yǎng)的對象必須有再次危害社會治安或侵害他人的可能性;行為的嚴重違法性是指勞動教養(yǎng)的對象必須有違法行為的存在，這種違法行為比較嚴重但沒有達到需要刑法調整的程度;矯治的必要性和比例性是指勞動教養(yǎng)方式的選擇應當堅持“除此之外，別無更優(yōu)”的原則，勞動教養(yǎng)期限應當與被勞動教養(yǎng)者的人身危險性、行為違法性成比例，國家應當間隔性地對勞動教養(yǎng)的執(zhí)行進行持續(xù)審查，一旦達到了矯正的目的，即應解除勞動教養(yǎng)。其次，將一些輕微的、實際上沒有必要處以勞動教養(yǎng)的違法行為納入行政處罰的范圍。最后，通過對刑法的修改，降低部分罪的入罪條件，將實際上已構成犯罪但目前由勞動教養(yǎng)規(guī)制的行為納入刑法的調整范圍。在降低入罪條件的同時，應當促進刑罰執(zhí)行的多樣化，尤其要注重輕刑的非監(jiān)禁化(以罰金刑、社區(qū)服務、社區(qū)矯正等方式執(zhí)行)，建立輕罪“前科消滅制度”。

2.勞動教養(yǎng)對象范圍的程序法控制。實體法通過普適性的規(guī)范從整體上控制國家勞動教養(yǎng)權“觸角”的范圍，這種控制是抽象的、無法自我實現的，需要執(zhí)行者嚴格遵守法律方能真正實現。因此，必須對勞動教養(yǎng)的適用設定嚴格的程序，通過對程序的嚴格遵守，實現對國家權力的規(guī)制和對權利的保障，達到勞動教養(yǎng)的慎用、少用，最終實現在個案中控制勞動教養(yǎng)的適用。為此，必須實現勞動教養(yǎng)申請主體與決定主體的分離，建立勞動教養(yǎng)決定的聽證制度，明確規(guī)定當事人申請解除勞動教養(yǎng)權及勞動教養(yǎng)持續(xù)審查等制度。

3.勞動教養(yǎng)對象范圍的證據控制。除非有證據證明并堅持法定的證明標準，不應當對公民實行勞動教養(yǎng)，這是防止國家濫用勞動教養(yǎng)權的重要措施。我國《公安機關辦理勞動教養(yǎng)案件規(guī)定》明確了勞動教養(yǎng)案件的證明標準，即“違法犯罪事實已經查清，證據確實充分”，但實踐中是否達到了此證明標準存在疑問。我國目前勞動教養(yǎng)由公安機關決定和執(zhí)行，缺乏外部監(jiān)督;《勞動教養(yǎng)決定書》和《勞動教養(yǎng)通知書》高度格式化，沒有說理的過程，是否達到證明標準也就難以判斷。因此，必須實現勞動教養(yǎng)決定過程的訴訟化，使控辯雙方在第三方主持下進行公開證明、質證、辯論，在此前提下設定證明責任、證明標準來控制勞動教養(yǎng)的適用。通過證據控制勞動教養(yǎng)的適用主要涉及五個問題:(1)明確需要證明的事項，包括違法行為及其危害性，行為人的人身危險性及有再犯的可能、確有拘禁矯治的必要。(2)證明標準的設定。(3)舉證責任的分配。勞動教養(yǎng)的申請者應當舉證證明適用勞動教養(yǎng)的必要性。(4)舉證不能的法律后果是不得對公民進行勞動教養(yǎng)，沒有新的證據或事項，不得再次提起勞動教養(yǎng)申請。(5)勞動教養(yǎng)決定文書中應當寫明決定者依據證據形成心證的過程。

(三)勞動教養(yǎng)程序的司法化

勞動教養(yǎng)應當最終實現決定主體的中立化，最理想的主體是法官。勞動教養(yǎng)的審查決定程序應當完全實現訴訟化，申請對違法行為進行勞動教養(yǎng)的人處于控訴者的地位，被申請人處于被告人的地位，雙方均有權聘任律師進行幫助，被申請人如果符合法律援助的條件，國家應當為其提供免費的法律援助。案件的證明責任在申請方，被申請人原則上不負證明責任，但其可以提供證據為自己辯解。經過充分的質證、辯論后，法院在聽取雙方意見的基礎上作出裁判。雙方對法院的裁判都有權利提出上訴。當事人在勞動教養(yǎng)的執(zhí)行過程中有權獲得律師的幫助，有權依法提出對勞動教養(yǎng)進行審查的申請。執(zhí)行機關有義務每隔一定期限對勞動教養(yǎng)的執(zhí)行情況進行審查，符合解除條件的，依法向法院提出解除勞動教養(yǎng)。必要時，法院也可以應當事人申請而啟動復查程序，決定是否繼續(xù)對申請人適用勞動教養(yǎng)。

注釋

①陳光中、［加］丹尼爾·普瑞方廷主編《聯(lián)合國刑事司法準則與中國刑事法制》，法律出版社，1998年，第483頁。②儲懷植:《再論勞動教養(yǎng)制度合理性》，《中外法學》2001年第6期。③陳瑞華:《勞動教養(yǎng)的歷史考察與反思》，《中外法學》2001年第6期。在此文中，陳瑞華教授修正了他2001年提出的“通過改造中國的刑事制裁體系和行政制裁體系的方式，來最終廢除勞動教養(yǎng)制度”的觀點，認為“在保留勞動教養(yǎng)制度的前提下討論勞動教養(yǎng)立法”問題，將永遠難以消除勞動教養(yǎng)本身反法治和非正義的嫌疑。應當變一下思路，以徹底廢除勞動教養(yǎng)為基點來討論“徹底取消這一制度”。

D926.8

A

1003—0751(2012)02—0081—03

2012—01—11

肖寶興，男，中國政法大學法學院博士生(北京 100088)。

責任編輯:林 墨