我國(guó)勞動(dòng)教養(yǎng)制度的法理反思及立法改革

段 超

（甘肅政法學(xué)院，甘肅 蘭州730070）

我國(guó)勞動(dòng)教養(yǎng)制度的法理反思及立法改革

段 超

（甘肅政法學(xué)院，甘肅 蘭州730070）

法律制度作為在特定的社會(huì)歷史環(huán)境下生成的規(guī)范體系，不僅要在解決現(xiàn)實(shí)社會(huì)秩序種種矛盾的過程中經(jīng)受考驗(yàn)，而且還要回應(yīng)在社會(huì)變革中所提出的挑戰(zhàn)并且發(fā)展與變革。縱觀勞動(dòng)教養(yǎng)制度的研究與實(shí)踐情況，存在許許多多的矛盾沖突與理論困惑。由于理論界對(duì)這一制度缺乏深入、系統(tǒng)的研究，以及具有建構(gòu)意義的法學(xué)理性批判與反思，使這種狀況成為勞動(dòng)教養(yǎng)立法工作屢屢受挫、制度創(chuàng)新舉步維艱、長(zhǎng)期處于徘徊局面的深層原因。因此，有必要在法學(xué)理論上進(jìn)行梳理，研究勞動(dòng)教養(yǎng)制度的內(nèi)在機(jī)理、功能和作用，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確現(xiàn)行勞動(dòng)教養(yǎng)制度變革的法理基礎(chǔ)與立法構(gòu)想。

勞動(dòng)教養(yǎng)；反思；法理基礎(chǔ)；立法改革

勞動(dòng)教養(yǎng)制度是我國(guó)的獨(dú)創(chuàng)，其性質(zhì)與國(guó)外的保安處分制度相似。勞動(dòng)教養(yǎng)制度始于1955年“肅反”期間，在當(dāng)時(shí)對(duì)一些罪行不夠嚴(yán)重，政治上不能留用，放到社會(huì)上又無穩(wěn)定職業(yè)的反革命和其他破壞分子實(shí)行勞動(dòng)教養(yǎng)。幾十年來，我國(guó)勞動(dòng)教養(yǎng)制度發(fā)生了翻天覆地的變化。目前，勞動(dòng)教養(yǎng)從對(duì)特定范圍的人實(shí)行強(qiáng)制性教育改造的強(qiáng)制措施演變成了對(duì)違法行為人強(qiáng)制限制人身自由的一種嚴(yán)厲的處罰方式，這與保護(hù)人權(quán)的宗旨相違背，成為我國(guó)建設(shè)人權(quán)保障體系道路上的一大障礙。本文試對(duì)這一制度進(jìn)行法理分析并完善相關(guān)途徑。

一、勞動(dòng)教養(yǎng)制度的法理思考

我們知道，法律制度是指調(diào)整某一類社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。一個(gè)具體的法律規(guī)范又完整地包含著管轄規(guī)則、行為模式和調(diào)整方式三要素。一種法律制度的提出，必然存在需要調(diào)整的特定社會(huì)關(guān)系。確定法律責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)和調(diào)整對(duì)象，明確規(guī)范使用范圍，樹立普遍的行為模式才能確立切實(shí)可行的法律制度。既然屬于法律制度的一種，勞動(dòng)教養(yǎng)制度當(dāng)然也不外乎以上屬性。因此，我們將從以下幾個(gè)方面進(jìn)行分析。

（一）勞動(dòng)教養(yǎng)的調(diào)整對(duì)象

勞動(dòng)教養(yǎng)的調(diào)整對(duì)象是極其特殊的，它存在于社會(huì)治安秩序管理領(lǐng)域之內(nèi)。在我國(guó)，通過國(guó)家強(qiáng)制力維護(hù)社會(huì)治安秩序的法律制度主要有兩類：刑事和行政法律制度。這兩者都是通過禁止性規(guī)范和制裁性后果，調(diào)整特定的社會(huì)關(guān)系，維護(hù)社會(huì)安全穩(wěn)定。在這一領(lǐng)域內(nèi)，作為一般性規(guī)范，兩者在行為規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)與制裁的嚴(yán)厲性程度上形成一種“銜接”。在這樣的情況下，勞動(dòng)教養(yǎng)制度的存在就顯得格格不入，其本身的調(diào)整對(duì)象缺乏確定性與獨(dú)立性。然而，審視我國(guó)法制建設(shè)歷程和勞動(dòng)教養(yǎng)調(diào)整對(duì)象的變化，就會(huì)發(fā)現(xiàn)勞動(dòng)教養(yǎng)調(diào)整對(duì)象的確定確實(shí)存在某種客觀的必然性，這正是勞動(dòng)教養(yǎng)制度存在并發(fā)展的重要原因。第一，社會(huì)主義法制建設(shè)初期，勞動(dòng)教養(yǎng)的調(diào)整對(duì)象是為了補(bǔ)充當(dāng)時(shí)刑事立法的缺陷和強(qiáng)化治安管理處罰的需要而確立的。第二，在社會(huì)主義法制建設(shè)新時(shí)期，勞動(dòng)教養(yǎng)一方面作為非刑罰化的“處分”，另一方面則作為行政處罰中加重處罰的措施。第三，在當(dāng)前依法治國(guó)的主流趨勢(shì)下，社會(huì)主義法制正經(jīng)歷著一場(chǎng)重大變革，而在學(xué)術(shù)界，勞動(dòng)教養(yǎng)制度又存在著存廢之爭(zhēng)。解決問題的關(guān)鍵在于明確界定勞動(dòng)教養(yǎng)的對(duì)象，進(jìn)而確定勞動(dòng)教養(yǎng)的法律地位。

（二）勞動(dòng)教養(yǎng)法律責(zé)任的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)法學(xué)一般理論，法律責(zé)任是指人們?cè)诓宦男心撤N法定義務(wù)所應(yīng)承擔(dān)的在法律上對(duì)行為人不利的法律后果，即由于違反“第一義務(wù)”而應(yīng)承擔(dān)的“第二義務(wù)”。關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)法律責(zé)任的依據(jù)，1957年《國(guó)務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問題的決定》認(rèn)為，《憲法》第100條的規(guī)定，即公民的基本義務(wù)就是其依據(jù)。但是，《憲法》中規(guī)定的法律責(zé)任只是一般性原則，違法行為人承擔(dān)法律責(zé)任的具體標(biāo)準(zhǔn)必須依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定。勞動(dòng)教養(yǎng)法律責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)，主要通過以下三個(gè)方面的法律規(guī)范予以確定。第一，刑事法律。根據(jù)刑法及相關(guān)的司法解釋，在刑法中涉及勞動(dòng)教養(yǎng)適用對(duì)象的主要有兩種情況：一是根據(jù)數(shù)額、情節(jié)、后果等社會(huì)危害程度的限定，不夠刑事處分；二是在刑法中不作為犯罪，不給予刑事處分，但予以非刑罰強(qiáng)制處分，如強(qiáng)制戒毒、強(qiáng)制治療等。第二，行政法律。為了強(qiáng)化其預(yù)防、威懾與矯治功能，在1957年和1986年兩次修訂的《治安管理處罰條例》中，分別規(guī)定了勞動(dòng)教養(yǎng)。前者規(guī)定為治安管理“處罰執(zhí)行完畢后需要實(shí)行勞動(dòng)教養(yǎng)的”可送交實(shí)行勞動(dòng)教養(yǎng)；后者針對(duì)幾類嚴(yán)厲禁止的嚴(yán)重危害社會(huì)治安秩序的行為，作出了可實(shí)行勞動(dòng)教養(yǎng)的規(guī)定。第三，勞動(dòng)教養(yǎng)法律、法規(guī)。在違法行為一般性規(guī)范的基礎(chǔ)上，勞動(dòng)教養(yǎng)立法采用了列舉適用對(duì)象的特殊性規(guī)范，如1957年《國(guó)務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問題的決定》中規(guī)定的“四種人”，1982年《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》中規(guī)定的“六種人”。上述規(guī)定界定了勞動(dòng)教養(yǎng)法律責(zé)任的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，尤其注重行為人的主觀惡性，如“屢教不改”的規(guī)定。此外，對(duì)應(yīng)予追究勞動(dòng)教養(yǎng)法律責(zé)任的違法行為人的主體資格及相關(guān)的責(zé)任能力也作了嚴(yán)格限定。

盡管我國(guó)目前在確定勞動(dòng)教養(yǎng)法律責(zé)任的立法方面取得了一些成就，但仍然存在許多弊端。首先，法律責(zé)任的前提不明確，即作為適用勞動(dòng)教養(yǎng)的依據(jù)，許多相關(guān)性規(guī)定銜接不夠。其次，勞動(dòng)教養(yǎng)相關(guān)規(guī)定列舉的適用對(duì)象范圍過窄，但是在司法實(shí)踐中又對(duì)規(guī)定作擴(kuò)大解釋，從而拓寬了勞動(dòng)教養(yǎng)的對(duì)象范圍。在客觀上造成依靠政策走，隨用隨補(bǔ)的局面，嚴(yán)重影響了勞動(dòng)教養(yǎng)法制建設(shè)和人權(quán)保障的進(jìn)程。最后，由于勞動(dòng)教養(yǎng)法律責(zé)任依靠其他法律法規(guī)而定，使勞動(dòng)教養(yǎng)的行為規(guī)范范圍模糊不清，直接影響勞動(dòng)教養(yǎng)在法律體系中的地位。

（三）勞動(dòng)教養(yǎng)的權(quán)力淵源與定位

根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，勞動(dòng)教養(yǎng)是一種對(duì)特定收容對(duì)象在依法限制其人身自由條件下進(jìn)行教育改造的行政措施。勞動(dòng)教養(yǎng)的權(quán)力淵源是憲法中規(guī)定的行政權(quán)。關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)究竟屬于行政處罰還是行政強(qiáng)制措施，在學(xué)術(shù)界尚存在爭(zhēng)議，但依據(jù)1991年國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)表的《中國(guó)的人權(quán)狀況》白皮書和1995年國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)獄管理和勞動(dòng)教養(yǎng)工作的通知》，把勞動(dòng)教養(yǎng)定性為一種“行政處罰”似乎更為合適。因此，勞動(dòng)教養(yǎng)的實(shí)體處分權(quán)由行政機(jī)關(guān)行使似乎更符合法理。但是在實(shí)踐中，卻是由勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)負(fù)責(zé)，并由此出現(xiàn)了一系列的問題。第一，勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)作為勞動(dòng)教養(yǎng)工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和權(quán)力主體，并沒有正確的法律地位。由于委員會(huì)“形同虛設(shè)”，公安機(jī)關(guān)實(shí)際上控制了勞動(dòng)教養(yǎng)的審批權(quán)，這樣就會(huì)產(chǎn)生很多弊端，不僅使行政權(quán)力產(chǎn)生“權(quán)力真空”、“權(quán)力擴(kuò)張”，影響勞動(dòng)教養(yǎng)的公正性，而且還可能侵害被勞動(dòng)教養(yǎng)人員的人身權(quán)益，影響勞動(dòng)教養(yǎng)法制的公正性與合理性。第二，勞動(dòng)教養(yǎng)的行政權(quán)可劃分為四種，即提請(qǐng)權(quán)、審批權(quán)、復(fù)議權(quán)、執(zhí)行權(quán)。根據(jù)權(quán)力制約原則，這四種權(quán)力應(yīng)當(dāng)分別由四個(gè)機(jī)關(guān)來行使。但在實(shí)踐中，這四種權(quán)力主要由兩個(gè)行政主體分別進(jìn)行控制，即公安機(jī)關(guān)與司法行政機(jī)關(guān)。公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)辦案和提請(qǐng)的工作可以理解，但若再控制審批權(quán)、復(fù)議權(quán)，則給人以“自己既是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員”，自查自糾的印象。這樣不僅有悖于法理，而且也難免授人侵犯人權(quán)之柄。第三，若把勞動(dòng)教養(yǎng)正式定位為一種“行政處罰”，則應(yīng)該按照1996年施行的《行政處罰法》之規(guī)定：限制公民人身自由的行政處罰，“只能由法律設(shè)定”，“處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使”。這樣，現(xiàn)在的勞動(dòng)教養(yǎng)制度只需增補(bǔ)幾條法律就可以了，可事實(shí)卻并非如此。這種較長(zhǎng)期限制人身自由的行政強(qiáng)制性措施，在懲罰程度上，比刑法中的某些刑罰種類還要嚴(yán)厲得多。若勞動(dòng)教養(yǎng)制度在立法中繼續(xù)維持由公安機(jī)關(guān)行使處罰權(quán)，并由公安機(jī)關(guān)包辦，則必將在法理上陷入十分尷尬的境地，證據(jù)規(guī)則、程序保障原則等都將因此變得毫無意義。

由此可見，勞動(dòng)教養(yǎng)的權(quán)力淵源可歸屬于行政權(quán)，但它又不應(yīng)看作是平常意義上的行政處罰。這種權(quán)力的運(yùn)行程序既不能維持現(xiàn)狀，也不應(yīng)將司法權(quán)的介入僅僅停留在較淺的監(jiān)督層面上，建立一套符合法治要求的適用程序勢(shì)在必行。

二、勞動(dòng)教養(yǎng)制度的立法完善

在圍繞勞動(dòng)教養(yǎng)制度立法完善而進(jìn)行的設(shè)計(jì)中，必須解決以下三個(gè)方面的問題。

（一）必須在調(diào)整對(duì)象上廓清勞動(dòng)教養(yǎng)法的適用范圍

在以往的立法研究中，許多學(xué)者從勞動(dòng)教養(yǎng)調(diào)整對(duì)象的經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，提出勞動(dòng)教養(yǎng)的適用范圍應(yīng)該是：“大法不犯、小法不斷、難死公安、氣死法院”的“準(zhǔn)犯罪”。可在筆者看來，勞動(dòng)教養(yǎng)制度的存在價(jià)值并不在于此。在勞動(dòng)教養(yǎng)制度的重建中，必須擺脫這一觀念的束縛，從一個(gè)新的角度確定勞動(dòng)教養(yǎng)的規(guī)范基礎(chǔ)，進(jìn)而明確其適用范圍。因此，勞動(dòng)教養(yǎng)法的調(diào)整對(duì)象不是以行為作為基礎(chǔ)的一種責(zé)任關(guān)系，以秩序職責(zé)的機(jī)構(gòu)之間的沖突才是這種關(guān)系形成的基礎(chǔ)；解決沖突的方式、過程中雙方法律地位的確定和保障，是這種關(guān)系運(yùn)行的關(guān)鍵。

據(jù)此，依據(jù)憲法、游離于有關(guān)妨害社會(huì)管理秩序的刑法規(guī)范，明確規(guī)定違反公共治安管理、社會(huì)風(fēng)尚管理秩序的違禁行為，均為勞動(dòng)教養(yǎng)法的調(diào)整范圍。勞動(dòng)教養(yǎng)調(diào)整對(duì)象的構(gòu)成特征包括：（1）客觀行為不作為刑法中規(guī)定的犯罪；（2）主體資格不列為刑法調(diào)整的范圍；（3）主觀上或具有惡性驅(qū)動(dòng)的故意，或?qū)医滩桓牡?；?）違法行為人既給社會(huì)秩序帶來危害，又對(duì)自身有危害，若不加以制止會(huì)給社會(huì)造成更大危害。綜上所述不難看出，勞動(dòng)教養(yǎng)法的調(diào)整范圍應(yīng)該擺脫對(duì)現(xiàn)行法律制裁體系及其規(guī)范的從屬或依附地位，在新的基礎(chǔ)上建立和拓展自己合法且合理的“生存空間”。

（二）必須從調(diào)整方式上排除勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)及其行政權(quán)的專斷地位

在以往的勞動(dòng)教養(yǎng)審查決定程序中，勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)居于核心地位，公安機(jī)關(guān)自行偵查、代行審批，在實(shí)際適用中隨意性過大，弊端叢生。勞動(dòng)教養(yǎng)制度的立法完善，必須在調(diào)整方式上排除這一弊病。我們認(rèn)為：首先，應(yīng)當(dāng)依據(jù)法治原則，在確立司法權(quán)核心地位的基礎(chǔ)上，進(jìn)行勞動(dòng)教養(yǎng)調(diào)整方式中的權(quán)力再分配，并致力于建立一套符合法治要求，公正、合理的勞動(dòng)教養(yǎng)適用程序。其次，改變勞動(dòng)教養(yǎng)適用對(duì)象條件及程序的不公開狀況，根據(jù)勞動(dòng)教養(yǎng)制度的性質(zhì)、特點(diǎn)及其功能，可嘗試規(guī)定勞動(dòng)教養(yǎng)案件審理的基礎(chǔ)性地位和作用。建立鑒定人資格制度，鑒定規(guī)則，鑒定人及其他案件調(diào)查、審理參與人的證明責(zé)任。

（三）必須在教養(yǎng)模式上改變勞動(dòng)教養(yǎng)的封閉性與單一性

勞動(dòng)教養(yǎng)的模式最初采用民政部門生產(chǎn)教養(yǎng)的就業(yè)模式，但在其法制化發(fā)展過程中，由于社會(huì)歷史背景、管理體制等諸多因素，造成教養(yǎng)模式在實(shí)際上變成對(duì)勞動(dòng)改造機(jī)關(guān)監(jiān)督改造罪犯的刑罰執(zhí)行模式的依附、模仿甚至承襲。進(jìn)入20世紀(jì)80年代，雖經(jīng)歷了一些變革，但始終未能擺脫“準(zhǔn)監(jiān)獄”的陰影。其表現(xiàn)形式主要是單一性與封閉性。由于單一性，使這種教養(yǎng)模式無法適應(yīng)教養(yǎng)對(duì)象的變化和處遇個(gè)別化的需要；由于封閉性，無法消除社會(huì)排除與歧視的觀念，影響其回歸和社會(huì)進(jìn)步。因此，在勞動(dòng)教養(yǎng)制度的重建中，必須從根本上改變這一現(xiàn)狀。首先，必須規(guī)范限制教養(yǎng)對(duì)象人身自由的形式、內(nèi)容及其程度。其次，必須明確封閉式教養(yǎng)與開放式教養(yǎng)的模式及兩者的銜接關(guān)系。最后，必須在場(chǎng)所設(shè)計(jì)中引入社會(huì)化標(biāo)準(zhǔn)，使之與創(chuàng)建現(xiàn)代化文明勞教所同步，體現(xiàn)勞動(dòng)教養(yǎng)的法制文明。

2008年以來，黨中央在批準(zhǔn)的司法體制改革方案中明確了勞動(dòng)教養(yǎng)制度未來的立法與改革方向，全國(guó)勞教工作會(huì)議也為未來如何推進(jìn)勞動(dòng)教養(yǎng)工作作出了部署。從學(xué)術(shù)界到實(shí)務(wù)界，對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)制度的認(rèn)識(shí)逐漸統(tǒng)一；逐漸確立從本國(guó)實(shí)際出發(fā)討論制度變革的法理基礎(chǔ)和立法框架；探索新的科學(xué)、開放、文明的勞動(dòng)教養(yǎng)執(zhí)行模式。為此，在不久的將來，我們將會(huì)有效清除現(xiàn)行勞動(dòng)教養(yǎng)制度中價(jià)值沖突的法理障礙，建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義矯治制度。

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D912.1

A

1673―2391(2012)04―0095―03

2012—01—05

段超，男，湖北荊州人，甘肅政法學(xué)院。

【責(zé)任編校：江 流】