我國勞動教養(yǎng)制度的缺陷及其完善措施＊

張茜茜

（安徽師范大學 法學院，安徽 蕪湖241000）

一、我國勞動教養(yǎng)制度存在的問題

（一）勞動教養(yǎng)制度與現(xiàn)行法律制度的沖突

勞動教養(yǎng)制度從其產生至今的半個世紀以來，不可否認的是在維護社會治安和穩(wěn)定，教育并且挽救輕微犯罪人員，預防和減少違法犯罪等方面產生過積極的作用。但是，我們不能僅僅看到勞動教養(yǎng)制度的積極作用，更加要認識到這種制度本身所存在的不正當性，我們應該看到，勞動教養(yǎng)在幾個方面與我國現(xiàn)行法制運行的重要價值以及國際立法領域方面的法律相違背。

一是，與我國憲法的法律沖突。根據(jù)《國務院批轉公安部勞動教養(yǎng)試行辦法》，具有國家政策性質的勞動教養(yǎng)是由特定的行政主體對違反治安管理且不構成犯罪或不追究刑事責任的行為人所實施的一種限制人身自由的行政處罰，公安機關對于受勞動教養(yǎng)者同時具有審批權和復審權，司法機關雖然具有名義上的監(jiān)督權，但在司法實踐中缺乏具體的程序規(guī)則，使得司法機關對于勞動教養(yǎng)的法律監(jiān)督變成一紙空文。由此可見，我國的勞動教養(yǎng)制度明顯違背了現(xiàn)代法治的司法公正等法治理念以及憲政化的價值取向。

二是，與我國立法法的法律沖突。根據(jù)我國立法法第九條的規(guī)定，對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰，應該由法律來規(guī)定。對限制人身自由的強制措施和處罰，只能由全國人大及其常委會通過制定法律來規(guī)定［1］。這屬于法律的絕對保留權，不允許委托行政機關立法來規(guī)定此類制度。對于勞動教養(yǎng)制度中對被勞教者的人身自由處罰則明顯是違反法律規(guī)定的，并且規(guī)定勞動教養(yǎng)制度的行政法規(guī)、部門規(guī)章也是無權設立人身處罰的。至于《全國人民代表大會常務委員會批準國務院關于勞動教養(yǎng)問題的決定的決議》則將不能委托的立法事項委托給了國務院，也是違反立法法的有關規(guī)定的。

三是，與我國行政處罰法的法律沖突。我國行政處罰法第九條明文規(guī)定：法律可以設定各種行政處罰。而限制人身自由的行政處罰，只能由法律設定。第十條規(guī)定：行政法規(guī)可以設定除限制人身自由以外的行政處罰。由此可見，國務院制定的作為行政法規(guī)的《關于勞動教養(yǎng)問題的決定》、《關于勞動教養(yǎng)問題的補充規(guī)定》以及公安部制定的作為部門規(guī)章的《勞動教養(yǎng)試行辦法》都是無權制定限制人身自由的行政處罰的［2］。雖然目前國家將勞動教養(yǎng)視為一種行政處罰，但是勞動教養(yǎng)制度所引發(fā)的法律沖突十分明顯，對其進行改革和完善是非常必要的。

四是，與國際立法領域方面的法律沖突。我國于1997 年和1998 年分別簽署了《社會、經濟、文化權利國際公約》與《公民權利與政治權利國際公約》?！豆s》規(guī)定的內容與勞動教養(yǎng)制度形成了極大的沖突，主要體現(xiàn)為勞動教養(yǎng)人員的公民權利保護體系立法不足。勞動教養(yǎng)在立法內容上偏重于實體規(guī)范，忽視程序規(guī)范，對勞動教養(yǎng)人員規(guī)定的權利不具有可操作性，如申訴權、控告權和檢舉權等。例如，《勞動教養(yǎng)試行辦法》第十九條規(guī)定允許“勞動教養(yǎng)人員給國家機關和領導人寫信反映情況，申訴自己的問題”，控告他人的違法亂紀行為，但沒有相應的程序和措施來確保勞動教養(yǎng)人員實現(xiàn)這些權利［3］。從上述法律條文不難看出，我國對勞動教養(yǎng)人員規(guī)定的權利少，義務多，而這種不平衡的權力行使必然進一步侵犯人權，無法滿足尊重、保障人權的基本要求。

（二）我國勞動教養(yǎng)制度監(jiān)督程序的缺失

我國《勞動教養(yǎng)試行辦法》第12條規(guī)定，被勞教的人對主要事實不服的，由審批機關組織復查，這樣的“自己決定自己復查、自己糾錯”的工作體制，是勞動教養(yǎng)機關為自己所實施的行為施加合理性提供的有力的法律依據(jù)，并且使得對勞動教養(yǎng)的監(jiān)督程序形同虛設。不僅如此，由于檢察機關缺少具體的監(jiān)督程序和相應的有力糾正手段，導致檢察機關對勞動教養(yǎng)的過問較少。檢察機關發(fā)現(xiàn)有違法錯誤行為的存在，只能通過違法糾正通知書提出糾錯意見，對作出決定機關缺乏必要的制約效力，復查糾正有種種阻礙等，這些都使得檢察機關更加難以保證對勞動教養(yǎng)的切實的監(jiān)督。這種現(xiàn)象使得公安機關獨立行使勞動教養(yǎng)權，使得勞動教養(yǎng)管理委員會和檢察院無法正常的發(fā)揮其監(jiān)督職能，更加導致公安機關的權力膨脹，加深了勞動教養(yǎng)的隨意性、不規(guī)范性。

（三）我國勞動教養(yǎng)制度不符合比例原則

從本質上講，勞動教養(yǎng)制度是一種強制性教育改造的行政措施，其適用的對象主要是有輕微違反犯罪行為，不夠刑事處罰的人，其教育改造性強于懲罰性。但根據(jù)我國《勞動教養(yǎng)試行辦法》和《國務院關于勞動教養(yǎng)問題的補充決定》的有關規(guī)定，勞動教養(yǎng)制度期限為1年至3年，必要時還可以延長1年。刑法中，作為刑罰的管制期限為3個月以上2年以下，數(shù)罪并罰時最高不得超過3年，拘役的期限為1個月以上6個月以下，數(shù)罪并罰時最高不得超過1年。從上述勞動教養(yǎng)的期限以及剝奪被勞動教養(yǎng)人員的人身自由程度看，勞動教養(yǎng)卻比適用罪犯的管制和拘役這兩種刑罰手段還要嚴厲得多。這樣一種不正常的現(xiàn)象，嚴重影響了法律的統(tǒng)一性和嚴肅性，違反了刑法中罪行相適應的基本原則，也動搖了老百姓對我國司法公正的信任，并進一步破壞了我國司法公正、依法治國等法治理念和治國理念，產生了極壞的影響［4］。

（四）我國勞動教養(yǎng)制度在程序上的不足

一是，審批程序上的不足。從程序上看，《關于勞動教養(yǎng)問題的決定》中沒有程序上的規(guī)定，而《勞動教養(yǎng)試行辦法》中雖規(guī)定有一定的程序，但卻缺乏具體的適用規(guī)則，多是些原則上的規(guī)定。勞動教養(yǎng)的審查權在于勞動教養(yǎng)管理委員會。而實踐中，由于勞動教育管理委員會多為公安局下屬部門，或掛靠于公安局，致使公安機關既是勞動教養(yǎng)的審批機關，又是勞動教養(yǎng)的復查機關，導致公安機關的權力被不公正的擴大，對勞動教養(yǎng)也缺乏應有的監(jiān)督，也使得公安機關在勞動教養(yǎng)實踐中存在較大的隨意性和混亂性。

二是，聽證程序上的不足。我國的《行政處罰法》第四十二條規(guī)定：行政機關作出責令停業(yè)停產、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。而勞動教養(yǎng)作為一種剝奪人身自由的行政處罰措施，其嚴厲程度遠遠超過《行政處罰法》所規(guī)定的三種行政處罰，但是勞動教養(yǎng)制度在聽證程序的有關規(guī)定上，則為空白，這種缺失不僅僅是對公民合法權益的變相侵害，更加使得“黑箱操作”等不透明、不公正的現(xiàn)象在勞動教養(yǎng)的具體實行中暴露無遺。

三是，司法救濟程序上的不足。司法救濟模式帶有“事后司法審查”和“事后司法救濟”的性質，對被勞動教養(yǎng)人員權利的救濟往往是滯后和不充分的，而且此時被勞動教養(yǎng)人員的人身自由已經被限制，其訴訟行為能力也會受到很大限制。

二、對完善我國勞動教養(yǎng)制度的思考

無可否認的，勞動教養(yǎng)制度在建國初期我國各種法律規(guī)范尚不完善的情況下，在預防和減少違法犯罪、維護社會治安和社會穩(wěn)定等方面都起到重大的積極的作用，但是我國現(xiàn)行勞動教養(yǎng)法制建設在新時期新階段所體現(xiàn)的滯后性、隨意性、不正當性等，都已經嚴重束縛著勞動教養(yǎng)其最初設立的職能作用的發(fā)揮，更加偏離了其設立宗旨和設立目的。因此，對我國現(xiàn)行的勞動教養(yǎng)制度進行必要的改革顯得迫在眉睫。對于我國勞動教養(yǎng)制度的改革主要可以從以下幾個方面著手：

（一）明確勞動教養(yǎng)的法律性質

在學術界，有關我國勞動教養(yǎng)制度的性質的認識，不同的學者有不同的看法，但是，綜合各種觀點，對勞動教養(yǎng)制度的性質從行政強制措施方面界定比較貼近我國現(xiàn)狀。綜合各種因素的考慮，未來的勞動教養(yǎng)法可以將勞動教養(yǎng)的性質表述為：勞動教養(yǎng)是國家為了預防和減少違法犯罪，維護社會治安，對違反治安管理，屢教不改，或者實施輕微犯罪行為，不夠刑罰處罰的人所采取的，限制其一定期限人身自由，對其進行矯治、教育、改造的一種司法處分或非刑罰方法。此種表述將勞動教養(yǎng)改變成為一種司法處分，由人民法院審理裁決勞動教養(yǎng)案件，不僅符合我國現(xiàn)行的司法體制，也符合當今世界大多數(shù)國家刑事政策的發(fā)展趨勢，更加有利于保障公民的合法權益和體現(xiàn)司法公正。

（二）改革勞動教養(yǎng)的適用對象、期限及年齡

我國勞動教養(yǎng)從其發(fā)展沿革上，在加以完善后可以將其適用對象大體上分為以下幾類人：一是違反《治安管理處罰條例》、屢教不改的，包括有重復吸毒和賣淫嫖娼等違法行為的；二是犯罪情節(jié)輕微可以免予刑事處分或者不起訴，但又由于行為人具有較大人身危險性不宜馬上放回社會的；三是依照《刑法》第17條的規(guī)定，因不滿16周歲不予刑事處罰，而需要由政府收容教養(yǎng)的；四是依照《刑法》第18條的規(guī)定，需要由政府強制實行醫(yī)療的那部分精神病人［5］。

對于被教養(yǎng)人員的年齡，改革后的勞動教養(yǎng)立法應當對此予以明確，原則上改革后的勞動教養(yǎng)應以最低年齡為14周歲為下限。但是由于勞動教養(yǎng)法的法律后果主要不是懲罰，而是教養(yǎng)和矯治，因而對于那些雖然在14周歲以下，但對社會治安危害較大，其監(jiān)護人又確無能力管教的，可以經監(jiān)護人請求，通過法院判決，對確有必要的，送勞動教養(yǎng)場所。

（三）促進勞動教養(yǎng)制度的決定權由行政化向司法化轉變

從上述對勞動教養(yǎng)審批程序的弊端中可以看出，勞動教養(yǎng)制度本身的一大缺失在于公安機關的勞動教養(yǎng)權力被無限放大，并且缺乏必要的法律監(jiān)督，使公民的合法權益時刻處在被侵害的狀態(tài)。因此，促進勞動教養(yǎng)制度的決定權由行政化向司法化轉變則迫在眉睫。轉變措施可以采取兩種：（1）在基層和中級兩級人民法院創(chuàng)建“治安法庭”，專門負責此類案件的審理。（2）勞動教養(yǎng)案件由公安機關直接移送到法院，由法院加以審理裁決，具體的實施程序可參照現(xiàn)行刑事訴訟法中的簡易程序。

（四）對勞動教養(yǎng)制度的處罰作出適當?shù)恼{整

我國現(xiàn)行勞動教養(yǎng)制度的懲罰不僅與其法律性質不相適應，更加與刑法中的罪行相適應原則不相適應，以至于出現(xiàn)“違法不如犯罪，勞教不如判刑”的不正常的社會現(xiàn)象。

一是，從勞動教養(yǎng)的適用對象中可以看出其適用范圍的廣泛性，為了避免不正當?shù)臄U大被勞教人員的范圍，我們不能對所有的染有惡習者和常習違法者適用保安處分，只有達到相當條件時方能適用，適用時必須慎重，這也是保障人權的體現(xiàn)。

二是，對勞動教養(yǎng)制度懲罰嚴厲性的改革要從其期限上著手，對勞動教養(yǎng)的改革應當適當?shù)臏p少勞動教養(yǎng)的期限，以6個月至兩年為宜。并且在對于每一種違法行為究竟應當決定多長的勞動教養(yǎng)期限，以及對哪些案件從重處罰，對哪些案件從輕處罰等方面作出具體的規(guī)定，以確保在具體實施勞動教養(yǎng)權的時候做到“以事實為依據(jù)，以法律為準繩”，以防止在對相同或相似性質的案件如何定性和處罰時出現(xiàn)分歧［6］。

三是，在勞動教養(yǎng)的執(zhí)行方面也有改革的必要，勞動教養(yǎng)制度是以教育和預防為主設立的，可以采取一種開放的形式來進行，這種方式有些類似刑法中的管制處罰，利用社會力量對被教養(yǎng)人進行教育，只有對拒絕教養(yǎng)的人員和違法性和危害性較強的人員才采取較為嚴厲的教育手段。

［1］張紹彥.第一次全國勞動教養(yǎng)立法理論研討會綜述［J］.現(xiàn)代法學，2001（3）.

［2］宋海鷹，宋燕.保安處分制度與刑法中的人權保障機制——兼談我國勞動教養(yǎng)的立法改革［J］.甘肅政法學院學報，2002（2）.

［3］夏春德，陳金標.勞動教養(yǎng)的正當程序及公民權利保護問題研究［J］.法制與社會，2008（1）.

［4］劉振華.我國勞動教養(yǎng)制度的缺陷及其完善［J］.廣東行政學院學報，2005（3）.

［5］王艷.試論我國的勞動教養(yǎng)制度及其改革［J］.青海社會科學，2008（4）.

［6］陳晉.西方輕罪制度對我國勞教制度改革的啟示［D］.上海交通大學，2009.