我國(guó)農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題研究

高凱紅

摘 要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，我國(guó)土地過(guò)于零散、狹小與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?、機(jī)械化的矛盾變得越來(lái)越不可調(diào)和。從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?、糧食生產(chǎn)的安全角度來(lái)看，對(duì)土地進(jìn)行適當(dāng)流轉(zhuǎn)，規(guī)模經(jīng)營(yíng)有利于農(nóng)戶收入的增加。但是，在此過(guò)程中，出現(xiàn)了非糧化、非農(nóng)化等等一系列的問(wèn)題。基于此，本文在對(duì)土地流轉(zhuǎn)的動(dòng)因進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出了相應(yīng)的政策建議。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；規(guī)模經(jīng)濟(jì)；農(nóng)戶增收

近些年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，尤其是受農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及機(jī)械農(nóng)具的廣泛應(yīng)用等現(xiàn)實(shí)因素的影響，進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的必要性越來(lái)越強(qiáng)烈。農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)對(duì)于城鎮(zhèn)化建設(shè)、增加農(nóng)民收入都有著巨大的推動(dòng)作用。

一、土地流轉(zhuǎn)的文獻(xiàn)綜述

對(duì)于流轉(zhuǎn)過(guò)程中的制約因素，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中主要存在以下幾個(gè)影響因素：支持土地流轉(zhuǎn)的法律和制度不健全、政府職能的缺位或越位、農(nóng)民自身因素、金融支持不到位、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的缺失、社會(huì)保障不完善、土地流轉(zhuǎn)環(huán)境不成熟等。張彥鈺認(rèn)為法律和各種制度與機(jī)制的不健全、農(nóng)民權(quán)益得不到保障等要素成為阻礙土地流轉(zhuǎn)的因素，在尚未解決農(nóng)民轉(zhuǎn)出土地之后的生活安排問(wèn)題之前，不可盲目實(shí)行土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，以防止農(nóng)民失去土地之后所帶來(lái)的負(fù)面影響。效軍和曹云文強(qiáng)調(diào)，作為土地流轉(zhuǎn)管理者的政府缺乏對(duì)流轉(zhuǎn)雙方的監(jiān)管以及沒有出臺(tái)相應(yīng)的政策文件就是“缺位”的表現(xiàn)；同時(shí)，有些地方政府為了實(shí)現(xiàn)自己政績(jī)，過(guò)分干涉土地流轉(zhuǎn)，甚至不顧市場(chǎng)規(guī)則強(qiáng)制進(jìn)行流轉(zhuǎn)并控制流轉(zhuǎn)價(jià)格，是“越位”的表現(xiàn)。張富杰認(rèn)為部分農(nóng)戶的知識(shí)水平、素養(yǎng)不是很高，缺乏土地流轉(zhuǎn)的意識(shí)，而且對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策也缺乏必要的了解，其結(jié)果就是土地流轉(zhuǎn)的隨意性很大，也缺乏穩(wěn)定性。趙建成提出由于地理上的不利因素，導(dǎo)致部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)思想落后，社會(huì)保障能力較弱，也因此導(dǎo)致農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)意識(shí)和主動(dòng)性較差。萬(wàn)泉指出，目前土地流轉(zhuǎn)中的一個(gè)重要問(wèn)題就是金融支持不足，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)于資金的需求具有時(shí)節(jié)性、資金需求大的特點(diǎn)，而且農(nóng)戶由于自身原因，很難從正規(guī)金融機(jī)構(gòu)獲得大額資金用于發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)。王守智指出，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)尚不成熟的標(biāo)志之一就是缺乏足夠的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，不能為土地流轉(zhuǎn)的雙方提供有效的、及時(shí)的需求信息，尤其是對(duì)地理位置相對(duì)閉塞的地區(qū)來(lái)說(shuō)，則中介組織的作用顯得更為重要，缺少足夠的中介組織的另一個(gè)不利后果是不能對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行必要的指導(dǎo)，從而影響土地的合理配置，阻礙土地的合理流轉(zhuǎn)。劉韶華認(rèn)為缺少服務(wù)于土地流轉(zhuǎn)的中介機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)信息不暢通，是影響土地流轉(zhuǎn)的重要因素之一。李紅艷、孔令華則從轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的角度分析了影響土地流轉(zhuǎn)的因素，李紅艷、孔令華通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，勞動(dòng)力素質(zhì)較低，就業(yè)環(huán)境差、就業(yè)空間小、外出從業(yè)組織程度低等原因都制約了勞動(dòng)力的外出打工，從而間接制約了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。

二、確定適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的度

問(wèn)題是土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的量是多少呢？我國(guó)現(xiàn)在的耕地情況是否已經(jīng)處在規(guī)模經(jīng)營(yíng)的最佳狀態(tài)呢？對(duì)于農(nóng)戶應(yīng)該持有多少的土地能夠達(dá)到規(guī)模經(jīng)營(yíng)，學(xué)者們有著自己的答案，也就是說(shuō)，學(xué)者對(duì)最優(yōu)的土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的量有很大的分歧。

許治民對(duì)霍邱縣的50戶土地經(jīng)營(yíng)面積達(dá)到百畝以上的種田專業(yè)戶進(jìn)行了隨機(jī)調(diào)查，根據(jù)對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積和土地投入的分析得出結(jié)論：其適度的規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積應(yīng)該在勞均耕地10-15畝之間。汪亞雄利用勞動(dòng)力耕地負(fù)擔(dān)分析、勞動(dòng)力收入比較分析、線性回歸分析、投入產(chǎn)出比較分析等統(tǒng)計(jì)分析方法對(duì)南方各省的農(nóng)戶的土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的適度量進(jìn)行了測(cè)算，結(jié)論是其最佳的土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積不應(yīng)該超過(guò)10畝這個(gè)臨界值。

錢貴霞、李寧輝研究發(fā)現(xiàn)，在勞動(dòng)力、資本和土地條件保持不變的前提下，對(duì)于擁有3畝以上土地的農(nóng)戶來(lái)講，土地對(duì)于收入的貢獻(xiàn)要大于擁有3畝以下的農(nóng)戶。按照土地對(duì)收入的貢獻(xiàn)大小來(lái)排列的話，依次為20畝以上、10-20畝、3-5畝、5-10畝，之所以5-10畝的貢獻(xiàn)率要比3-5畝的貢獻(xiàn)率要小，主要是因?yàn)檗r(nóng)戶不能對(duì)其進(jìn)行更為細(xì)致地耕作所致，同時(shí)也不能從事其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致其收入最低。當(dāng)農(nóng)戶擁有20畝以上土地時(shí)，其對(duì)收入的貢獻(xiàn)達(dá)到最大，彈性收入為0.2149，也就是說(shuō)，20畝以上時(shí)，投入每增加1%，收入可以增加21.49%，其次是10-20畝，其彈性系數(shù)為0.1973?；诖?，錢貴霞、李寧輝總結(jié)說(shuō)，產(chǎn)糧區(qū)的農(nóng)戶適宜耕作的土地面積的下限是10畝。劉秋香等用土地產(chǎn)出率、勞均產(chǎn)出率、資金產(chǎn)出率等指標(biāo)，采用灰色系統(tǒng)定權(quán)聚類的改進(jìn)方法，對(duì)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的量進(jìn)行了定量測(cè)算，得出結(jié)論：河南省南陽(yáng)地區(qū)的土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的最佳面積應(yīng)該在勞均4.95-7.05畝之間。齊城以勞動(dòng)產(chǎn)出率為標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用信陽(yáng)市的有關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)數(shù)據(jù)測(cè)算，結(jié)果是單個(gè)種植業(yè)業(yè)主的最佳規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積應(yīng)該為5.12畝。

而我國(guó)土地的現(xiàn)狀是，在2000年至2009年的十年間，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)戶均耕地面積一直徘徊在7.16-7.5畝之間，戶均人口在3.74-4.04之間，雖然戶均人口呈持續(xù)下降趨勢(shì)，但是鑒于我國(guó)戶均土地本身就很少，所以平均下來(lái)人均耕地面積只有不到2畝。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)的農(nóng)村居民家庭經(jīng)營(yíng)耕地面積只有不到2.4畝，最低值是在2003年，為1.96畝/人，最高值則在2012年，為2.34畝/人。同時(shí)，每戶的7畝多土地還分布在近4-5塊的土地上，也就是說(shuō)每塊只有大概1.5畝大小?？梢灶A(yù)見，如此狹小零散的土地對(duì)于開展農(nóng)業(yè)機(jī)械化、現(xiàn)代化非常之不利?？偨Y(jié)起來(lái)，我國(guó)耕地的具體情況可以說(shuō)是，人均土地面積小且布局分散。

綜合眾多學(xué)者對(duì)于土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)量的考量與測(cè)算，再考慮到我國(guó)人多地少的現(xiàn)實(shí)情況，將兩個(gè)因素進(jìn)行對(duì)比就可以發(fā)現(xiàn)，實(shí)施規(guī)模經(jīng)營(yíng)政策以實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶收入的快速、穩(wěn)定增長(zhǎng)是非常有必要的。只有通過(guò)各種形式的土地流轉(zhuǎn)，資源才能夠得到更有效率的配置，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，從而增加農(nóng)戶收入。

三、存在的主要問(wèn)題

第一，農(nóng)戶缺乏土地流轉(zhuǎn)的意識(shí)。首先，土地對(duì)于農(nóng)民有著特殊的重要性，部分地區(qū)的農(nóng)戶小農(nóng)思想嚴(yán)重，農(nóng)戶不想將自己的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去，害怕一旦將土地流轉(zhuǎn)出去，萬(wàn)一外出打工找不到工作，自己將毫無(wú)生活著落，無(wú)可為生；同時(shí)，有些農(nóng)民覺得農(nóng)民的本分就是養(yǎng)地種田，將土地流轉(zhuǎn)出去就是不務(wù)正業(yè)，習(xí)慣于安于現(xiàn)狀，所以寧可粗放經(jīng)營(yíng)也不肯放棄土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)；最后，農(nóng)戶擔(dān)心租賃期過(guò)長(zhǎng)，從而失去對(duì)土地的控制，損害其權(quán)益，而且考慮到有時(shí)候轉(zhuǎn)出收益并不高，對(duì)于部分農(nóng)戶沒有吸引力，所以導(dǎo)致流轉(zhuǎn)不。

第二，土地流轉(zhuǎn)形式單一，主要以農(nóng)戶為主。從土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)營(yíng)主體來(lái)看，2009年流向農(nóng)戶的土地面積為10850萬(wàn)畝，到了2012年則增長(zhǎng)為18006萬(wàn)畝，增長(zhǎng)率達(dá)到66%，呈現(xiàn)出穩(wěn)步快速發(fā)展的趨勢(shì)。就其所占比例而言，流向農(nóng)戶的土地面積在流轉(zhuǎn)總面積中占絕對(duì)多數(shù)，其總量甚至高于其他主體之和。這表明，在我國(guó)現(xiàn)階段的土地流轉(zhuǎn)中，仍然以農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)為主，占據(jù)第二名位置的是專業(yè)合作社，其形式也多以農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)為主。

第三，土地流轉(zhuǎn)的社會(huì)化服務(wù)缺失。一是土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展較慢?？傮w上來(lái)看，農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)、村級(jí)別的幾乎沒有正式的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，更缺少資質(zhì)過(guò)硬的服務(wù)平臺(tái)，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)信息無(wú)法以低成本進(jìn)行傳遞，出現(xiàn)有地想轉(zhuǎn)出的卻苦于沒有轉(zhuǎn)入方，而想要轉(zhuǎn)入的卻找不到轉(zhuǎn)出方，阻礙了土地的流轉(zhuǎn)，不利于土地資源的有效配置；二是要么缺乏中介機(jī)構(gòu)，要么就是中介機(jī)構(gòu)的質(zhì)量參差不齊，有些網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)廣告信息都比土地流轉(zhuǎn)信息要多。

第四，土地流轉(zhuǎn)后出現(xiàn)非糧化、非農(nóng)化現(xiàn)象。四川省農(nóng)業(yè)廳的數(shù)據(jù)顯示，2013年底，四川省用于種植糧食作物的流轉(zhuǎn)面積為443萬(wàn)畝，僅占流轉(zhuǎn)總面積的三分之一，而2010、2011、2012年的比例分別為41%、39%和35%，呈逐年下降之趨勢(shì)。而河南省的數(shù)據(jù)也顯示，部分農(nóng)村地區(qū)種糧大戶將流轉(zhuǎn)入的耕地用于非糧耕作的比例從2010年的44%上升到2013年的60%。非糧化、非農(nóng)化的形成動(dòng)因除了當(dāng)?shù)卣块T監(jiān)管不力之外，最主要的還是在于經(jīng)濟(jì)作物種植或者經(jīng)營(yíng)休閑農(nóng)業(yè)的效益更高、獲利更快，但是如果“糧地不糧用”成為一種常態(tài)，勢(shì)必將威脅到我國(guó)的糧食安全。

第五，流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范引發(fā)土地糾紛。數(shù)據(jù)顯示，2009年土地流轉(zhuǎn)糾紛總數(shù)為24萬(wàn)，2012年則下降為22萬(wàn)。而從糾紛發(fā)生的頻率來(lái)看，平均每萬(wàn)畝流轉(zhuǎn)土地中出現(xiàn)的糾紛2009年為16萬(wàn)件，到2012年則下降到8件；平均每萬(wàn)戶出現(xiàn)的糾紛2009年為81件，2012年為50件。

四、土地流轉(zhuǎn)的政策建議

第一，明確產(chǎn)權(quán)，確保農(nóng)民的土地地位。從實(shí)質(zhì)上看，土地流轉(zhuǎn)就是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，所以進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)工作的第一步就應(yīng)該是明確土地的使用權(quán)歸屬，確定農(nóng)戶的土地地位。只有真正賦予了農(nóng)民完整的土地產(chǎn)權(quán)，確保其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，建立產(chǎn)權(quán)明晰的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，才能減少土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的各種糾紛；也只有真正賦予其明確的土地產(chǎn)權(quán)，才能真正做到農(nóng)民地位的平等化、農(nóng)民受益的公平性；只有真正賦予農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)，才能順利實(shí)施以后的步驟，建立起完善的土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，使其發(fā)揮應(yīng)有的作用。

第二，建立健全中間服務(wù)平臺(tái)。最初的土地流轉(zhuǎn)大多都是熟人之間、同族之間的流轉(zhuǎn)，一方面是為了土地的監(jiān)督，保護(hù)耕地；另一方面也是由于缺乏必要的信息渠道所造成的。純經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看，在風(fēng)險(xiǎn)相似，收益不同的情況下，作為理性人，追求更高的收益才是正確的選擇。同樣的，農(nóng)戶也應(yīng)該在風(fēng)險(xiǎn)相似的情況下，去選擇收益更大的流轉(zhuǎn)方式和流轉(zhuǎn)對(duì)象，而不應(yīng)該僅僅局限于熟人社會(huì)。但是，現(xiàn)階段土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，中介組織尚未完全、完整的建立起來(lái)。由于缺乏必要的信息渠道，土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中就會(huì)出現(xiàn)流轉(zhuǎn)不順暢，交易成本和交易風(fēng)險(xiǎn)迅速提高。所以有必要建立健全中間服務(wù)機(jī)構(gòu)，提高流轉(zhuǎn)效率。

第三，發(fā)揮政府部門對(duì)雙方的促進(jìn)、保障功能。于轉(zhuǎn)出方：首先，加強(qiáng)政策宣傳，加強(qiáng)培養(yǎng)農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)；其次，建立健全中間服務(wù).健全的社會(huì)保障對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的意義巨大，完善社會(huì)保障制度是促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)順利開展的前提條件之一。

對(duì)轉(zhuǎn)入方：首先，改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施；其次，發(fā)揮政府部門的信息優(yōu)勢(shì)和渠道優(yōu)勢(shì)，幫助轉(zhuǎn)入方解決具體問(wèn)題；最后，做好轉(zhuǎn)入戶的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防工作。

第四，加強(qiáng)與各地區(qū)之間的交流、合作。由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況等制約因素的不同，所以各地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)模式及起步時(shí)間、管理水平等也會(huì)有所差異。所以為了在短時(shí)間內(nèi)提高管理水平，起步時(shí)間相對(duì)較晚、管理水平較為落后的地區(qū)可以向流轉(zhuǎn)模式相對(duì)成熟、管理水平較高的地區(qū)進(jìn)行學(xué)習(xí)，尤其是對(duì)各個(gè)地區(qū)各具特色的流轉(zhuǎn)模式進(jìn)行觀摩和學(xué)習(xí)，避免在本地區(qū)走彎路。尤其是，在信息如此發(fā)達(dá)的今天，幾乎可以做到以零成本的代價(jià)做到相互交流與學(xué)習(xí)。

第五，監(jiān)督、懲治政府部門的違規(guī)行為。因?yàn)槭袌?chǎng)力量的不完全、不完善，可以預(yù)見的是，政府部門在現(xiàn)階段土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中發(fā)揮著巨大的推動(dòng)和促進(jìn)作用。行政力量的干預(yù)可能會(huì)導(dǎo)致許多問(wèn)題。政府可以以作為或者不作為的方式干預(yù)土地流轉(zhuǎn)。政府部門能夠以種種方式干預(yù)土地流轉(zhuǎn)，甚至存在權(quán)力尋租的情況。（作者單位：浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)）

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