檢察機關(guān)提起行政公益訴訟面臨的問題及解決措施的若干思考

關(guān)鍵詞 行政公益訴訟 訴前程序 檢察建議

作者簡介：許珍倩，暨南大學(xué)法學(xué)與知識產(chǎn)權(quán)學(xué)院。

中圖分類號：D926.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.11.169

一、行政公益訴訟的定義

2017年6月27日，十二屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過了關(guān)于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定，《行政訴訟法》第二十五條增加一款：即人民檢察院在履職中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)在資源與環(huán)境保護、食藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等四類涉及國家利益或者社會公共利益的領(lǐng)域中不作為或者亂作為時，有權(quán)依法向人民法院提起訴訟，這標(biāo)志著我國以立法形式正式確立了檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，并且自2015 年以來的檢察機關(guān)提起公益訴訟試點正式結(jié)束。但是直至現(xiàn)在，環(huán)境類行政公益訴訟卻仍然保持著零受案率的記錄，不僅令我們思考，該制度背景下存在著什么樣的問題而難以提起訴訟。

二、 行政公益訴訟過程中存在的問題探究

（一）法院管轄權(quán)層級的問題

人民檢察院實施公益訴訟試點方案 中的規(guī)定讓我們不得不思考有關(guān)于法院的管轄權(quán)層級的若干問題。首先，由于第一審管轄的法院是最初作出行政行為所在地的基層人民法院，那么就可能存在地方保護主義的嫌疑，法院和行政機關(guān)的關(guān)系是相互制約相互協(xié)助的關(guān)系，而在某些縣級城市等，有些國家機關(guān)之間的關(guān)系更是相當(dāng)復(fù)雜，基層人民法院可能存在與行政機關(guān)串通互相包庇等行為，為了城市的建設(shè)甚至是“創(chuàng)文”等舉措而不得不包庇隱瞞，把對于可以提起環(huán)境公益訴訟的若干問題擺在經(jīng)濟發(fā)展政治地位等的后位。所以我們不得不質(zhì)疑，把一審法院認(rèn)定為行政行為發(fā)生所在地法院是否是正確的決定？是不是應(yīng)當(dāng)像刑訴 里規(guī)定的那樣，高官貪污腐敗案可以進行異地審理的司法慣例，這樣一來可以排除預(yù)防地方權(quán)力對于審判的干擾，影響其公正性和獨立性;二來也利于行政訴訟的效率的提高。

（二）調(diào)查取證的問題

大多數(shù)涉及到環(huán)境公益訴訟的案件，幾乎都是非日常生活的案件，一般的檢察機關(guān)工作人員的專業(yè)與其并不能掛鉤，所以在此類案件中，如果令一般的檢察工作人員負(fù)責(zé)調(diào)查取證的話，那么可能就存在專業(yè)知識不強缺乏準(zhǔn)確認(rèn)知度和敏銳度的情況。所以就需要大量的引入該類方面的專業(yè)型技術(shù)型人才，做到能專業(yè)銜接。同時也資金的短缺也是一個重大的問題，資金不足導(dǎo)致新型的科技設(shè)備不能隨時更換和使用，取證的手段還是不夠先進，一方面就導(dǎo)致取證的結(jié)果不夠可靠，另一方面也降低了行政公益訴訟的效率。再者檢察機關(guān)是公權(quán)力機構(gòu)，必須要協(xié)調(diào)好政治平衡，不得引起行政機關(guān)與檢察機關(guān)之間的矛盾，這就要求在取證環(huán)節(jié)和行政機關(guān)的程序銜接方面，手段應(yīng)當(dāng)適宜，程序應(yīng)當(dāng)正當(dāng)。

（三）舉證責(zé)任規(guī)則的困惑

對于舉證責(zé)任的問題認(rèn)定方面，有兩種不同的主張。一方面有人認(rèn)為“誰主張，誰舉證”，因為檢察機關(guān)是公訴人，具有公權(quán)力屬性，所以在提供證據(jù)證明方面肯定是占有先天的優(yōu)勢的，包括不論是技術(shù)還是實施程序中的便利性條件;而另一方面則有人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)是適用舉證責(zé)任倒置的規(guī)定，所以應(yīng)當(dāng)由行政機關(guān)負(fù)舉證責(zé)任，而并不因為對抗的是同樣強大的檢察機關(guān)而改變這一規(guī)則，其主張人的觀點認(rèn)為，因為檢察機關(guān)是非案件的利害關(guān)系人，不能在第一時間接觸到案件，所以對于案件的了解掌握情況遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有行政機關(guān)好。行政機關(guān)作為該案件的利害關(guān)系人能夠清楚地還原案件事實，知道自己行政行為的問題之處在哪，從而能夠很好的解決并且在第一時間內(nèi)闡述問題的起因經(jīng)過。并且檢察機關(guān)不能主張行政賠償訴訟，所以對于行政賠償方面的訴訟也不負(fù)舉證責(zé)任，因此，對于舉證責(zé)任的證明應(yīng)當(dāng)進一步的具體細(xì)化，對于舉證的主體步驟等規(guī)則應(yīng)當(dāng)認(rèn)真地討論研究。

（四）訴前程序的不夠完善和作用的發(fā)揮不夠

訴前程序是行政公益訴訟特有的前瞻性步驟，是柔軟的訴前程序和剛性的訴訟程序良好的結(jié)合的體現(xiàn)。訴前程序作為公訴人與行政機關(guān)的協(xié)商提出的檢察建議，行政機關(guān)如果在聽取建議后，及時地改正了該錯誤的行政行為，那么訴訟就無需再提起。該檢察建議不夠完善體現(xiàn)在以下幾點：1.法律適用沒有明確的法律規(guī)定。2.訴前程序的建議內(nèi)容與訴訟內(nèi)容不一致;這樣將會導(dǎo)致檢察建議成為沒有公信力和實際效力的訴前程序，成為虛職，不利于行政機關(guān)的事實履行和自行更正。 3.訴前調(diào)查不充足;盡管檢察機關(guān)訴前對行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為可以采取調(diào)閱、復(fù)制有關(guān)行政執(zhí)法卷宗等七種方式進行調(diào)查核實的權(quán)力，但該條規(guī)定的范圍不明確，在具體操作上存在許多困難。4.配套機制不完善;沒有一套嚴(yán)格的訴前規(guī)制程序，僅是流于訴前程序這一步驟，“走走過場”而已。

（五）訴訟后的監(jiān)督以及實效缺乏具體的落實

在檢察機關(guān)提起了行政公益訴訟之后，對于行政機關(guān)是否就該裁決進行了事實上的更正彌補，是否進行了相應(yīng)的賠償，這些監(jiān)督程序不到位。導(dǎo)致訴訟之后的后續(xù)程序跟進不到位，訴訟流于形式，沒有一個規(guī)制程序來進行實效的落實，沒有持續(xù)跟蹤檢查，可能存在行政機關(guān)敷衍作為的情況等。

三、改進的措施

（一）加強監(jiān)督

《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案試點工作實施辦法》中規(guī)定進行行政公益訴訟的第一審案件的法院為該行政行為最初作出的所在地的基層人民法院，這就出現(xiàn)了兩層問題導(dǎo)致該法院能否公正審判成為問題，第一，由于是所在地法院與行政機關(guān)定有千絲萬縷的聯(lián)系，就可能會礙于行政機關(guān)而不能公正地裁決;第二，是否能杜絕地方保護主義的嫌疑也是值得思考的，尤其是某些正在發(fā)展的區(qū)縣城市，是否能在經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境污染保護等問題的平衡上找到一個基點，是十分值得懷疑的，這就要求我們從基層法院做起，設(shè)立專門的調(diào)查機構(gòu)，落實好行政訴訟的過程程序，不能含糊馬虎，一定要完善好監(jiān)督機制，調(diào)查機構(gòu)從取證環(huán)節(jié)開始一直到提起訴訟過程中法院的審理是否公正都要進行嚴(yán)密地把控和監(jiān)督。

（二）加強人才培養(yǎng)等配套設(shè)施的完善

人才的培養(yǎng)是行政公益訴訟中的基礎(chǔ)部分，如果沒有高新科技人才和具有豐富調(diào)查取證的人員，那么就平白增添了很大一部分調(diào)查取證的困難。同時，在資金的投入上，政府應(yīng)當(dāng)合理地分配對于行政公益訴訟的資金投入，對于需要高新科技的方面應(yīng)當(dāng)加大投入?？梢越⑵涔嬖V訟的資金賬戶，該專項資金賬戶專門用于對于環(huán)境公訴中賠償資金的收取以及證據(jù)收集的資金的輸出。那么該專項資金賬戶肯定需要有詳細(xì)的記錄和管理，避免胡亂的使用和浪費?？梢杂墒…h(huán)保部門等來統(tǒng)一管理該賬戶，并在資金分配投入上統(tǒng)一進行劃撥和支出。

（三）舉證責(zé)任規(guī)則的設(shè)置

舉證責(zé)任的不明，由于行政機關(guān)是最先接觸證據(jù)和現(xiàn)場的人具有最先了解的優(yōu)勢，而檢查機關(guān)在調(diào)查取證方面又比行政機關(guān)更有資源和渠道，同時某些專業(yè)性的行政機關(guān)，又對該項業(yè)務(wù)十分地了解，具有充足的經(jīng)驗，甚至比起具有取證優(yōu)勢的檢察機關(guān)來說更能準(zhǔn)確地把握環(huán)境污染程度狀況等等。這就要求有個比較，并不是適用“誰主張，誰舉證”或者舉證責(zé)任的倒置，而是應(yīng)該具體的情況具體分析。在該行政機關(guān)是有充足經(jīng)驗、技術(shù)和獲取證據(jù)的天然優(yōu)勢時就應(yīng)當(dāng)由該行政機關(guān)負(fù)舉證責(zé)任;而其它情況下，則當(dāng)然由具有技術(shù)和人事等優(yōu)勢的檢察機關(guān)來調(diào)查取證。

1.調(diào)查取證的程序強化

調(diào)查取證過程中，應(yīng)當(dāng)設(shè)立相應(yīng)的措施和權(quán)力來規(guī)制“個人、單位、企業(yè)”不予配合的情況，其次要加強檢察機關(guān)自身的調(diào)查取證權(quán)。同時，為了避免在調(diào)查取證過程中不予配合，加以阻礙等類似情況，應(yīng)當(dāng)賦予檢察機關(guān)強制性調(diào)查權(quán)，可以適用《行政訴訟法》第 59 條 的規(guī)定，對此強制性權(quán)力予以限定，哪些強制措施是可以實施的，哪些是不能實施的，必須細(xì)化并且制定好從調(diào)查取證到不予配合的強制性手段這一程序的具體流程，防止檢察機關(guān)的權(quán)力濫用。

2.訴前程序和訴訟程序的銜接

訴前程序不應(yīng)當(dāng)只是作為一個程序來歸于流程，應(yīng)該充分地發(fā)揮它的作用，雖然許多的行政公益訴訟最終都止于訴前程序，但是是否真正發(fā)揮出了應(yīng)有的效力也是我們應(yīng)當(dāng)考慮的問題。訴前建議作為一個柔性先行程序，可以采取“約談”等方式來規(guī)制，使行政機關(guān)真正地認(rèn)識到了行政行為的錯誤，積極地更正和配合檢察機關(guān)的檢察和取證等活動。應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)的救濟程序，若訴前程序的建議不正確時，應(yīng)當(dāng)如何救濟，不能使檢察建議成為虛職的更重要的一點就是，訴訟的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)和檢察建議的內(nèi)容一致，保障建議的權(quán)威性和效力的同時，也能保證訴訟的權(quán)威和效率。同時，檢察機關(guān)和行政機關(guān)兩個國家機關(guān)應(yīng)當(dāng)相互配合，在程序上，行政機關(guān)和檢察機關(guān)的行為的銜接上應(yīng)當(dāng)合理高效，并且可以指定管轄中上級檢察機關(guān)能與多級的行政機關(guān)進行溝通交流，這樣一來有利于效率，二來也增進了國家機關(guān)之間的協(xié)調(diào)配合，為辦案人員提供了便利。

四、結(jié)語

在《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中明確了檢察機關(guān)在公益訴訟中是“公益訴訟起訴人”的地位，那么就要求檢察機關(guān)作為公權(quán)力的起訴人對于違反損壞公共利益的行政行為提出檢察建議，督促其履行，不予履行的就提起訴訟。我們應(yīng)當(dāng)真正地落實監(jiān)督下去，把訴前程序恰到好處地發(fā)揮其效力和作用，訴訟后的跟進監(jiān)督，避免行政的消極履行也十分重要，2017年修訂《行政訴訟法》后，行政公益訴訟有了真正的立法依據(jù)，這是一個漫漫長路，一年的時間足夠我們發(fā)現(xiàn)問題提出問題，而解決和改正并不是那么地簡單，需要我們法律學(xué)者和實務(wù)界法律實踐者的共同努力。

注釋：

《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案試點工作實施辦法》中規(guī)定進行行政公益訴訟的第一審案件的法院為該行政行為最初作出的所在地的基層人民法院。

最高人民檢察院檢察長曹建明在全國檢察長會議上強調(diào)指出，2015年，檢察機關(guān)要全面正確貫徹修改后刑訴法，堅守防止冤假錯案底線，探索建立刑事申訴異地審查制度，健全冤錯案件發(fā)現(xiàn)受理、審查辦理、監(jiān)督糾正等機制。

《行政訴訟法》第59條：對無故拖延、拒絕或者妨礙協(xié)助調(diào)查的義務(wù)人提請人民法院采取妨礙訴訟的強制措施。

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