公安邊防警察服務(wù)職能芻議

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公安邊防警察服務(wù)職能芻議

羅鑫

（中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院研究生隊(duì)，河北廊坊065000）

【摘要】公安邊防警察服務(wù)職能的履行應(yīng)體現(xiàn)“依法治國(guó)”的法治理念和“以人為本”的價(jià)值理念，實(shí)現(xiàn)興邊、固邊、富民的目標(biāo)。公安邊防警察在履行服務(wù)職能過程中，還存在著法律規(guī)制不完善、服務(wù)理念偏狹、服務(wù)功能泛化等問題，必須注意完善法規(guī)的頂層設(shè)計(jì)、合理利用警務(wù)化社會(huì)資源、找準(zhǔn)公安邊防服務(wù)職能的戰(zhàn)略定位等問題。

【關(guān)鍵詞】公安邊防警察；服務(wù)職能；愛民固邊

一、公安邊防警察服務(wù)職能的界定

在《辭?！分?“職能”是指人、事物或機(jī)構(gòu)應(yīng)有的作用。它主要突出的是事物或機(jī)構(gòu)所應(yīng)有的品質(zhì)與技能,并由此將不同事物區(qū)別開來,因而它具有事物本質(zhì)、規(guī)律層面上的價(jià)值意義,所側(cè)重的是對(duì)事物本質(zhì)特征的揭示。從行政機(jī)構(gòu)的層次結(jié)構(gòu)角度看，“職能”和“職權(quán)”是對(duì)權(quán)力運(yùn)行的不同階段狀態(tài)的描述：職權(quán)是來自上級(jí)的賦權(quán)，說明了權(quán)力運(yùn)行的合法性，而職能則是對(duì)下級(jí)行政部門和社會(huì)的應(yīng)盡責(zé)任和義務(wù)的表現(xiàn)。因此，職能是指主體合法履行的職責(zé)、發(fā)揮的功能和本質(zhì)應(yīng)然層面上的行為價(jià)值。從法的運(yùn)行和社會(huì)功能的角度看，公安邊防警察的職能與其職權(quán)密切相關(guān)，但是并不完全等同于公安邊防的職權(quán)。兩者的區(qū)別是：職權(quán)體現(xiàn)的是行政權(quán)力之于行政相對(duì)人，是自上而下的權(quán)力運(yùn)行；職能側(cè)重于職權(quán)運(yùn)行時(shí)發(fā)揮的社會(huì)功能，其視角偏向?qū)ι鐣?huì)公共利益的維護(hù)和對(duì)輿論的影響。

從警察權(quán)的層面看，公安邊防警察所具有的警察權(quán)包括：一是邊境治安管理權(quán)。通常認(rèn)為是有關(guān)治安行政法規(guī)中規(guī)定的行政職權(quán)。邊境治安管理的業(yè)務(wù)通常比內(nèi)地治安管理的業(yè)務(wù)更加廣泛，具有較強(qiáng)的地域性、復(fù)雜性和涉外性。二是刑事案件管轄權(quán)。三是武裝管轄權(quán)。四是涉外事務(wù)管理權(quán)。對(duì)于公安邊防警察來說，應(yīng)該著眼國(guó)家邊防安全戰(zhàn)略，如果公安邊防警察僅僅局限在核心警察權(quán)的框架內(nèi)，就無法全面回應(yīng)人民群眾的生產(chǎn)生活需要。在許多邊境地區(qū)自然條件惡劣和經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的條件下，邊防警察能夠主動(dòng)貼近服務(wù)，其本身就是一種穩(wěn)邊固邊的行動(dòng)。2006年公安部邊防局黨委部署實(shí)施的愛民固邊戰(zhàn)略，將服務(wù)職能引入公安邊防警察隊(duì)伍的日常工作中，不僅包含信息查詢、失物尋找和緊急情況救助等一般地方公安的服務(wù)職能，還涉及服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)、服務(wù)邊民跨境學(xué)習(xí)、往來、貿(mào)易等社會(huì)生活需求。這不僅是具有邊境地區(qū)特色的邊境管理問題，也是體現(xiàn)公安邊防服務(wù)的窗口職能。因此，公安邊防警察的服務(wù)職能，即為實(shí)現(xiàn)穩(wěn)邊固邊目標(biāo)，公安邊防警察通過直接的或間接的方式響應(yīng)并滿足群眾的具體需要，并針對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不平衡帶來的諸多社會(huì)問題參與社會(huì)綜合治理的過程。

二、公安邊防警察強(qiáng)化服務(wù)職能的必要性

“富民、利民、惠民”是愛民固邊戰(zhàn)略的具體體現(xiàn)，“人民致富、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧、邊防鞏固”是愛民固邊戰(zhàn)略的終極目標(biāo)。公安邊防警察必須對(duì)完善服務(wù)職能的必要性有清醒的認(rèn)識(shí)，才能夠發(fā)揮主動(dòng)性，進(jìn)而改善服務(wù)職能履行的社會(huì)效果。

（一）社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要

隨著改革開放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展，我國(guó)政府職能正逐漸由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。在這一過程中，立足邊防，服務(wù)邊疆快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)，也應(yīng)體現(xiàn)為公安邊防警察職能的延伸。與軍屯戍邊的方式不同，公安邊防警察履行服務(wù)職能具有更廣的社會(huì)治理意蘊(yùn)。尤其是我國(guó)邊疆民族地區(qū)的特殊文化氛圍對(duì)公安邊防警察的管理與服務(wù)提出了更高的要求，因?yàn)樵诿褡逦幕尘跋拢瑵M足轄區(qū)民族地區(qū)廣大群眾的需要就必須首先要求公安邊防警察具有良好的個(gè)人文化素養(yǎng)，即具有對(duì)不同文化的認(rèn)知和交流的特殊思維方式。這種跨文化的思維方式并非通過簡(jiǎn)單的執(zhí)法服務(wù)就可以實(shí)現(xiàn)，必須具有學(xué)習(xí)、理解和思維融入的過程。只有發(fā)揮公安邊防警察在文化領(lǐng)域內(nèi)的凝聚力，才能在警務(wù)活動(dòng)中激發(fā)邊疆民族地區(qū)的“向內(nèi)”凝聚力，促進(jìn)祖國(guó)邊疆地區(qū)民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)秩序穩(wěn)定。

（二）國(guó)家邊防安全的需要

當(dāng)前西方社會(huì)警務(wù)改革是在“新公共管理理論”和“新公共服務(wù)理論”的支撐下，提倡將原先由政府主導(dǎo)的公共服務(wù)領(lǐng)域交給社會(huì)民間、民營(yíng)的非政府組織去承擔(dān)，提倡在民主的公民社會(huì)中實(shí)現(xiàn)公民權(quán)。然而，由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和具體國(guó)情的不同，我們?cè)诳吹絿?guó)外警務(wù)社會(huì)化的一些優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，應(yīng)該認(rèn)識(shí)到我國(guó)現(xiàn)階段并不能在警務(wù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)較大范圍的市場(chǎng)化，尤其是公安邊防領(lǐng)域內(nèi)更是如此。我國(guó)是全球邊境形勢(shì)最為復(fù)雜的國(guó)家，不僅相鄰國(guó)家數(shù)量多，而且相鄰各國(guó)安全局勢(shì)各異，陸地邊境地區(qū)依然存在意識(shí)形態(tài)滲透，難以按照一致的標(biāo)準(zhǔn)組織邊境管理活動(dòng)，更不能簡(jiǎn)單套用西方市場(chǎng)化經(jīng)驗(yàn)。因此，發(fā)揮公安邊防警察服務(wù)職能的主動(dòng)性和創(chuàng)造性就顯得尤為必要。公安邊防部門創(chuàng)造性地提出并實(shí)施愛民固邊戰(zhàn)略，就是立足于國(guó)家邊防安全的客觀需要。公安邊防部隊(duì)必須堅(jiān)持規(guī)范和法治化的原則，不斷提升公安邊防部隊(duì)的法治精神和管理服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)構(gòu)建厚重穩(wěn)固邊防的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。

（三）警務(wù)規(guī)范化的需要

公安邊防部隊(duì)作為一支重要的警察力量，其任務(wù)是基于相關(guān)法規(guī)賦予的職權(quán)，通過執(zhí)法和社會(huì)服務(wù)等方式向沿邊沿海邊防轄區(qū)公民提供安全產(chǎn)品，滿足人民群眾對(duì)安全的需要，滿足國(guó)家對(duì)秩序的需要。因此，從廣義的需要來說，公安邊防警察所具有的一切職能都是一種服務(wù)，但作為一種狹義的服務(wù)，即與管理、執(zhí)法相區(qū)別的服務(wù)職能來說，公安邊防部門當(dāng)區(qū)分具體的行政行為中提供便民利民措施的“以人為本”式的服務(wù)與非執(zhí)法性的服務(wù)。這兩種服務(wù)的主要區(qū)別就在于規(guī)范性的差異。前者具有成文法的規(guī)范性約束；后者則缺少量化的規(guī)范性，即在服務(wù)對(duì)象和領(lǐng)域的外延上具有無限性，而這一點(diǎn)對(duì)于公安邊防有限的警力資源來說是相矛盾的。因此，有必要對(duì)公安邊防的服務(wù)職能進(jìn)行規(guī)范，一方面繼續(xù)在執(zhí)法性的主業(yè)上發(fā)揚(yáng)全心全意為人民服務(wù)的精神；另一方面對(duì)非執(zhí)法性的服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)予以規(guī)范，促進(jìn)公安邊防警務(wù)活動(dòng)的規(guī)范運(yùn)行。

三、邊防警察履行服務(wù)職能存在的問題和對(duì)策

（一）存在的問題

1.履行服務(wù)職能的法律規(guī)制還不完善。我國(guó)相關(guān)法律并未對(duì)警察的服務(wù)職能作出明確界定?！吨腥A人民共和國(guó)人民警察法》第21條：“人民警察遇到公民人身、財(cái)產(chǎn)安全受到侵犯或者出于其他危難的情形應(yīng)當(dāng)立即救助；對(duì)公民提出解決糾紛的要求應(yīng)當(dāng)給予幫助；對(duì)公民的報(bào)警案件應(yīng)當(dāng)及時(shí)查處。人民警察應(yīng)當(dāng)積極參加搶險(xiǎn)救災(zāi)和社會(huì)公益工作?！狈梢?guī)定的內(nèi)容顯示人民警察具有對(duì)公民社會(huì)特定需要提供服務(wù)的義務(wù)。但在當(dāng)前政府由“管理型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變的過程中，為公民社會(huì)提供安全和特殊秩序的社會(huì)服務(wù)將會(huì)日漸增加。當(dāng)前的問題是，如何保持公安邊防警察服務(wù)職能本身的規(guī)范性，既不影響警察的核心職能，同時(shí)又能夠滿足公民社會(huì)對(duì)人民警察的期待。

2.部分官兵對(duì)服務(wù)職能的解讀過于狹隘。有些人認(rèn)為，服務(wù)職能就是在日常的行政管理過程中服務(wù)態(tài)度的改善、服務(wù)形象的改進(jìn)、文明用語(yǔ)的推出。部分公安邊防警察在服務(wù)職能的履行中，還存在一定的懈怠情緒，只注重在物質(zhì)上送溫暖，沒有在服務(wù)過程中以情感人、以心交心。特別是在邊疆民族地區(qū)，由于文化的差異，更需要公安邊防官兵主動(dòng)深入群眾生活，體悟群眾精神世界的喜怒哀樂。誠(chéng)然，文明禮貌、物質(zhì)支援都是警察服務(wù)職能的基礎(chǔ)性內(nèi)容，但不應(yīng)該把警察的服務(wù)職能僅停留在這個(gè)層次，應(yīng)把警察的服務(wù)職能上升到更高的層面，即如何更好地通過提供力所能及的服務(wù)和幫助增進(jìn)和諧警民關(guān)系上來。

3.盲目的宣傳導(dǎo)致被動(dòng)擴(kuò)大服務(wù)功能。地方公安機(jī)關(guān)提出的類似“有困難找警察”的宣傳，給公眾造成一種公安邊防警察無所不能的誤解。尤其是對(duì)身著武警制式服裝的邊防警察來說，公民對(duì)武警的態(tài)度存在一定的正向偏見，即邊防武警素質(zhì)高、有能力為公民提供滿意服務(wù)，公民對(duì)待邊防武警的要求近乎“有求必應(yīng)”。由此帶來的日常警務(wù)的繁重往往使邊防警察超越自身能力、超越自身職責(zé)范圍，導(dǎo)致其服務(wù)效果難以令人滿意，結(jié)果反招公眾不滿，極易造成失信于民的不良后果。

（二）完善對(duì)策

1.完善邊防領(lǐng)域法規(guī)的頂層設(shè)計(jì)。公安邊防警察主動(dòng)承擔(dān)以履行服務(wù)職能為特色的愛民固邊戰(zhàn)略，不僅是為了樹立公共形象，更是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的過程中實(shí)施的一項(xiàng)扎根民心、溫暖民心的戰(zhàn)略。從當(dāng)前的形勢(shì)和需要看，有必要制定一部高位階的法規(guī)支撐公安邊防警察的各項(xiàng)警務(wù)活動(dòng)，特別是對(duì)于服務(wù)職能的履行模式和公安邊防警察在邊境治安管理活動(dòng)中的基本職權(quán)、義務(wù)和具體的執(zhí)法方式進(jìn)行完善的頂層設(shè)計(jì)。此外，還應(yīng)針對(duì)社會(huì)治理的公共服務(wù)領(lǐng)域明確直接服務(wù)和間接服務(wù)方式，使公安邊防警察的執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)入一個(gè)更加順暢的法制規(guī)范環(huán)境。

2.正確對(duì)待服務(wù)職能的履行。隨著政府部門逐漸向“公共服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變，公安邊防警察的職能也勢(shì)必由“專政型”、“管理型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變不是要否定專政職能和社會(huì)管理職能，而是說公安邊防警察不僅僅是階級(jí)專政的工具，也不僅僅是沿邊沿海社會(huì)秩序的“管理者”，更應(yīng)該是向沿邊沿海邊境地區(qū)人民群眾提供公共安全產(chǎn)品的“生產(chǎn)者”和維護(hù)主權(quán)的“捍衛(wèi)者”。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，文化社會(huì)的多元化、利益訴求的普遍化，公安邊防部隊(duì)?wèi)?yīng)該順應(yīng)時(shí)代需求，提升服務(wù)職能理念。

3.警惕服務(wù)職能掩蓋下的警察權(quán)擴(kuò)張。任何權(quán)力的行使都應(yīng)該受到監(jiān)督。在公安邊防警察實(shí)施愛民固邊戰(zhàn)略的進(jìn)程中，邊防警察服務(wù)權(quán)的擴(kuò)張一方面是適應(yīng)社會(huì)發(fā)展建設(shè)需要，另一方面是邊防警察在愛民固邊戰(zhàn)略實(shí)施進(jìn)程中對(duì)自身執(zhí)法理念、方式和公眾形象的不斷完善。在帶來以上正效應(yīng)的同時(shí)，服務(wù)權(quán)力的過度擴(kuò)張將會(huì)給公安邊防警察帶來負(fù)效應(yīng)。例如：分散主業(yè)精力，使服務(wù)權(quán)力異化為阻礙公安邊防警察隊(duì)伍建設(shè)發(fā)展的力量。

4.合理利用警務(wù)社會(huì)化資源。公安邊防警察的服務(wù)職能并未規(guī)定其實(shí)施主體是單一的，因此，社會(huì)化是公安邊防警察服務(wù)職能的發(fā)展方向。作為派生性警察權(quán)的服務(wù)職能，往往需要具有社會(huì)問題綜合治理的宏觀視角。公安邊防警察深入沿邊沿海地區(qū)的鄉(xiāng)村田野，引導(dǎo)多元化社會(huì)主體共同參與社會(huì)治理治安問題，將是愛民固邊戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo)的重要途徑。因此，公安邊防警察在警務(wù)社會(huì)化的改革中發(fā)揮著國(guó)家與社會(huì)之間的紐帶連接作用，必須嚴(yán)格規(guī)范公安邊防警察在警務(wù)社會(huì)化過程中的作用發(fā)揮機(jī)制，結(jié)合沿邊沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡現(xiàn)實(shí)，實(shí)現(xiàn)公安邊防警務(wù)服務(wù)職能由單純的直接服務(wù)轉(zhuǎn)向直接服務(wù)與嵌入式管理相互配合的服務(wù)模式。

5.找準(zhǔn)公安邊防服務(wù)職能的戰(zhàn)略定位。公安邊防警察的服務(wù)職能必須在戰(zhàn)略層次上找準(zhǔn)位置，才能促進(jìn)公安邊防部隊(duì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。因此，必須將公安邊防警察的服務(wù)職能的履行逐步納入地方黨委政府的支持體系。這樣不僅有利于統(tǒng)籌規(guī)劃，更有利于促進(jìn)公安邊防警察服務(wù)職能的規(guī)范化和法治化。愛民固邊戰(zhàn)略在沒有完全上升為“黨委政府工程”之前，公安邊防部隊(duì)仍是實(shí)施的主導(dǎo)力量。當(dāng)前，在部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿邊沿海地區(qū)，愛民固邊模范系列創(chuàng)建活動(dòng)已經(jīng)納入了地方黨委政府的發(fā)展計(jì)劃之中，愛民固邊戰(zhàn)略逐漸在更高的層次融入國(guó)家“興邊富民”計(jì)劃。但是，隨著愛民固邊戰(zhàn)略的發(fā)展完善，其不同時(shí)期的主體構(gòu)成也會(huì)隨著規(guī)模、影響力和社會(huì)效果發(fā)生巨大轉(zhuǎn)變。隨著愛民固邊戰(zhàn)略的推進(jìn)，公安邊防部門會(huì)由最初的“發(fā)起主導(dǎo)力量，向次級(jí)主導(dǎo)力量，再到配角”的方向發(fā)展。其中，配角角色最具穩(wěn)定性，將始終發(fā)揮作用。只有找準(zhǔn)“主要配角”定位并演好角色，愛民固邊在公安邊防全部工作的中心地位才能得到長(zhǎng)期鞏固，形成常態(tài)。

6.推進(jìn)邊境社會(huì)治理，建設(shè)厚重穩(wěn)固邊防。愛民固邊模范系列創(chuàng)建作為公安邊防部門構(gòu)建邊境社會(huì)綜合治理的良好平臺(tái)，對(duì)于維護(hù)邊境地區(qū)良好治安秩序、整治邊境社會(huì)丑惡現(xiàn)象、肅清影響邊境穩(wěn)定的不和諧因素，實(shí)現(xiàn)厚重穩(wěn)固邊防的目標(biāo)發(fā)揮了重要作用。尤其是通過把“邊防民警兼任村官”和“士官任村官”作為制度建設(shè)的切入點(diǎn)和探索點(diǎn)，構(gòu)建出公安邊防社會(huì)治理的警政結(jié)合嵌入式管理和“黨政軍警民”多方主體共同治理的模式，及時(shí)排查化解隱性社會(huì)問題和不和諧因素。隨著愛民固邊戰(zhàn)略融入國(guó)家“興邊富民”戰(zhàn)略，邊境地區(qū)公安邊防警察服務(wù)職能將逐步實(shí)現(xiàn)從邊境管理的獨(dú)立行為模式向多主體互動(dòng)協(xié)調(diào)的邊境社會(huì)治理模式轉(zhuǎn)變。

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收稿日期：2015-02-02責(zé)任編校：邊草

【中圖分類號(hào)】D631

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1673―2391(2015)05―0027―03