省際高等教育均衡發(fā)展的問題與對策
——基于公共財(cái)政投入視角

張學(xué)軍

(河南科技大學(xué) 高等教育與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心，河南 洛陽 471023)

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·高等教育與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展專題·

省際高等教育均衡發(fā)展的問題與對策
——基于公共財(cái)政投入視角

張學(xué)軍

(河南科技大學(xué) 高等教育與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心，河南 洛陽 471023)

中國高等教育在取得了長足發(fā)展的同時，省際間高等教育的發(fā)展也存在明顯不均衡。其直接原因是各級政府對高等教育的公共財(cái)政投入差異。從1999年至2012年，河南普通高校財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入雖逐年增長，但與先進(jìn)省份相比，存在較大差距；同期,河南省高等教育財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例增速落后于其他國家；河南省普通高校的生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)與各省份最高值的差距，有逐漸拉大的趨勢；河南省普通高校預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占地方財(cái)政支出的比重雖多數(shù)年份高于全國均值，但與先進(jìn)省份相比，仍存在較大差距；河南省普通高等學(xué)校預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占總預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的比重多數(shù)年份低于全國均值。因此，從高等教育均衡發(fā)展的目標(biāo)出發(fā)，國家要對高校進(jìn)行合理布局，各級政府要增加對高校經(jīng)費(fèi)的投入，建立經(jīng)濟(jì)增長與高等教育共同發(fā)展的聯(lián)動機(jī)制，建立多渠道高等教育經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)管避免無效的資金投入。

高等教育；均衡發(fā)展；財(cái)政投入

進(jìn)入21世紀(jì)以后，在各種政策因素的影響下，中國的高等教育取得了長足發(fā)展。但由于種種原因，各省高等教育的發(fā)展存在明顯不均衡。這種不均衡不僅體現(xiàn)在高等學(xué)校的絕對數(shù)量和相對數(shù)量上，而且體現(xiàn)在高等教育的辦學(xué)水平上。造成這種不均衡的直接原因在于國家、省、市等各級政府對高等教育的公共財(cái)政投入差距過大。省級地方政府對高等教育投入的多少，一方面取決于各省級財(cái)政所擁有的財(cái)力大小，另一方面取決于省級地方政府在不同的教育理念影響下，對高等教育重要性的認(rèn)識以及是否愿意投入的意愿，這直接導(dǎo)致省際地方高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的巨大差距。本文試圖從公共財(cái)政投入量的視角，以河南與全國的對比分析來說明我國省際高等教育的發(fā)展不均衡問題，并提出相應(yīng)解決對策。

魯佩濤等提出，衡量省際高等教育財(cái)政投入不平衡的指標(biāo)包含兩大維度，一是絕對指標(biāo)，如高等教育國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)、普通高校預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)、高等學(xué)校生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)；另一是相對指標(biāo)，如普通高校預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重、普通高等學(xué)校預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占總的預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的比重等[1]。

考慮到選取指標(biāo)的科學(xué)性、代表性、可比性以及數(shù)據(jù)的可得性，本文將高等學(xué)校預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)看作衡量高等教育公共財(cái)政投入大小的主要指標(biāo)，從總體數(shù)量、生均經(jīng)費(fèi)(絕對指標(biāo))以及高等教育財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占地方財(cái)政支出及地方GDP的比例、預(yù)算內(nèi)高等教育經(jīng)費(fèi)占該省(區(qū)、市)總預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的比例(相對指標(biāo))兩方面分別進(jìn)行深入分析。本文數(shù)據(jù)選取的時間節(jié)點(diǎn)是1999年至2011年。除已注明的之外，本文所用數(shù)據(jù)均來自國家統(tǒng)計(jì)局歷年發(fā)布的中國統(tǒng)計(jì)年鑒[2]和中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒[3]。

一、河南省普通高等學(xué)校公共財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入及與全國的比較

中國高等教育自1999年擴(kuò)招以來取得了快速發(fā)展，這與省級地方政府不斷增加的投入密不可分。省際高等教育數(shù)量和水平上存在的差距，也主要來自于省級政府對公共財(cái)政投入的不同。具體數(shù)據(jù)見表1。

1999年至2011年，全國31個省級地方政府對本地區(qū)普通高等學(xué)校財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入的總量不斷上升，從2 163 381.3萬元增長到26 191 100.5萬元，增長了約11.1倍。從各省份每年度的數(shù)據(jù)來看，無論最大值還是最小值，平均大約每年都能增長25%。河南基本上保持與全國其他省份相同的增長趨勢，普通高校財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入從118 056.4萬元增長到1 386 167.0萬元，增長了約11.7倍。

表1 省際地方普通高校財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入差距 萬元

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)2000—2012年《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》計(jì)算整理得出。

縱向來看，各省份普通高校財(cái)政性經(jīng)費(fèi)收入的標(biāo)準(zhǔn)差由46 391.4元增加到454 874.8元，增長了880.5%；極差由159 758.2元增加到1 737 759.4元，增長了987.7%。這說明隨著中國經(jīng)濟(jì)的不斷增長，各省份經(jīng)濟(jì)總量的差距越來越大，對高等教育的投入差距也越來越大。極差率由21.0增加到2001年的最高值31.7，隨后又逐步回落到17.1；變異系數(shù)由0.67增加到2005年的最高值0.76，最后回落到0.54(見表1)。雖然河南普通高校財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入的發(fā)展與全國其他省份類似，呈現(xiàn)逐年增長的趨勢，但是隨著時間的推移，各年度與相應(yīng)年度的其他省份最高值相比，其差距經(jīng)歷了由低到高再到低的變化，即從49 692.9萬元，增加到2008年的862 764.5，達(dá)到了最高點(diǎn)，之后又逐步回落到2011年的459 315.4萬元。

二、河南省高等教育財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例及與全國的比較

經(jīng)濟(jì)發(fā)展是高等教育等各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，各省份高等教育財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重反映了各省級政府對所屬地方高校教育經(jīng)費(fèi)投入的認(rèn)識和意愿。

表2 河南省普通高等學(xué)校財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占地方GDP的比重及與全國的比較 %

續(xù)表2 %

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)2000-2012年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》有關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算得出。

從表2可以看出，在全國范圍內(nèi)，高等教育財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例逐年上升，從1999年占比0.24%上升到2011年的0.55%。這表明當(dāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展后，各地政府均把地方高等教育的發(fā)展作為重要投入方向，逐步加大地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展對地方高等教育發(fā)展的支持力度。同期河南高等教育財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例也存在同樣的趨勢，從1999年占比0.26%上升到2011年占比0.51%。期間雖有個別年份的小幅波動，但整體趨勢沒有變化。與全國相比，河南省高等教育財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例增速相對比較緩慢。

三、河南省普通高等學(xué)校生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)投入及與全國的比較

盡管公共財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入在考察分析區(qū)域高等教育發(fā)展經(jīng)費(fèi)總投入時是一個非常重要的考察指標(biāo)，但是由于各省份所擁有的高?？倲?shù)不同，在校大學(xué)生的總數(shù)也不同，總量的大小并不能準(zhǔn)確代表能夠用于每個在校大學(xué)生的培養(yǎng)經(jīng)費(fèi)。因此，運(yùn)用生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)投入作為指標(biāo)，考察各省份教育經(jīng)費(fèi)是否能夠滿足高等教育事業(yè)發(fā)展需要的情況十分必要。具體數(shù)據(jù)見表3。

表3 河南省普通高校生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出與全國的比較 元

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)2000—2012年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算得出。

數(shù)據(jù)顯示，1999—2011年，中國地方普通高校生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出變化經(jīng)歷了兩個階段：1999—2005年地方普通高校生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出從8 914.9元下降到5 940.8元，達(dá)到極小值；隨后的6年間不斷增加，到2011年達(dá)到14 442.2元。

同期河南省普通高校的生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)經(jīng)歷了先升后降、再升再降的波動過程，總體波動幅度不大，穩(wěn)中有升。河南省政府對生均教育經(jīng)費(fèi)的投入保持了相對穩(wěn)定，客觀上能夠保證高等教育的發(fā)展質(zhì)量。但如果考慮到通脹因素，其教育經(jīng)費(fèi)的絕對量仍舊較低。

從河南省與全國及其他省份的橫向比較來看，河南省普通高校生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出與全國平均水平相比，從1999年的1 076.0元，到2001年的4 173.5元，又下降到2006年的1 820.4元，最后又逐漸上升到5 602.0元。最高差值從1999年的10 648.9元，到2001年的28 280.6元，期間雖有波動，但從總體上看，河南與全國的均值以及與各省份最高值的差距有逐漸拉大的趨勢。

四、河南省普通高等學(xué)校預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占地方財(cái)政支出的比重

全國范圍來說，自1999年到2011年的10余年間，普通高等學(xué)校預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出的比重一直維持在2.5%左右，最高年份2007年也僅僅只是3.2%。數(shù)據(jù)還顯示，省際間普通高等學(xué)校預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占地方財(cái)政支出的比重差距較大，1999年到2011年間，年度占比最高的省份曾達(dá)到5.14%，幾乎是當(dāng)年全國均值的2倍。

這一時期河南省的情況與全國的趨勢基本保持一致，也是在2.5%左右徘徊，最高值3.18%出現(xiàn)在2011年，但河南省普通高校預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占地方財(cái)政支出的比重與相應(yīng)年份最高值的差距有逐漸拉大的趨勢，從1999年的0.38%到2006年的2.28%，之后就逐漸下降至2011年的1.80%。這說明河南省政府對高等教育的投入，與國內(nèi)一些省份相比增長較慢；河南省普通高校預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占地方財(cái)政支出的比重與全國平均值的差距波動較大，1999年，平均差距還只是-0.74%，到2006年與全國的平均值相等，之后就開始落后于全國的平均水平，到2010年，這一差距重新變成負(fù)數(shù)(見表4)。

表4 河南省普通高校預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占地方財(cái)政支出的比重及與全國的比較 %

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)2000-2012年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》有關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算得出。

五、河南省普通高等學(xué)校預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占總預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的比重及與全國的比較

高等學(xué)校預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占總預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的比重有重要的意義，相對于中等和初等教育，它代表著政府對高等教育的重視程度(見表5)。

表5 河南省普通高校預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占總預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的比重及與全國的比較 %

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)2000-2012年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》有關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算得出。

1999-2011年，全國的平均值一直圍繞著16%上下徘徊，而這一時期，河南省普通高校預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占總預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的比重存在較大波動，最低只有6.02%(2001年)，最高則有20.96%?？偟膩砜闯尸F(xiàn)下降的趨勢，從1999年的20.96%，降低到2011年的15.36%。

河南省普通高等學(xué)校預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占總預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的比重與全國最高值的差距從1999年的14.48%一直擴(kuò)大到2009年的35.71%。其中2007年達(dá)到38.86%的最高值。隨后慢慢回落，這一差值又回歸到15.23%。

六、促進(jìn)省際高等教育均衡發(fā)展的政策建議

1.國家要合理布局高等教育

高等教育的非均衡發(fā)展，不利于滿足中西部地區(qū)和一些中小城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中對高水平人才的迫切需求。為實(shí)現(xiàn)高等教育的均衡發(fā)展，中央政府可以根據(jù)區(qū)域人口數(shù)量和產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)，按照一定的比例，合理規(guī)劃和布局高等學(xué)校的數(shù)量分布，尤其是要合理布局高水平大學(xué)的分布，以充分發(fā)揮高等教育對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用。

就河南來說，目前每萬人擁有的高?？倲?shù)比較低，且只有一所“211工程”高校。隨著中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的不斷深入，這種狀況將越來越成為河南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻礙。由于國家已經(jīng)不再進(jìn)行“211工程”高校的評審，將北京部分高校外遷到其他省份也不太可行，所以我們可以考慮邀請北大、清華等國內(nèi)知名高校到河南來辦分校，以提高高水平大學(xué)對河南省高中畢業(yè)生的錄取比例。

2.各級政府要增加對高等教育的投入

高等教育是典型的空間外溢性準(zhǔn)公共產(chǎn)品，當(dāng)?shù)胤秸荒鼙ＷC本地居民享受與其他地區(qū)同等的、最低水準(zhǔn)的公共服務(wù)時，上一級政府有責(zé)任幫助這些地方政府。河南省是中國的人口大省、糧食生產(chǎn)大省、勞動力輸出大省，其高等教育的發(fā)展關(guān)系著整個國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此，各級政府在高等教育投資方面具有義不容辭的責(zé)任。國家有關(guān)部委及河南省政府，應(yīng)從全局和長遠(yuǎn)利益出發(fā)，在兼顧全國和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的同時，提高對加快河南省高等教育發(fā)展的認(rèn)識，加大對河南高等教育的投入和支持力度，使河南高等教育的發(fā)展不再受資金不足的束縛。另外，也可考慮選拔如鄭州大學(xué)、河南大學(xué)等2—3所河南省內(nèi)較好的大學(xué)，收歸教育部直屬，那么這2—3所高校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)可以直接由教育部支付。如是，則河南高校的總經(jīng)費(fèi)就會有一個較大幅度的提高。

3.建立經(jīng)濟(jì)發(fā)展與高等教育共同發(fā)展的聯(lián)動機(jī)制

區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平是發(fā)展高等教育的物質(zhì)基礎(chǔ)，一省的經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政支出能力對高等教育財(cái)政預(yù)算內(nèi)投入具有很強(qiáng)的正相關(guān)性，省域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平在很大程度上決定著政府對高等教育投入的水平。國家應(yīng)制定相應(yīng)的政策措施，一方面要加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距；另一方面是將GDP與高等教育的發(fā)展速度和水平掛起鉤來，建立區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與高等教育共同發(fā)展的聯(lián)動機(jī)制，為河南高等教育的發(fā)展提供良好的物質(zhì)基礎(chǔ)。

4.盡快建立多渠道高等教育經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制

高等教育的健康發(fā)展離不開充足的經(jīng)費(fèi)投入。僅僅依靠省級財(cái)政對高等教育的單一渠道，顯然不能滿足河南省學(xué)子對高等教育的強(qiáng)大需求?！逗幽鲜「叩冉逃l(fā)展規(guī)劃(2004—2020)》中提出“多渠道增加高等教育投入，健全并完善高等教育發(fā)展的保障機(jī)制，建立以政府投入為主、多渠道籌措高等教育經(jīng)費(fèi)的制度，拓寬籌措教育經(jīng)費(fèi)的渠道，增加社會對高等教育的投入”。發(fā)揮市場在高等教育發(fā)展中的作用，盡快建立起政府撥款與學(xué)校自籌、個人和企業(yè)捐贈等相結(jié)合的多元化籌措高等教育經(jīng)費(fèi)的機(jī)制，疏通社會投入高等教育的順暢渠道，有效解決河南省高等教育經(jīng)費(fèi)不足的問題。

5.加強(qiáng)監(jiān)管，避免無效的資金投入

為提高高等教育經(jīng)費(fèi)的使用效率，省級政府應(yīng)建立政府外部監(jiān)管與高校內(nèi)部約束相結(jié)合的經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)督機(jī)制，對高等學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的使用情況、債務(wù)情況、辦學(xué)規(guī)模等方面進(jìn)行有效監(jiān)督，避免無效的資金投入，防止高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的浪費(fèi)。在高校的運(yùn)行管理上，政府應(yīng)加強(qiáng)宏觀調(diào)控，在高?；ㄒ?guī)模、債務(wù)責(zé)任、高校內(nèi)部治理等方面建立嚴(yán)密的規(guī)章制度，避免辦學(xué)成本的無序增長。

[1]魯佩濤，陶雙賓.中國普通高校教育經(jīng)費(fèi)配置的區(qū)域分化與差異研究[J].高等財(cái)經(jīng)教育研究，2013，16(4)：6-10.

[2] 國家統(tǒng)計(jì)局.中國統(tǒng)計(jì)年鑒:2000-2012[K].北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2001-2013.

[3] 教育部財(cái)務(wù)司，國家統(tǒng)計(jì)局社會與科技統(tǒng)計(jì)司.中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒:2000-2012[K].北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2001-2013.

Problems and Countermeasures to Equal Development of Higher Education Between Provinces—Based on the Perspective of Public Finance

ZHANG Xue-jun

(ResearchCenterofHigherEducationandRegionalEconomicDevelopment,HenanUniversityofScienceandTechnology,Luoyang471023,China)

Chinese higher education has made considerable development, but there are also obvious disequilibrium between provinces.The main reason is the difference of public finance investment on higher education from the government at all levels.From 1999 to 2012, the financial investment to Henan higher education increased year by year, but compared with the advanced provinces, there is a big gap; At the same time, the growth of the proportion higher education financial funds in Henan province accounted for GDP lags behind other countries; There is a widening trend in the average college education budget between Henan and other provinces; In most years, the proportion of higher education budget in local financial expenditure of Henan province is higher than the national average, but compared with the advanced provinces, there is still a wide gap, and the proportion in the total budget expenditure on education is lower than the national average for most of the years.So, in order to balance the development of Chinese higher education, the state should arrange the layout of colleges reasonably, increasing the investment in higher education, establish a linkage mechanism of economic growth and the development of higher education jointly, establish a multi-channel financing mechanism of higher education funds, strengthen the supervision on the use of higher education funds to avoid the wasting of money.

Higher education; Equal development; Financial investment

2015-01-03

河南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目( 2013BJY027)；河南省教育廳哲學(xué)社會科學(xué)研究優(yōu)秀學(xué)者專項(xiàng)任務(wù)項(xiàng)目(2013-YXXZ-19)。

張學(xué)軍(1970— )，男，河南洛陽人，經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授，博士，主要從事教育經(jīng)濟(jì)、高等教育管理研究。

10.15926/j.cnki.hkdsk.2015.03.002

G640

：A

：1672-3910(2015)03-0012-06