中國土地財(cái)政問題的政府經(jīng)濟(jì)倫理視角研究

牛文浩　王娟

中國土地財(cái)政問題的政府經(jīng)濟(jì)倫理視角研究

牛文浩王娟

［摘要］我國土地財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)可分為財(cái)政、金融、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)三大類。在眾多原因中，政府義利觀的不健全是影響土地出讓收入穩(wěn)定性、形成巨額政府債務(wù)及威脅信貸安全、拉大社會(huì)階層差距的重要原因。因此，只有不斷培育和完善政府經(jīng)濟(jì)倫理意識(shí)并通過改革政績?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制等方面來劃分各級(jí)政府的收支責(zé)任，不斷完善土地出讓制度，才能突破理念及舊制度的瓶頸，實(shí)現(xiàn)包括各級(jí)政府在內(nèi)的全體社會(huì)成員的共同利益。

［關(guān)鍵詞］政府經(jīng)濟(jì)倫理；土地財(cái)政；義利觀；風(fēng)險(xiǎn)

一、相關(guān)概念及研究綜述

經(jīng)濟(jì)倫理是指對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中各類行為主體經(jīng)濟(jì)行為的價(jià)值觀和倫理觀進(jìn)行調(diào)節(jié)活動(dòng)的總稱。政府經(jīng)濟(jì)倫理是指產(chǎn)生于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的調(diào)節(jié)及約束這種活動(dòng)的價(jià)值觀和道德規(guī)范，它包括政府經(jīng)濟(jì)價(jià)值觀、政府道德認(rèn)識(shí)和判斷等。經(jīng)濟(jì)倫理可概括出廣義和狹義的概念內(nèi)涵。廣義的經(jīng)濟(jì)倫理專指產(chǎn)生于宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的倫理現(xiàn)象；狹義的經(jīng)濟(jì)倫理則專注于中觀和微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的倫理命題，亦可稱為“企業(yè)倫理”或“公司倫理”。近年來，我國經(jīng)濟(jì)倫理領(lǐng)域研究呈現(xiàn)了跨學(xué)科研究的趨勢(shì)。首先，學(xué)界以傳統(tǒng)研究為基礎(chǔ)，不斷加強(qiáng)學(xué)科研究的現(xiàn)實(shí)力度；其次，經(jīng)濟(jì)倫理體系建設(shè)與社會(huì)熱點(diǎn)問題研究的交叉性變得愈發(fā)明顯；再次，多學(xué)科交叉研究法，如數(shù)學(xué)建模法，被更加頻繁地應(yīng)用于學(xué)科的研究之中，增強(qiáng)了其科學(xué)性。

土地財(cái)政是指我國于1994年實(shí)施分稅制改革后，地方政府基于緩解財(cái)政壓力及自有可支配收入、資源控制及政治收益最大化的考慮，利用中央與地方財(cái)政體制尤其是現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)與管理制度的不健全，以城市用地規(guī)模的擴(kuò)張為手段，通過土地購銷間的巨大價(jià)格差來獲取土地資產(chǎn)及其延伸收益。土地財(cái)政收入長期被地方政府用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生產(chǎn)性投資活動(dòng)，由此形成了地方政府相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政收支活動(dòng)與利益分配體系。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“1999～2011年，地方政府土地出讓收入從639.76億元激增到3.15萬億元，年均增長率高達(dá)38.6%，占地方財(cái)政一般預(yù)算收入、地方政府財(cái)政收入總量的比重分別從11.43%、5.6%提高到59.95%、34.05%?！盵1]125

易毅（2009）認(rèn)為，“‘土地財(cái)政’是指中國現(xiàn)有的體制造成的地方財(cái)政過度依賴土地所帶來的相關(guān)稅費(fèi)和融資收入的非正?，F(xiàn)象，即一方面通過劃撥和協(xié)議出讓土地等方式招商引資,促進(jìn)制造業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)超常規(guī)發(fā)展，以帶來營業(yè)稅、企業(yè)所得稅等地方稅的大豐收，另一方面通過招、拍、掛等方式收取土地出讓金，并以土地使用權(quán)和收益權(quán)獲得土地融資，以此帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。[2]對(duì)此，董再平（2008）提出，“‘土地財(cái)政’的成因與現(xiàn)行土地制度的缺陷和土地收益的分配機(jī)制有關(guān)”。[3]因此，“一是完善現(xiàn)有財(cái)政體制；二是完善土地收益分配機(jī)制；三是規(guī)范土地出讓金和土地收費(fèi)的征收、管理和使用”。[3]不僅如此，還要“以民生環(huán)保為標(biāo)準(zhǔn),重構(gòu)政績考核體制，應(yīng)多關(guān)注如社會(huì)保障率、失業(yè)與就業(yè)率、家庭收入增長率、教育實(shí)現(xiàn)率、生態(tài)和環(huán)境指標(biāo)達(dá)標(biāo)率、社會(huì)治安良好率、重大責(zé)任事故發(fā)生率、對(duì)突發(fā)性事件的應(yīng)急反應(yīng)能力、人口自然增長率等民生指標(biāo)和環(huán)保指標(biāo)”。[2]

二、我國土地財(cái)政問題的風(fēng)險(xiǎn)

我國在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展的過程中，財(cái)政制度仍然處于轉(zhuǎn)型之中，加之外部法制環(huán)境尚不完善，導(dǎo)致地方政府過度依賴土地財(cái)政，形成了全面的、系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)。具體而言：

（一）財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

作為一種稀缺的資源，土地具有地域固定性和資源有限性的特征?，F(xiàn)有的生產(chǎn)技術(shù)條件決定了無論采用何種開發(fā)方式，土地一定時(shí)期內(nèi)可利用和使用的量都是有限的，而我國當(dāng)前城鎮(zhèn)化模式是開發(fā)增量土地，這導(dǎo)致了資源硬約束條件下的土地出讓收入的有限性和不可持續(xù)性。具體來講，第一，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)影響了土地出讓收入的穩(wěn)定性?，F(xiàn)代稅收的一個(gè)基本特征就是穩(wěn)定性，而土地出讓收入屬于地租性收入，受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)影響較大，因此，土地財(cái)政模式具有一定的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。亞當(dāng)·斯密曾指出：“稅的不穩(wěn)定性遠(yuǎn)比稅的不公正性危害更大，當(dāng)執(zhí)行人握有過多、過大的自由裁量權(quán)時(shí)，會(huì)讓稅吏變得專橫和腐化，甚至原本不專橫、也不腐化的稅吏，也會(huì)變得專橫和腐化?！盵4]例如，爆發(fā)于2008年的全球金融危機(jī)極大地沖擊了我國土地財(cái)政模式。2008年地方政府土地出讓收入占地方本級(jí)財(cái)政收入比重從2007年的51.96%急劇下滑到36.35%，下降了15.6%，而2008年的地方本級(jí)財(cái)政支出卻比2007年增長了28.68%。[1]132第二，土地財(cái)政增加了政府違反風(fēng)險(xiǎn)中性原則的風(fēng)險(xiǎn)。土地財(cái)政超前獲取和使用土地出讓收入，而將由此產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給后續(xù)政府，表現(xiàn)為風(fēng)險(xiǎn)收益的不對(duì)等。以城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為例，大規(guī)模的開發(fā)建設(shè)資金來源于地方土地抵押貸款，而長期借款勢(shì)必會(huì)跨越數(shù)屆政府，一旦土地資源硬約束達(dá)到極限，這種模式將難以為繼。截至2010年底，全國省、市、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額總計(jì)107174.91億元，部分地方的債務(wù)償還過度依賴對(duì)土地出讓收入，承諾以土地出讓收入作為償債來源的債務(wù)余額為25473.51億元，共涉及12個(gè)省級(jí)、307個(gè)市級(jí)和1131個(gè)縣級(jí)政府。[1]142

（二）金融風(fēng)險(xiǎn)

金融風(fēng)險(xiǎn)是指在未來時(shí)期內(nèi)巨額金融資產(chǎn)預(yù)期收入可能遭受損失的概率。第一，地方政府債務(wù)與“投資過熱”的惡性循環(huán)。我國土地市場(chǎng)在1998年后持續(xù)走高并迅速發(fā)展成為金融機(jī)構(gòu)中的一塊優(yōu)質(zhì)市場(chǎng)，使得過多的商業(yè)銀行資金涌入土地購置和開發(fā)市場(chǎng)，但沉重的貸款本金及利息負(fù)擔(dān)也迅速演化為政府沉重的包袱。有調(diào)查指出：“在東南沿海的縣市，基礎(chǔ)設(shè)施投資高達(dá)數(shù)百億元，其中財(cái)政投入僅約占10%，土地出讓收入約占30%，60%靠土地融資?！盵5]第二，地產(chǎn)泡沫直接威脅到了銀行信貸安全。近年來，地價(jià)和房價(jià)都處于上漲的過程中，當(dāng)房價(jià)長期與其市場(chǎng)價(jià)值偏離，房地產(chǎn)業(yè)投機(jī)氛圍就會(huì)逐漸形成泡沫。由于銀行等金融機(jī)構(gòu)在該行業(yè)中投入了巨額貸款，因此，銀行與地方政府、企業(yè)就會(huì)形成利益共同體，隨著泡沫的破滅將使得抵押品價(jià)值大幅縮水，各參與主體潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)將轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，而銀行就會(huì)成為最終的承擔(dān)方，超出其承受能力的泡沫破滅將最終導(dǎo)致全面的金融及經(jīng)濟(jì)危機(jī)。

（三）社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是指可能導(dǎo)致社會(huì)矛盾并危及社會(huì)穩(wěn)定的狀態(tài)。第一，作為典型的非零和博弈模式，過度發(fā)展的土地財(cái)政將導(dǎo)致政府與房地產(chǎn)商瓜分土地出讓收入的絕大部分，而廣大失地農(nóng)民及市民則淪為利益受損者。資料表明，“全國多數(shù)地方征地款的分配比例為：農(nóng)民僅能拿到10%～15%，集體拿25%～30%，政府及其他機(jī)構(gòu)拿60%～65%?！盵6]根據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006～2020年）》的估算，“2000～2030年，全國占用耕地將超過5450萬畝。一般情況下，每征用一畝地，就伴隨1.5個(gè)農(nóng)民失業(yè)。以此推算，中國失地農(nóng)民群體將從目前的4000萬人，激增至2030年1.1億人”。[7]由于現(xiàn)行的失地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際市場(chǎng)價(jià)值相差太大，加之當(dāng)前我國社保體系還不健全，因此，失地群體的生活水平及未來前景必然受到較大沖擊，不僅容易引起被征地者的抵制，而且喪失生存技能的失地者將淪為社會(huì)不穩(wěn)定的核心力量。第二，社會(huì)各階層會(huì)隨高房價(jià)而不斷分化。作為人類最基本需求之一的住房，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下已經(jīng)成為評(píng)判居民社會(huì)認(rèn)同感的重要指標(biāo)。然而，投機(jī)過度的房地產(chǎn)市場(chǎng)導(dǎo)致了房價(jià)不斷上漲，這就使得社會(huì)財(cái)富大量且快速地向富裕階層流動(dòng)，導(dǎo)致了商品房的大面積空置，社會(huì)貧富差距不斷拉大，社會(huì)矛盾日益突出。第三，土地財(cái)政導(dǎo)致政府尋租違法行為屢禁不止。從1998～2008年全國土地違法情況來看，平均每件土地違法案件涉及的土地面積由1998年的0.264公頃上升到2008年的0.777公頃，2007年甚至達(dá)到0.8758公頃，地方政府對(duì)土地出讓收入的追逐付出了很大的社會(huì)成本。[8]186這就是說，地方政府利用土地剩余索取權(quán)的優(yōu)勢(shì)，自由裁量“公共利益”的土地，加之剛性約束的減少必然會(huì)加大機(jī)構(gòu)或官員的尋租空間。據(jù)統(tǒng)計(jì)，因征地拆遷補(bǔ)償不合理而引發(fā)的群眾上訪，無論數(shù)量還是規(guī)模均呈擴(kuò)大趨勢(shì)，近年來則出現(xiàn)了部分社會(huì)弱勢(shì)群體由“弱”變“暴”的現(xiàn)象，被拆遷戶通過有組織地以暴力活動(dòng)對(duì)抗合法拆遷行為。[8]188

總之，我國土地財(cái)政存在的諸多風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)及社會(huì)進(jìn)步。雖然這與我國現(xiàn)行財(cái)政體制直接相關(guān)，但是，經(jīng)濟(jì)倫理建設(shè)的缺位卻是其存在與發(fā)展的重要原因。

三、我國土地財(cái)政問題的政府經(jīng)濟(jì)倫理釋義

研究義利關(guān)系問題是經(jīng)濟(jì)倫理研究的重點(diǎn)內(nèi)容，一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都與義利問題緊密相關(guān)，這必然會(huì)反映該領(lǐng)域的種種矛盾，其中，“利益”是義利關(guān)系的核心問題。馬克思曾指出：“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切都同他們的利益有關(guān)。”[9]而要實(shí)現(xiàn)“利益”最大化就應(yīng)該將經(jīng)濟(jì)價(jià)值與道德價(jià)值統(tǒng)一起來，而現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)沖突就表現(xiàn)為義與利的矛盾。這就是說，“互利”既會(huì)與經(jīng)濟(jì)行為和道德行為相融合，也會(huì)與他們相背離，而這種背離就會(huì)導(dǎo)致二者的沖突。道德意義存在于經(jīng)濟(jì)行為的結(jié)果之中，而非動(dòng)機(jī)之中，即利他的結(jié)果與利己的動(dòng)機(jī)并非一致，損人利己仍然會(huì)出現(xiàn)。而道德行為則統(tǒng)一了動(dòng)機(jī)與結(jié)果，滿足了當(dāng)前及長遠(yuǎn)利益的需要。從政府代理理論來看，政府掌控著公共權(quán)力，應(yīng)當(dāng)依法管理公共事業(yè)，為社會(huì)提供充足的公共產(chǎn)品，即以蘊(yùn)含著豐富的倫理規(guī)則來規(guī)范政治權(quán)力，協(xié)調(diào)各種利益訴求的平衡，承擔(dān)起保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展的重任。具體而言：

（一）政府義利觀沖突是土地財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要誘因

政府土地有關(guān)管理部門利用土地資源有限性的特點(diǎn)過度開發(fā)土地的當(dāng)期收益，導(dǎo)致了土地出讓收入的不可持續(xù)性以及衍生的諸多違法行為。政府之“義”就是應(yīng)在土地出讓收益的分配和使用方面代表全民的利益，杜絕資源硬約束條件下的土地出讓收入不穩(wěn)定情況的出現(xiàn)。其“利”在于可持續(xù)的土地出讓收入會(huì)增加公共產(chǎn)品的供給，提升整個(gè)社會(huì)的福利水平。然而，在現(xiàn)有財(cái)政壓力不斷加大的背景下，地方政府的短期自利性過于膨脹，忽視了社會(huì)長遠(yuǎn)利益訴求，最終選擇了自身可支配收入的最大化。從某種程度上講，政府經(jīng)濟(jì)倫理之“義”的缺乏使得土地出讓收入的穩(wěn)定性受到影響，也勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致其違反風(fēng)險(xiǎn)中性原則及債務(wù)的不斷延續(xù)。

（二）政府義利觀矛盾是土地財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)形成的重要因素

房地產(chǎn)投資過熱引致的政府債務(wù)及銀行信貸潛在風(fēng)險(xiǎn)都說明政府在某種程度上過度開發(fā)有限的土地資源，追求土地出讓收入短期內(nèi)的最大化并利用其進(jìn)行尋租，導(dǎo)致各種潛在金融風(fēng)險(xiǎn)在短期內(nèi)集中釋放于政府、企業(yè)、個(gè)人，給國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來很大的不確定性。政府之“義”就是將公共利益最大化作為基本準(zhǔn)則，破解房地產(chǎn)過熱與政府債務(wù)之間的惡性循環(huán)，打破政府與房地產(chǎn)商、銀行等利益共同體的局面，以“守夜人”的角色來調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)，保障銀行信貸安全，維持國民經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展。其“利”在于可控的金融風(fēng)險(xiǎn)滿足房地產(chǎn)市場(chǎng)各方利益訴求?？梢哉f，政府之“義”的缺乏是造成土地財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的重要原因，民眾之“利”受到政府之“利”的損害。

（三）政府義利觀的不統(tǒng)一是造成土地財(cái)政社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的外部因素

土地財(cái)政在很大程度上導(dǎo)致土地出讓收入分配的兩極分化，社會(huì)各階層就會(huì)隨高房價(jià)而不斷分化，加之政府尋租行為使得各種潛在社會(huì)矛盾呈現(xiàn)出集中爆發(fā)的趨勢(shì)。在這其中，政府經(jīng)濟(jì)倫理的價(jià)值判斷就會(huì)成為控制土地財(cái)政社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵所在。政府之“義”就是要符合服務(wù)型政府的價(jià)值理念，合理分配土地出讓收入，政策紅利應(yīng)盡可能向處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民、市民等階層傾斜，不斷縮小貧富差距并積極治理部門腐敗現(xiàn)象。其“利”就在于合理的土地財(cái)政制度對(duì)社會(huì)穩(wěn)定所起到的重要作用。然而，一些政府相關(guān)部門更多地從本部門的經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，利用行政等方面的權(quán)力，過多地分配有限的土地出讓收入，導(dǎo)致農(nóng)民失地，加之我國社會(huì)保障體系的不健全，由此衍生的各種社會(huì)矛盾就會(huì)集中爆發(fā)。這說明，政府在土地財(cái)政領(lǐng)域中經(jīng)濟(jì)倫理之“義”的缺失會(huì)使社會(huì)長遠(yuǎn)之“利”受到損害。

總之，我國土地財(cái)政問題的實(shí)質(zhì)就是政府經(jīng)濟(jì)價(jià)值與道德價(jià)值的矛盾，客觀上造成了自身短期經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)長遠(yuǎn)利益的對(duì)立，出現(xiàn)了動(dòng)機(jī)利他和結(jié)果利他的背離，必然會(huì)危害經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。

四、破解我國土地財(cái)政問題的政府經(jīng)濟(jì)倫理學(xué)釋義

符合道德規(guī)范的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)可以將個(gè)體道德和制度文化整合得更匹配，這也就統(tǒng)一了經(jīng)濟(jì)價(jià)值和道德價(jià)值。庫柏指出：“符合道德的行為是不可能在孤立的情況下形成并得以有效維持的?！盵10]我國在破解土地財(cái)政諸多風(fēng)險(xiǎn)的過程中，需要不斷端正政府經(jīng)濟(jì)倫理價(jià)值觀，應(yīng)在宏觀與微觀層面上承擔(dān)起促進(jìn)土地市場(chǎng)可持續(xù)發(fā)展的重任，破解財(cái)政收入需要無限性與土地資源有限性之間的矛盾。具體而言：

（一）不斷培育和完善政府經(jīng)濟(jì)倫理意識(shí)

政府作為管理公共事物的載體，在傳統(tǒng)上其所秉承的倫理價(jià)值觀已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這就需要政府不斷地更新經(jīng)濟(jì)倫理價(jià)值觀，以便更好地管理具體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，提高經(jīng)濟(jì)效益。在解決我國土地財(cái)政問題方面，必須將政府職能由“管理型政府”轉(zhuǎn)變成“服務(wù)型政府”，即政府要摒棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維習(xí)慣，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置上的基礎(chǔ)性作用，減少其對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的控制。政府要從土地市場(chǎng)發(fā)展的大局出發(fā)，通過自我教育的方式來理解土地財(cái)政的危害，增強(qiáng)自我約束的動(dòng)力，為最終解決土地財(cái)政負(fù)效應(yīng)創(chuàng)造良好的外部條件。

（二）從經(jīng)濟(jì)倫理角度強(qiáng)化政府服務(wù)職能

完善政府治理機(jī)制建設(shè)是解決我國土地財(cái)政問題的重要外部條件。一方面，要改革現(xiàn)有的政績?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制。我國土地財(cái)政問題與當(dāng)前集權(quán)式的政績?cè)u(píng)價(jià)體系有著緊密的關(guān)系。以GDP為中心的政績考核方式使得各地方政府采用在短期內(nèi)增加收入的土地財(cái)政方式來取得政治評(píng)價(jià)上的優(yōu)勢(shì)，必然會(huì)造成巨大的風(fēng)險(xiǎn)積累，損害其長遠(yuǎn)利益。因此，應(yīng)該建立全面考核政績的指標(biāo)體系，如就（失）業(yè)率、社會(huì)保障率、家庭收入增長率、居民幸福度等綜合指標(biāo)，其經(jīng)濟(jì)倫理價(jià)值取向就是加強(qiáng)公眾對(duì)政府考核的力度，使其能夠成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)長遠(yuǎn)利益的代表；另一方面，政府要為土地市場(chǎng)的健康發(fā)展提供良好的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。這就是說，土地財(cái)政環(huán)境下的土地市場(chǎng)發(fā)展是不公正的，在很大程度上損害了包括社會(huì)公眾在內(nèi)的多數(shù)經(jīng)濟(jì)主體的利益。因此，政府需要逐步放開對(duì)資源性市場(chǎng)的管制，為各類市場(chǎng)主體在土地市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)提供公平的市場(chǎng)環(huán)境，這樣就會(huì)充分體現(xiàn)服務(wù)型政府的倫理要義，最終有利于公共利益的最大化。

（三）政府經(jīng)濟(jì)倫理職能在制度建設(shè)中的意蘊(yùn)

制度建設(shè)的前提是不斷完善的經(jīng)濟(jì)倫理意識(shí)，只有兩者更好地結(jié)合才能使相關(guān)制度沿著正確方向發(fā)展。一方面，重新劃分地方政府的收支責(zé)任。分稅制的弊端在于地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)的背離，導(dǎo)致土地出讓收入成為政府追求的核心目標(biāo)，因此，“財(cái)政體制的設(shè)計(jì)必須盡可能滿足鼓勵(lì)相容性原則的要求，即各級(jí)政府自利地追求個(gè)人利益目標(biāo)或本級(jí)政府利益目標(biāo)的同時(shí)恰好最大限度地履行政府理應(yīng)承擔(dān)的職能”。[11]收入方面，中央政府要適時(shí)調(diào)整以營業(yè)稅和增值稅為主體的稅種結(jié)構(gòu)，并賦予地方稅目、稅率調(diào)整權(quán)及其減免與細(xì)則制定權(quán)。支出方面，中央與地方要明確劃分各自責(zé)任，即中央政府負(fù)責(zé)全局性的主體責(zé)任，而地方政府更多地關(guān)注當(dāng)?shù)毓参锲返臐M足問題，如當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展問題等?？梢哉f，地方政府收支責(zé)任的明確體現(xiàn)了其經(jīng)濟(jì)倫理之“義”，這將既有利于其財(cái)政收入的穩(wěn)定增長，又滿足了公眾對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的訴求，實(shí)現(xiàn)了兩者利益的統(tǒng)一；另一方面，明確土地出讓目標(biāo)，不斷完善土地出讓制度。完善土地出讓制度的關(guān)鍵就在于打破政府壟斷土地市場(chǎng)的局面，通過政策渠道允許各類經(jīng)濟(jì)主體參與土地出讓一級(jí)市場(chǎng)，不僅可以實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，而且可以細(xì)分土地市場(chǎng)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使多元化的用地目標(biāo)滿足不同利益集團(tuán)的訴求。在這其中，政府扮演著多重角色。政府作為國有土地所有者的代表有獲取相應(yīng)的土地收益的訴求，但更重要的是應(yīng)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)倫理之“義”，即通過多元化的競(jìng)爭(zhēng)來更好地管理土地市場(chǎng)，服務(wù)于整個(gè)公共政策目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的平穩(wěn)、可持續(xù)發(fā)展。從這個(gè)角度來對(duì)待土地財(cái)政問題就可以摒棄“部門經(jīng)濟(jì)利益最大化”的狹隘價(jià)值觀，體現(xiàn)現(xiàn)代“服務(wù)型政府”的理念。

總之，破解我國土地財(cái)政問題就是要轉(zhuǎn)變政府已有的經(jīng)濟(jì)倫理價(jià)值觀，構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)倫理價(jià)值意識(shí)并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建具體的操作制度，這樣才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

五、結(jié)語

效率與公平是土地市場(chǎng)發(fā)展的重要準(zhǔn)則，其發(fā)展的好壞已成為評(píng)價(jià)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要準(zhǔn)則。土地市場(chǎng)是一個(gè)涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)內(nèi)部多要素的綜合性體系，盡管我國一直以來對(duì)于土地及相關(guān)問題的關(guān)注力度較大，然而，以土地財(cái)政為代表的一系列問題的解決需要各方力量不斷積累共識(shí)，從經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)中找到適合我國國情的土地發(fā)展之路。在這其中，政府需要以“服務(wù)型政府”經(jīng)濟(jì)倫理理念為指導(dǎo)，從具體制度設(shè)計(jì)角度來化解土地財(cái)政帶給地方的長遠(yuǎn)危害?？傊殡S著經(jīng)濟(jì)倫理價(jià)值觀被各地方政府所接受，我國土地財(cái)政問題的解決必將突破當(dāng)前理念及制度的瓶頸，并建立起符合中央及地方的財(cái)政稅收體制，最終將有利于包括各級(jí)政府在內(nèi)的全體社會(huì)成員的利益。

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［責(zé)任編輯：陳展圖］

［中圖分類號(hào)］F019

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1673-8616（2015）03-0068-04

［收稿日期］2014-12-15

［基金項(xiàng)目］天津科技大學(xué)科學(xué)研究基金資助項(xiàng)目《破解生態(tài)難題的經(jīng)濟(jì)倫理路徑——以中新生態(tài)城為例》（20130206）

［作者簡介］牛文浩，天津科技大學(xué)馬克思主義教育學(xué)院講師、博士（天津，300222）；王娟，天津科技大學(xué)馬克思主義教育學(xué)院副教授（天津，300222）。