走向合作：中國社會治理創(chuàng)新的空間、限度及其發(fā)展

熊 覺

一、我國社會治理創(chuàng)新的發(fā)展空間與實踐成效

我國為加快現代化進程，國家和政府力求將管理與服務滲入到社會的各個角落，以盡可能地動員一切社會經濟和政治資源。這種“自上而下”的政治運行邏輯為我國社會治理尤其是地方政府的社會治理打開了方便之門，如危機事件的直接應對、重大事件的快速反應等。在社會治理實現上，由于政府的強勢，社會治理方式相對單一，政府主導的創(chuàng)新性舉措也容易推行。綜合而言，強勢政府主導為社會治理創(chuàng)新提供的發(fā)展空間主要有以下三個方面：

（一）理念提升：從“社會管理”到“社會治理”的多重轉變

黨的十八屆三中全會用“創(chuàng)新社會治理”替代以往的“社會管理及其創(chuàng)新”，“治理”與“管理”雖只有一字之差，但其中卻蘊含著重要的理念轉變：

一是就其概念本身而言，治理更為強調參與主體的多元化，集中體現為發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與的內容表述，這同時也決定了社會組織的定位和改革方向。全會報告著重強調了要“激發(fā)社會組織活力。正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔。支持和發(fā)展志愿服務組織。限期實現行業(yè)協(xié)會商會與行政機關真正脫鉤，重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織，成立時直接依法申請登記。加強對社會組織和在華境外非政府組織的管理，引導它們依法開展活動”。這種多元參與的治理理念轉變了以往社會管理中過度依賴黨委和政府作用的觀念，使黨委和政府從過去對社會事務的管理和控制中走出來，更多的是積極發(fā)揮服務與協(xié)調的功能，這種轉變在推進社會建設的同時，也將不斷推進服務型政黨和服務型政府的建設。

二是就其方式而言，治理更為強調主體間的合作與互動，而管理則更為強調控制與命令。因此，全會報告始終強調社會治理方式的改進：“堅持系統(tǒng)治理……實現政府治理和社會自我調節(jié)、居民自治良性互動。堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。堅持綜合治理，強化道德約束，規(guī)范社會行為，調節(jié)利益關系，協(xié)調社會關系，解決社會問題。堅持源頭治理，標本兼治、重在治本，以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺，及時反映和協(xié)調人民群眾各方面各層次利益訴求?！边@里所概括的系統(tǒng)治理、法治治理、綜合治理以及源頭治理，實際上是規(guī)定了社會治理創(chuàng)新的基本原則是堅持黨委領導、政府主導，在這個大原則的基礎下，以法律為準繩，尊重社會主體和市場主體的參與意愿，充分挖掘并發(fā)揮其治理能力，將其放在與政府同等的主體地位來開展綜合性的社會建設，而社會治理的源頭則始終是人民群眾的實際需求，不是單純?yōu)榱酥卫矶卫?。這種理念轉變，使社會治理比社會管理更能發(fā)揮系統(tǒng)功能，更能促進治理主體的合作，從而尋求更好的解決社會沖突和社會問題的方式。

三是就其目標而言，治理更為強調社會問題的“各方滿意”的解決，因此，較之社會管理而言，社會治理將更加注重建立一套行之有效且能照顧到各方利益的治理機制。全會報告從健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制、改革行政復議體制、改革信訪工作制度三個方面對創(chuàng)新有效預防和化解社會矛盾體制進行了論述。而這些體制機制將使治理各方的利益表達更加暢通有序，全面覆蓋了事前干預、事中調處和事后保障的全過程，以實現社會問題和社會矛盾的解決能最大程度地使各方滿意。因此，社會治理的理念比社會管理更加注重實效，且在治理的過程中更加注重使用民主的方式，調動各個主體的參與積極性，從而實現有效且民主的社會治理。

（二）政策優(yōu)位：社會治理創(chuàng)新快速發(fā)展的基石

社會治理創(chuàng)新近年備受重視，其戰(zhàn)略作用從中央多次重大會議決定即可體現，這些政策產生的時間、背景及其執(zhí)政意義總結整理如表1。

表1 加強和創(chuàng)新社會治理的頂層推進時間表

時間 重要會議及文件 內容表述 標志性意義2011年7月 中共中央、國務院《關于加強和創(chuàng)新社會管理的意見》①文件并沒有對外完全公開，僅限縣團級以上領導干部閱發(fā)，因此無法閱讀完整全文。據《中國經濟周刊》載文稱，《意見》的內容是將2011年2月19日至20日胡錦濤在省部級主要領導干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班上的講話綜合起來的一個政策性文件。將胡錦濤同志在省部級主要領導干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班上的講話綜合起來的一個政策性文件第一份關于社會管理創(chuàng)新的正式文件，標志著社會管理創(chuàng)新已經成為各級黨政部門工作的重中之重2012年11月中共十八大報告：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗》提高社會管理科學化水平，必須加強社會管理法律、體制機制、能力、人才隊伍和信息化建設開始強調社會管理的體系建設，包括橫向的政府、市場和社會以及縱向的中央和基層2013年11月中共十八屆三中全會報告：《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》改進社會治理方式、激發(fā)社會組織活力、創(chuàng)新有效預防和化解社會矛盾體制從“社會管理”到“社會治理”，標志著中共執(zhí)政理念的巨大轉變

中央對社會管理創(chuàng)新的多次強調凸顯了社會管理及其創(chuàng)新的重要，也凸顯了社會建設在中共執(zhí)政理念中的地位轉變，這種轉變本身是隨著社會自身的發(fā)展過程中的矛盾和沖突而不斷轉變的。因此，在中央的政策激勵下，社會建設將不斷得到發(fā)展。

（三）地方創(chuàng)新：社會治理創(chuàng)新的積極實踐

中央與地方分權改革后，地方從來都不缺乏創(chuàng)新實驗，尤其是地方政府創(chuàng)新和地方經濟社會改革有效地推進了地方治理的現代化。而在中央強力推出一系列政策后，地方則積極響應，以各種形式的地方治理創(chuàng)新實踐來響應中央政策號召。北京和上海作為全國的一線城市，推出了“網格化管理”的創(chuàng)新做法，按照不同的職能領域對各個網格內的管轄區(qū)域進行精細化管理，進而發(fā)現和解決各種社會問題。而浙江的地方治理創(chuàng)新則是以服務型政府為指導理念，以城市建設為目標，以市民參與為基本方式展開。

當然，其他地區(qū)的社會管理也有很多創(chuàng)新性實踐，綜合起來看，都具有一些共通之處，即通過加快轉變社會治理及其創(chuàng)新理念，積極創(chuàng)新公共服務方式，大力培育和發(fā)展公民和社會組織力量，以解決基本民生問題、化解社會矛盾為需求導向，緊跟信息化電子化時代發(fā)展、運用高新技術和網絡技術推進網絡社會管理，并依托城市和農村社區(qū)及其他基層組織將社會管理政策落到實處，等等。這些基本理念為我國社會治理創(chuàng)新提供了廣闊的發(fā)展空間，使社會治理能夠通過協(xié)調各種社會主體力量，推進管理體制機制的創(chuàng)新，形成各方合力，整體推動社會建設的可持續(xù)發(fā)展。但從其發(fā)展來看，我國社會治理創(chuàng)新的繁榮和發(fā)展主要由強大的政府力量主導，相對而言，社會的力量則較弱。這就使社會治理創(chuàng)新不得不面對發(fā)展限度問題。

二、我國社會治理創(chuàng)新的發(fā)展限度

在我國國家權力強勢慣性延續(xù)的格局下，社會雖有其自身的發(fā)展規(guī)律，但會受到較大的限制，而社會治理創(chuàng)新，無論是政府對社會的治理及其創(chuàng)新還是社會自主治理及其創(chuàng)新都因為約束條件的限制而存在一定限度，使復雜的社會治理難以在有限的空間內達到理想的善治狀態(tài)。

（一）黨政領導格局下社會治理的自主限度

國家權力強勢主導的社會治理發(fā)展，一方面符合我國既有的漸進式改革理念，使經濟、政治和文化改革都在中共的控制下有序進行，避免了建立在激烈的社會動蕩基礎上的激進式改革的陣痛；另一方面，國家強勢主導必然會導致國家權力的擴張和延伸，即使是在我國全能國家模式消解的市場化進程中，國家權力對于市場和社會的干預遠遠不是想退出就能退出的，因而社會和市場的自主發(fā)展總是或多或少的受到來自國家權力的干預。

以工會為例，我國工會的建立在很大程度上是政府要求建立的，而不是來自工人的需求和委托?！爸袊哂须p重身份，它既是一種國家設置，又是一種勞工組織”，[1]而國家會給工會多大的制度空間決定了工會能發(fā)揮多大的作用。在市場經濟縱深發(fā)展的今天，勞資矛盾的處理不得不要求工會充當工人群體的代言人和發(fā)言人，而當工會真正面臨勞資矛盾時，它所面臨的則是來自上級工會的壓力和工人利益訴求不一致的雙重困境。

因此，在實際的經濟和社會生活中，工會充其量只是“工人和企業(yè)管理方的調節(jié)仲裁機構，而不是工人利益的保護者。工人對企業(yè)討價還價的力量十分微弱”[2]因此，在真正需要工會的時候，工會往往都是角色缺失的，其作用不如工人的自發(fā)組織——同鄉(xiāng)會。

社會自主治理亦會遭遇這樣的限制。許多社會組織過分依賴政府，帶有明顯的“行政化”傾向，阻礙了社會組織以獨立的社會角色面向社會。而出于群眾需要自發(fā)組織的社會組織，如農民工群體經常遇到的欠薪問題時所依賴的同鄉(xiāng)會，往往面臨著法律和行政管理的障礙。

（二）政策倡導下社會治理創(chuàng)新的可持續(xù)限度

從我國社會治理創(chuàng)新的邏輯看，轉型社會矛盾多發(fā)期的社會沖突與社會問題倒逼執(zhí)政者重視社會管理和社會治理，而中央的重視繼而導致自上而下的社會治理變革。那么，這種邏輯運行的最終落腳點就在于直接與人民打交道的地方政府和社會組織。但如果中央政策本身不具有持久性，那么自上而下的政策倡導也就不具有可持續(xù)性。

1.政府作為治理創(chuàng)新主體的可持續(xù)性限度

對于地方政府來說，作為社會治理最主要的主體，其創(chuàng)新的推動力一般來自兩個方面：一是來自地方經濟社會現實沖突和社會問題的壓力，即自下而上的倒逼性回應，而“社會的再組織化、公民社會的興起、和諧社會的倡導，分別從組織制度、主體力量、價值支撐三個層面，推動著社會管理創(chuàng)新的不斷深入”。[3]從地方政府對社會危機的應對動力來說，一般涉及政府的危機管理，如重大的社會沖突或群體性事件發(fā)生，政府會啟動應急預案和危機管理方式，一旦危機過去，地方政府對這一社會問題則不再持續(xù)關注，自然也就不具有持續(xù)性。從前幾年一系列PX項目事件和其他群體性事件的經驗來看，危機情況下，政府能及時回應社會訴求，能積極主動協(xié)商并解決問題。可以說，“回應性越大，善治的程度也就越高”，[4]這是社會治理創(chuàng)新應該做到的最基本要求。而事實上，有些地方政府往往是應對了眼前的危機就不再考慮建立一套行之有效的長效機制，也不認真考慮社會治理創(chuàng)新的可持續(xù)性。

另一方面的創(chuàng)新動力是來自中央自上而下的政策壓力和考核壓力。我國作為典型的單一制國家，中央與地方的關系在制度上是一種層級結構，在實際運作中是靈活中帶有強制性。中央推行政策，地方則根據自身實際靈活應對。但對于中央強力推行的政策，地方官員無論是從晉升還是政績考慮，都會予以積極回應。我國中央與地方雖然是上級管理下級的模式，但地方政府在一定范圍內有一定的決定權，鄭永年將這種中央與地方關系稱之為“行為聯(lián)邦制”，來解釋他認為的中國的政治體制隨著毛澤東時代改革期間政府間內部放權的推行而形成了聯(lián)邦制的運作實質。[5]因此，如果地方的治理環(huán)境壓力不大，那么對于中央的政策倡導的回應很可能沒有足夠的動力，也不具有可持續(xù)性。

2.社會主體作為治理創(chuàng)新主體的可持續(xù)性限度

客觀來說，除政府之外的社會主體，包括企業(yè)、社會組織和公民，作為社會治理主體并不具有十分明確的主體意識和責任意識，一般情況下，在涉及其切身利益的社會問題和社會政策上，社會主體會傾向于參與具體的社會事件處理過程，而如果不涉及其切身利益，則很難使其參與社會治理與公共事務成為一種常態(tài)。

以社會參與為例，有研究指出，公眾參與社會管理的動因可分為責任動因、權利動因和利益動因。[6]而這三者其實都可以看作是廣義的利益驅動。公眾或社會組織無論是出于責任感還是權利意識抑或自身利益，其自發(fā)自愿地參與社會管理活動最終都是為了實現一定的利益，包括公共利益。如杭州城市社會治理中的“民間庭改辦”，從其參與居民的要求即可看出，居民需要具備絕對的責任心和閑暇時間以及影響力，不熱心和沒有責任心的居民則很難隨意加入。因此，社會主體參與社會治理創(chuàng)新的持續(xù)性受到多方面的限制，主要包括參與動機和目的明確、參與制度和途徑有限和參與者不確定等。

（三）創(chuàng)新動力限制下的治理績效限度

從社會治理創(chuàng)新的興起脈絡可以看出，當前我國各級政府對社會管理及其創(chuàng)新的重視一方面是出于社會轉型對國家治理的倒逼式推進，另一方面是中央自上而下的政策倡導，其背后反映的是國家與社會關系的大變革。從上述分析可以看出，地方各級政府作為社會治理創(chuàng)新的重要主體，缺乏社會治理創(chuàng)新的足夠動力，而另一重要主體——社會又受到難以組織化的限制，因而在政府與社會都缺乏持續(xù)性的創(chuàng)新動力情況下，社會治理創(chuàng)新的績效也是難以持續(xù)的，社會治理創(chuàng)新需要建立行之有效的長效機制的同時，也需要通過科學合理的評估體系以保障其可持續(xù)性和績效性。

三、走向合作：我國社會治理創(chuàng)新的發(fā)展方向

由以上分析可知，我國社會治理及其創(chuàng)新發(fā)展空間很大的同時，也受到一定條件的約束，而遵循漸進改革的執(zhí)政理念，使國家權力不可能短時間完全退出社會，社會也不可能完全實現自主治理，因此，我國社會治理及其創(chuàng)新的最大可能是朝向國家主導的合作治理模式發(fā)展。互動與合作，是“治理”的應有之義?！皣也辉偈亲罡邫嗤?，它變成了多元制導系統(tǒng)中許多成員之一，而且為談判過程貢獻自己獨有的資源。隨著網絡、合伙組織以及其他經濟和政治治理模式的擴大，官方機構最好也不過是同輩中的長者”。[7]因此，社會治理相較于社會管理，更重視國家權力之外的各個主體的作用，而不僅僅限于政府的治理行為。然而，治理如同市場和國家一樣，都存在失敗的可能性，學者提出國家或者政府需要發(fā)揮“同輩中的長者”應有的作用，而這與中國崇尚政府主導的社會治理變革不謀而合。國家尋求的與社會合作的治理，表現出明顯的國家權力主導的特質，也使中國社會治理創(chuàng)新始終在“可控”和“有序”的規(guī)則下有限開展。

首先，社會治理的合作模式是國家權力主動引導的。在我國的社會轉型過程中，國家權力的態(tài)度是有意識的、逐步的、有選擇性的主動退出社會領域，對社會組織的控制開始減弱，體現為開始放開商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織的成立和管理，并逐步進行事業(yè)單位、準政府組織的改革。繼《國務院機構改革和職能轉變方案》提出“改革社會組織管理制度，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”之后，《關于實施〈國務院機構改革和職能轉變方案〉任務分工的通知》明確了2013年底前完成《社會團體登記管理條例》等相關行政法規(guī)修訂工作；2014年底完成行業(yè)協(xié)會脫鉤試點工作、總結一業(yè)多會試點經驗，提出逐步推開意見；2015年則“基本完成”行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤，并出臺實行一業(yè)多會的具體辦法；2017年基本形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制；基本形成統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調配合、分級負責、依法監(jiān)管的社會組織管理體制的改革時間表。而拉開中國新一輪改革的十八屆三中全會亦將激發(fā)社會組織活力、實現政府治理和社會自我調節(jié)、居民自治良性互動的社會治理作為改革頂層設計的重點關注領域。

其次，這種合作將隨著社會主體自身發(fā)展而得到拓展。社會轉型和國家選擇催生了大量的社會性主體，以社會組織發(fā)展為例，根據民政部《2012年社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報》的統(tǒng)計數據，截至2012年底，全國共有社會組織49.9萬個，吸納社會各類人員就業(yè)613.3萬人，形成固定資產1425.4億元；接收社會捐贈470.8億元。全國共有社會團體27.1萬個，工商服務業(yè)類、科技研究類、教育衛(wèi)生類、社會服務類占多數。地方性社會團體和社會組織數量更多，影響更大。這些社會自發(fā)形成的社會組織或團體以及社會精英，在各自關心的議題領域內有著較為活躍的表現，如環(huán)境保護、民間扶貧、食品安全、征地拆遷、信訪、人身安全等直接關系到社會生活的議題領域內的社會組織與精英尤其活躍，而網絡社會的形成與發(fā)展，也催生了社會的某種聯(lián)結。這種多元化的社會結構正在型塑著國家治理和社會建設戰(zhàn)略，如民間商會和民營企業(yè)家對市場經濟改革的推動，協(xié)商民主的推出，勞教制度的廢除，反腐敗法、環(huán)境保護法、拆遷法的出臺等等?？梢哉f，社會力量在數量上的發(fā)展正不斷推進著社會主體的獨立性塑造，也促進著國家與社會合作治理的拓展。

再次，這種合作必須是“可控”而且“有序”的，換而言之則是有限的。對于合作治理而言，“合作的需求起源于快速的、結構性的和可能是不可逆的變革。這種變革是由強大的政治、經濟和社會力量驅動的”。[8]可以說，這種驅動是帶有原始性發(fā)展沖動的。然而，對于我國的執(zhí)政邏輯而言，對“秩序”的異常強調，決定了過于重視社會穩(wěn)定的“維穩(wěn)”式治理，也決定了某種程度上對社會的自主發(fā)展造成了損害。因而合作的需求往往更多依賴于國家權力的內部驅動，而我們的社會似乎越來越如托克維爾描述的那樣：“每個人都苦心焦慮，生怕地位下降，并拼命往上爬；金錢已成為區(qū)分貴賤尊卑的主要標志……幾乎無人不拼命地攢錢或賺錢。不惜一切代價發(fā)財致富的欲望、對商業(yè)的嗜好、對物質利益和享受的追求，便成為最普遍的感情”。[9]因而，要克服社會的種種弊病，僅僅只是有限的自由發(fā)展并不夠，還需要正視自由與秩序之間的關系，從而促進國家與社會之間的合作由國家治理內部需求轉向以公共需求和社會問題為導向的合作，通過公共需求帶動公共參與，使社會主體和公民個人通過主動參與消解無序的表達，進而促進社會的自生秩序以達至有序治理。