什么是有效的金融集權與金融分權？
——基于“中國式分權”背景的分析

□邱少春，崔兵

（湖北工業(yè)大學工程技術學院管理系，湖北武漢 430068）

什么是有效的金融集權與金融分權？
——基于“中國式分權”背景的分析

□邱少春，崔兵

（湖北工業(yè)大學工程技術學院管理系，湖北武漢 430068）

金融集權與金融分權作為多項制度安排集合而成“激勵束”的政府分權體系中的制度子集，其選擇服從于實現激勵相容的目標，有效的金融分權具有與制度環(huán)境和互補性制度安排相容的適應性效率?！爸袊椒謾唷辈⒉皇菃我坏闹贫劝才?，而是多項制度安排集合而成“激勵束”，中國金融集權與金融分權的轉化是政府對激勵目標和激勵制度調整的制度因應，而不是對“分權至上”的盲崇。

金融分權；有效分權；中國式分權

1 引言

“中國式分權”，即經濟分權與集中垂直的政治管理體制相結合被認為是中國經濟成功的制度原因（Blanchard,Shleifer，2001；付勇，張晏，2007），錢穎一（Qian and Rolan，1998）認為財政分權與金融集權結合的“中國體制”硬化了地方政府的約束，因為“做對了激勵”（getting incentive right）而演繹了迄今完美的“中國故事”。對于中國這樣一個長期以來政府主導的經濟體，“央地”關系無疑在政治經濟發(fā)展中扮演著舉足輕重的角色，“做對激勵”尤其是“做對政府激勵”便具有了極端重要性，“中國式分權”作為一種激勵制度安排實現了中央政府對地方政府的有效激勵。［1］進一步打開“中國式分權”這個“黑箱”，我們發(fā)現“中國式分權”并不是單一的制度安排，而是一個涉事甚廣的系統問題（cross-cutting issues），是多項制度安排集合而成“激勵束”（bundles of inventive），是一個包含多項激勵裝置的“工具箱”。金融集權或分權作為一種激勵制度安排進入“工具箱”，并服從于政府實現激勵相容的目標，由此可見，對金融集權或金融分權有效性的判定不能脫離金融制度所在的“激勵束”，對單獨“切割”出來的金融制度進行“孰優(yōu)孰劣”的判斷可能會誤讀真實世界的金融現象。

本文將金融集權與金融分權界定為一種激勵制度安排，基于制度環(huán)境和關聯性制度安排評判金融集分權的有效性，并將其置身于“中國式分權”的制度背景下，分析金融集分權與“激勵束”中互補性制度安排相互融合實現政府激勵相容的“中國故事”。

2 金融集權與金融分權的有效性：理論分析

從理論上分析金融集權與金融分權的有效性，無非是要確定有效性的判別標準。由于將金融集分權界定為政府間的一種激勵制度安排，便會順乎邏輯的運用經典激勵理論確定的激勵相容標準判斷其有效性。然而，下文的分析表明經典激勵理論本身的缺陷導致其難以對“真實世界”中金融集分權制度安排的有效性進行合理評判，對金融集權與金融分權有效性的評價必須結合制度環(huán)境和關聯性制度安排，以作為制度安排集合“激勵束”的制度結構的相容性為標準。

2.1 經典激勵理論分析的局限

經典激勵理論基于委托人和代理人之間目標函數的差異，考慮不確定性和非對稱信息環(huán)境以及代理人面臨的參與約束和激勵相容約束，設計激勵合同以通過代理人的行為滿足委托人的目標追求。具體到中央和地方政府激勵問題的分析，往往運用多任務或多代理人的委托代理模型進行相應激勵機制設計，以解決逆向選擇和道德風險問題。但是，由于該理論本身的缺陷導致其難以對作為一種激勵制度安排的金融集權與金融分權的有效性進行客觀分析。

首先，經典激勵理論委托人的目標函數是既定的，是在給定委托人利益訴求的前提下分析委托代理問題。但是“真實世界”中金融制度的目標并不是一成不變的，作為委托人的中央政府會依據其需要實現的金融功能設計相應的金融制度安排?；谀D和博迪（Merton and Bodie,2005）的金融功能和結構觀（Function and Structure Finance,FSF），金融功能是金融分析的“基點”（anchor），多樣化的金融制度安排和金融制度變遷的目的不過于有效地實現金融功能。雖然金融的核心功能可以高度概括為在不確定性環(huán)境下跨越時空配置金融資源，但這一核心功能中的儲蓄動員、儲蓄向投資的轉化、清算和支付結算、企業(yè)監(jiān)控及風險管理等基本功能（Merton and Bodie,1995;Levine,1997）［2］并不總會進入中央政府的目標函數，而且在經濟金融發(fā)展的不同階段上述基本功能中各種功能的重要性也會存在差別。言下之意，中央政府的目標函數會根據政府在金融功能中的擔當發(fā)生變化，金融集權與金融分權的選擇必須致力于政府金融功能的實現。

其次，經典激勵理論并不考慮激勵機制的成本。任何激勵機制在實現激勵目標（獲得激勵收益）的同時必然付出激勵成本，滿足激勵相容標準的激勵合同即使是完全契約（現實中所有契約都是不完全契約），也仍然存在交易費用。［3］一項激勵契約涉及的交易費用存在于簽約、執(zhí)行及監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)，包括信息搜尋費用、簽約費用、談判費用、公證費用、再談判費用等多項費用。特別是政府內部激勵機制的實施會由于目標函數中的多任務和異質性的多代理人問題變得更為復雜，對委托代理關系中利益相關者的利益協調可能需要付出高額的制度成本。因此，綜合考慮激勵機制的激勵成本后，原本“最優(yōu)”的激勵方案可能成為收益成本對比后無效率的方案。金融集權與金融分權的選擇同樣要考慮制度成本，有效的金融制度安排必須建立在激勵收益和激勵成本綜合比較的基礎上。

最后，經典激勵理論未考慮激勵制度的“不可分性”。經典激勵理論習慣于將某種激勵機制“割裂”出來，單獨考察其激勵效果。但委托代理關系中委托人提供給代理人的激勵契約并不是由單一的契約或激勵工具構成的，往往是多個契約的聯結(nexus of contracts)或多種激勵工具集合成的“激勵束”?！凹钍敝懈黜椉钪贫戎g存在緊密的關聯并依靠制度“合力”實現激勵目標，因而對單一激勵契約有效性的判定不能無視激勵制度的“不可分性”。如此意味著在一種激勵制度組合中，不能只看單個的激勵契約或激勵工具是否有效，而要看它們組合起來是否整體有效。金融集權與金融分權屬于中央政府與地方政府“激勵束”中的制度子集，對其有效性的判定不是基于金融集分權自身的效率，而是基于其所在的“激勵束”的整體效率。

2.2 制度金融學的分析

制度金融學認為“金融制度非常重要”，金融制度的創(chuàng)新和競爭能夠最大限度增進實現金融功能的效率（Merton and Bodie,2005）。金融制度具有重要的激勵功能，是實現金融功能的激勵制度安排。給定金融功能，金融集權與金融分權的有效性依賴于金融制度環(huán)境和關聯性制度安排決定的金融制度“激勵束”的整體有效性。因而，制度金融學對金融集分權有效性的判定標準是金融制度結構的相容性而不是單一激勵機制的激勵相容標準。

金融集分權有效性的判定不能脫離金融功能。設計金融制度的目的在于提高執(zhí)行金融功能的效率，給定一定時空條件下政府需要實現的金融功能，金融功能就會進入政府的目標函數并成為金融制度選擇的依據。[4]任何金融制度在實現金融功能的過程中都存在制度成本，因此并不存在“絕對占優(yōu)”的金融制度安排。金融集權與金融分權的選擇體現在二者實現不同金融功能時具備的“比較優(yōu)勢”，只有與金融功能相“匹配”的金融制度才是有效的?，F有的理論和實踐已經證明（Dewatripont and Maskin,1995）集權的金融體制更有利儲蓄動員和長期項目的投資，而分權的金融體制則在提高資源配置效率和短期項目投資上具有優(yōu)勢?？v然金融功能相對金融制度具有穩(wěn)定性（Merton and Bodie, 2005），但是政府執(zhí)行的金融功能并不是一成不變的，有效的金融制度安排還必須具有與金融功能演進相適應的適應性效率。由此可見，金融集分權的有效性不僅表現為實現既定金融功能的靜態(tài)效率，還表現為適應金融功能變化的動態(tài)效率。

金融集分權有效性的判定不能脫離制度環(huán)境。金融制度安排固然要與金融功能相適應才能成為“有效”的制度安排，但是由金融功能派生的金融制度需求能否得到滿足還受制于金融制度供給，當制度供給的成本超過滿足制度需求產生的收益時，與金融功能并不相適應的“次優(yōu)”的金融制度同樣成為有效率的制度安排。金融制度是由制度集合構成的政府分權體系“激勵束”中的制度子集，金融集權與金融分權的選擇毫無疑問受制于“激勵束”的束縛，而“激勵束”的構成則取決于比制度安排層級更高的制度環(huán)境。由政治制度、文化制度和法律制度等形成的制度環(huán)境會決定“激勵束”中各種激勵制度和激勵工具的組合，并劃定組合的制度可能性邊界，金融制度的選擇難以逾越組合的范圍和邊界。由此可見，制度環(huán)境決定的“激勵束”構成金融集權與金融分權制度選擇的約束條件，與制度環(huán)境相適應的金融制度安排才是有效的制度安排。

金融集分權有效性的判定不能脫離關聯性的制度安排。激勵制度的“不可分性”意味著“激勵束”中所有制度安排的選擇都受制于關聯性制度安排的牽制。金融集權與金融分權的有效性并不取決于集分權本身，而在于其能否與關聯性制度安排形成制度“合力”，實現“激勵束”整體有效?！熬植坑行А钡慕鹑谥贫劝才湃绻荒芘c關聯性制度安排形成有效互補，反而會損害“激勵束”的整體效率；反之，“局部無效”的金融制度安排也許是為增進“激勵束”的整體效率而付出的激勵成本?！凹钍敝兄贫劝才诺幕パa性，意味著某一單項激勵制度或激勵工具與其他關聯性制度構成一種連貫的整體，任何孤立改變單項激勵制度的做法都是“無效率”的。構成政府間激勵制度安排的“激勵束”往往是經過長期演化形成的精巧的制度集合，金融集權與金融分權的有效性體現為與關聯性制度安排塑造的制度結構的相容性。

3 金融集權與金融分權的有效性：“中國式分權”的經驗分析

認可“中國式分權”演繹了成功的“中國故事”的理論結論，便不應該忽略該進程中金融制度扮演的角色?；诮鹑诩瘷嗯c金融分權有效性的理論分析，本節(jié)結合“中國式分權”過程中金融集分權演變的特征事實，對金融集分權的有效性進行經驗分析并對實施有效的金融分權提供建議。

3.1 “中國式分權”中金融集分權的有效性

作為處于轉型期的發(fā)展中國家，中國長期以來實行政府主導國有金融企業(yè)為主體的金融制度安排，這種金融制度安排一直廣受主流經濟學的詬病。無論是研究發(fā)達經濟體還是研究欠發(fā)達經濟體金融與增長關系的理論和經驗研究都揭示金融發(fā)展與經濟增長之間的正相關關系（Hicks,1969;Goldsmith,1969;Mckinnon, Shaw,1973）。雖然Allen（Allen,2005）和Rajan and Zingales（Rajan and Zingales,2004）發(fā)現中國的法律制度和金融系統并不發(fā)達但卻獲得快速經濟增長的客觀事實，但仍然沒能糾正其對中國金融制度“滯后無效”的片面判斷。研究“中國式分權”與經濟增長關系的文獻將中國式分權簡單定義為“經濟分權和政治集權”，并以財政分權代替經濟分權，沒有發(fā)現經濟權力分割內部至為重要的財政、金融等要素配置權力的集權、分權的組合和演化。錢穎一（Qian and Rolan,1998），丁騁騁、傅勇（2012）注意到了財政分權與金融集權結合的“中國體制”因為硬化了地方政府的約束而成就了“中國故事”，但并沒有對金融集分權制度的有效性進行直觀判斷。［5］無論是對中國金融制度的固有偏見還是對“中國式分權”中金融制度作用的忽視，都源于現有文獻只是孤立研究金融制度或金融發(fā)展與經濟增長的關系，而沒有充分認識到中國背景下金融制度與整個制度環(huán)境和關聯性制度安排的互補性和互動性，沒有從制度關聯的視角解釋經濟增長的“中國故事”，也難以對金融集分權制度的有效性做出合理評判。

“中國式分權”中金融集分權的有效性表現為金融制度與金融功能的融合。金融集權與金融分權的制度選擇是政府實現金融功能的制度設計，金融功能是中央政府確定激勵機制目標函數的依據，中國金融集分權制度的安排體現了有效實現政府金融功能的需求。發(fā)展中國家大都奉行追趕發(fā)達國家的趕超戰(zhàn)略，趕超戰(zhàn)略需要動員國家稀缺的金融資本服務于趕超目的，由此決定該戰(zhàn)略下金融的核心功能是資源動員而不是資源配置。為此，在中國計劃經濟時期，銀行等金融機構或者被并入中國人民銀行,或者隸屬于財政部,形成了“大財政、小金融”的格局和中國人民銀行獨家壟斷的金融結構,并在銀行內部實行統收統支的信貸資金管理制度,中央政府通過金融集權和對壟斷性國有金融企業(yè)的控制，確保金融制度動員儲蓄功能的實現。即使進入計劃經濟向市場經濟的轉軌時期，由于政府的趕超戰(zhàn)略并沒有遺棄，因此儲蓄動員仍然是金融制度的首要功能。而且集權壟斷的金融制度相對純粹市場金融制度在控制存單提供成本與擴展儲蓄規(guī)模方面具有明顯的比較優(yōu)勢（張杰，1998），選擇集權的金融體制顯然有利于金融功能的實現。［6］

“中國式分權”中金融集分權的有效性表現為金融制度與制度環(huán)境的融合。威權的政治體制和轉型時期的經濟體制是金融制度設計賴以存在的制度環(huán)境，該制度環(huán)境下中國中央地方政府之間的關系更像是組織內部上級對下級的“授權”(delegation)關系。威權政治體制普遍存在的中央對地方政府的“父愛主義”極易形成地方政府的預算軟約束，因而無論是有效的分權體制（Weingast，2006）還是地方政府有效競爭的制度條件（Litvak，1998）都離不開硬化地方政府預算約束（Hard Budget Constraints）的制度設置，金融制度的選擇也必須有利于克制軟約束導致的地方政府“行為扭曲”。［7］金融制度作為社會經濟體制的組成部分深刻地體現著特定社會經濟體制的基本特征和內在要求，與社會主義計劃經濟體制相配套的金融制度必然是一種高度集權、計劃配置資金、組織結構單一和高度行政依附型的金融制度。以集權計劃經濟體制為依托的計劃金融制度集各種金融功能于國家銀行制度，大而統的國家銀行制度構成傳統金融制度結構的全部。轉型時期計劃經濟體制的松動帶來金融制度的變革，與轉型經濟體制相適應以金融抑制和金融約束為特征的金融集權因為有利于中央政府控制“金融剩余”并防范“日益自利”的地方政府對金融資源的“攫取”，因而是“暫時”有效率的或至少具有效率增進的意義。

“中國式分權”中金融集分權的有效性表現為金融制度與關聯性制度安排的融合?！爸袊椒謾唷蹦軌虺蔀檠堇[成功的“中國故事”的制度因素，關鍵在于其“激勵束”中各項制度安排之間的互補性造就了激勵相容的制度結構。一方面，經濟分權與政治集權形成互補性制度安排，通過建立“錦標賽”式的地方官員晉升機制強化中央政府對地方政府的控制，有利于中央政府意志的貫徹。另一方面，在經濟分權內部，至為重要的財政權力和金融權力實現有效互補硬化了對地方政府的預算約束。自分稅制改革以來，從財政支出的角度看，由于地方政府財政支出占政府整體財政支出的比例日益擴大，財政支出分權化趨勢明顯；同時，從財政收入角度看，中央政府財政收入占比日益提高，財政收入集權化趨勢明顯。為防范地方政府通過金融方式舉債填補財政能力不足，中央政府設計了與財政分權互補的金融集權制度安排。孤立評價金融集權制度很容易發(fā)現其“無效率”，但是將其置于“激勵束”中我們發(fā)現盡管建國以來特別是改革開放后，金融一定程度上是通過犧牲自己（金融壓抑）來承擔著某些財政功能（周立，2003），正是金融的“犧牲”換來了“激勵束”的整體效率，金融本身墊付“激勵成本”有效降低了“中國式分權”的整體制度成本，滿足了制度結構的相容性標準。［8］

3.2 實施有效的金融分權

認識到“中國式分權”產生的“為增長而競爭”的負面效應，當下理論界開始反思“政治集權、經濟分權”的“中國模式”，特別是伴隨金融市場化改革的推進及金融對民間資本的開放，政府間金融分權化改革似乎勢在必行?！敖⒌胤秸鹑诠芾眢w制”實現中央地方政府之間的金融分權已經作為改革政策進入政府決策者的視野。但由上文對金融集權與金融分權制度有效性的理論和經驗分析可知，對金融集分權的改革不能局限于金融視角，必須將金融制度置于整個政府激勵制度的“激勵束”中進行考量和評價。有效的金融分權必須與政府金融功能相調適，并與制度環(huán)境和關聯性制度安排相適應。

實施有效的金融分權是適應政府金融功能調整的需要?；谵D型后期“中國式分權”目標由效率性分權向公平性分權的轉化，政府金融功能也相應從動員性金融向效率性金融和普惠性金融轉變。與傳統集權金融制度共存的金融管制、國有金融壟斷及政府隱性擔保制度正在逐漸向金融市場化、多元化和顯性擔保制度改變。政府要實現提高金融資源配置效率和金融普惠的金融功能，需要實現金融集權到金融分權的制度變遷，因為分權的金融制度相對集權的金融制度在實現上述金融功能時具有“比較優(yōu)勢”。金融市場化和金融市場主體多元化改革的推進以及社會主體多樣化、差異化金融需求的出現，需要更具信息優(yōu)勢和更能了解金融需求偏好的地方政府擔當金融功能。此時，中央政府向地方政府的金融分權能夠有效降低政府實現金融功能的制度成本，提升實現金融功能的效率。

實施有效的金融分權必須注重制度環(huán)境和關聯性制度安排的整體協調性。金融集權與金融分權的制度安排是“中國式分權”激勵制度集合的子集，金融集權到金融分權的制度變遷需要“一攬子”制度安排的協同推進，“單兵突進”的金融分權改革不僅無助于金融功能的實現，甚至有損于“激勵束”的整體效率?！拔幕瘻Y源決定著一國交易成本的‘稟賦'或者初始結構，或者說，一國的交易成本（以及組織成本）結構具有某種程度的‘先天性'和外生性”。（張杰，2012）如果一國的制度稟賦中“先天性”的具有對政府的偏好，無疑有利于選擇集權的金融制度；反之，如果一國制度稟賦中“先天性”的具有對市場的偏好，則會有利于分權金融制度的建立。［9］中國長期實行政府主導的經濟體制，金融集權到金融分權的改革需要意識形態(tài)和非正式制度提供相應的制度環(huán)境。中央政府向地方政府的金融分權為地方政府利用金融資源提供了“合法通道”，如果目前整個金融體系完全由中央政府提供隱性擔保（央行作為最后貸款人）的信用制度不作調整，金融分權就會進一步軟化地方政府的預算約束，導致中央政府設計的激勵制度失效。因此，金融分權改革必須與關聯性制度安排互補聯動，形成有利于硬化地方政府預算約束的“激勵束”。金融分權改革只有滿足與關聯性制度安排構成的制度結構的相容性標準，才是有效的金融分權。

4 結論

金融集權與金融分權制度的選擇體現了金融制度服務于金融功能的需要，中央政府與地方政府之間的激勵制度安排是由諸多激勵工具構成的“激勵束”，金融制度安排作為“激勵束”中的制度子集，其有效性表現為與制度環(huán)境的適應性效率以及與關聯性制度安排形成的制度“合力”?！爸袊椒謾唷敝薪鹑诩謾嘀贫鹊倪x擇有助于轉型期政府金融功能的實現，并滿足“激勵束”中制度結構的相容性標準，因為硬化了地方政府的預算約束，演繹了成功的“中國故事”。伴隨經濟發(fā)展戰(zhàn)略轉變引致的政府金融功能轉變，要求金融制度安排隨之調整。目前，實施有效的金融分權需要對金融集權制度賴以存在的制度環(huán)境和關聯性制度安排進行整體變革，孤立推進金融分權化改革不僅面臨高昂的改革成本，而且會損害“激勵束”的整體效率，導致地方政府的行為扭曲。

［1］錢穎一，GérardRoland，FederalismandtheSoftBudget Constraint.American Economic Review,December 1998，88（5），P1143-1162.

［2］RobertC.MertonandZviBodie，Designof FinancialSystems:TowardsaSynthesisof Function and Structure［J］．Journal of Investment Management，Vol.3，No.1，（2005），P1-23.

［3］吳軍，何自云.金融制度激勵功能與激勵相容度標準［J］．金融研究，2005，（6）.

［4］〔美〕茲維·博迪，羅伯特·默頓.2000:金融學（中譯本)［M］．北京:中國人民大學出版社，2000.

［5］丁騁騁，傅勇.地方政府行為、財政—金融關聯與中國宏觀經濟波動——基于中國式分權背景的分析［J］．經濟社會體制比較，2012，（6）.

［6］張杰.何種金融制度安排更有利于轉軌中的儲蓄動員與金融支持［J］．經濟研究，1998，（12）.

［7］Jennie Litvack，Junaid Ahmad and Richard Bir，RethinkingDecentralizationinDeveloping Countries［R］．The World Bank，1998.

［8］周立.改革期間中國財政能力與金融能力的變化［J］．財貿經濟，2003，（6）.

［9］張杰.交易成本、法律傳統與金融制度邊界的決定［J］．財貿經濟，2012，（2）.

責任編輯 梅瑞祥

10.14180/j.cnki.1004-0544.2015.01.022

F830.2

A

1004-0544（2015）01-0112-05

教育部人文社科基金青年項目（12YCJ790021）；湖北工業(yè)大學博士啟動基金項目（BSQD12083）。

邱少春（1977-），女，湖北恩施人，湖北工業(yè)大學工程技術學院管理系講師，中南財經政法大學博士生；崔兵（1974-），男，湖北恩施人，湖北工業(yè)大學工程技術學院教授，復旦大學應用經濟學博士后流動站研究人員，蘇州國際發(fā)展集團有限公司博士后創(chuàng)新基地博士后流動站研究人員。