試析美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的控制權(quán)

□沈本秋

（廣州大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東廣州 510006）

試析美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的控制權(quán)

□沈本秋

（廣州大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東廣州 510006）

根據(jù)美國(guó)制度設(shè)計(jì)，美國(guó)國(guó)會(huì)主要有三種權(quán)力渠道對(duì)美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)施加影響，即預(yù)算權(quán)、人事任命權(quán)與立法權(quán)。預(yù)算權(quán)與立法權(quán)可以影響美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的反傾銷(xiāo)與反補(bǔ)貼裁定，而人事任命權(quán)可以影響國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)委員們的任命。通過(guò)分析發(fā)現(xiàn)：國(guó)會(huì)的預(yù)算權(quán)沒(méi)有對(duì)美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)產(chǎn)生影響；國(guó)會(huì)的人事任命權(quán)對(duì)美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)影響有限；國(guó)會(huì)的立法權(quán)則對(duì)美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)構(gòu)成主要影響。這也充分證明國(guó)會(huì)控制理論在運(yùn)用中的局限性，即在面對(duì)非政治性的、半獨(dú)立和專業(yè)性的機(jī)構(gòu)時(shí)，其解釋力具有局限性。

美國(guó)國(guó)會(huì)；美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)；預(yù)算權(quán)；人事權(quán)；立法權(quán)

根據(jù)美國(guó)制度設(shè)計(jì)，美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)美國(guó)行政部門(mén)具有舉足輕重的影響力。具體而言，美國(guó)國(guó)會(huì)可以通過(guò)預(yù)算撥款權(quán)、人事任命權(quán)和立法監(jiān)督權(quán)對(duì)行政部門(mén)施加影響力。但是美國(guó)行政部門(mén)繁多，特性不盡一致，既有國(guó)務(wù)院、國(guó)防部這樣政治性較強(qiáng)的部門(mén)，也有美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)這樣專業(yè)性較強(qiáng)的部門(mén)。一般而言，國(guó)會(huì)對(duì)于政治性較強(qiáng)的或較重要的部門(mén)會(huì)施加較大的影響，但對(duì)于專業(yè)性較強(qiáng)的部門(mén)其影響如何？本文將以美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的控制權(quán)為例進(jìn)行分析。

美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)6位委員由總統(tǒng)任命，參議院批準(zhǔn)，任期9年，不得連任，而且來(lái)自某一政黨的委員不得超過(guò)3位。美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的決策需要經(jīng)過(guò)美國(guó)國(guó)際貿(mào)易法庭的評(píng)估。根據(jù)這一設(shè)計(jì)，美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的調(diào)查和裁定應(yīng)該是超越黨派政治的，具有獨(dú)立性和公正性。

目前已有相關(guān)研究關(guān)注美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的影響作用。溫迪·漢森（Wendy L.Hansen）、邁克爾·芬格（J.Michael Finger）等人對(duì)美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)在美國(guó)貿(mào)易救濟(jì)中的裁定基礎(chǔ)進(jìn)行了研究，認(rèn)為美國(guó)國(guó)會(huì)的壓力影響了委員會(huì)的決定。［1］邁克爾·摩爾（Michael O.Moore）也認(rèn)為美國(guó)國(guó)會(huì)的壓力影響了委員會(huì)成員在貿(mào)易救濟(jì)措施中的決定。但是上述研究沒(méi)有具體探討國(guó)會(huì)究竟是通過(guò)何種權(quán)力對(duì)美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)施加影響的。根據(jù)美國(guó)的制度設(shè)計(jì)，美國(guó)國(guó)會(huì)可以通過(guò)預(yù)算、人事任命和立法三種權(quán)力渠道對(duì)美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)施加影響，本文將分別研究各種權(quán)力因素，即美國(guó)國(guó)會(huì)的預(yù)算撥款權(quán)是否影響了美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的反傾銷(xiāo)與反補(bǔ)貼裁定；美國(guó)國(guó)會(huì)是否通過(guò)人事權(quán)任命了具有保護(hù)主義傾向的委員；美國(guó)國(guó)會(huì)是否通過(guò)立法權(quán)推動(dòng)美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)在反傾銷(xiāo)與反補(bǔ)貼中做出有利于美國(guó)本土產(chǎn)業(yè)的裁定？

1 美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算權(quán)與美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)反傾銷(xiāo)與反補(bǔ)貼裁定

美國(guó)國(guó)會(huì)掌管錢(qián)袋，控制著美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的財(cái)務(wù)。美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)獲得撥款的程序比較復(fù)雜?？傮w而言，美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)獲得撥款的途徑是行政部門(mén)提出預(yù)算申請(qǐng)，然后國(guó)會(huì)批準(zhǔn)。具體而言，該程序分為三個(gè)階段。

第一階段，美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)將預(yù)算申請(qǐng)?zhí)峤唤o總統(tǒng)，總統(tǒng)將其納入下一財(cái)年的預(yù)算申請(qǐng)計(jì)劃，然后統(tǒng)一提交給國(guó)會(huì)。由于美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)是一個(gè)半司法性、非黨派性和獨(dú)立性的機(jī)構(gòu)，與其它部門(mén)的預(yù)算申請(qǐng)程序不同的是，該機(jī)構(gòu)的預(yù)算申請(qǐng)并不受管理與預(yù)算辦公室控制，一般直接由白宮提交到國(guó)會(huì)。根據(jù)規(guī)定，總統(tǒng)必須在每年2月的第一個(gè)星期一之前將下個(gè)財(cái)年的所有預(yù)算方案提交給國(guó)會(huì)。

第二階段，參眾兩院的預(yù)算委員會(huì)提出預(yù)算決議并最終達(dá)成一致。每年的2月和3月，兩院預(yù)算委員會(huì)予以討論。4月1日之前，兩院各自提出自己的預(yù)算決議，內(nèi)容主要是對(duì)撥款程序提出一些規(guī)劃和指導(dǎo)。一般4月15日之前兩院各自通過(guò)該決議，其后，雙方會(huì)談判達(dá)成一份會(huì)議報(bào)告，該報(bào)告旨在消除兩個(gè)決議版本內(nèi)容的分歧。［2］該報(bào)告將交由參眾兩院討論，并通知總統(tǒng)。

第三個(gè)階段是授權(quán)與撥款階段。根據(jù)規(guī)定，美國(guó)聯(lián)邦政府的預(yù)算申請(qǐng)項(xiàng)目必須經(jīng)由授權(quán)委員會(huì)的授權(quán)才能獲得撥款。這一過(guò)程包括兩個(gè)步驟，第一步是國(guó)會(huì)的相關(guān)委員會(huì)對(duì)自己所轄范圍內(nèi)的行政機(jī)構(gòu)的申請(qǐng)實(shí)施授權(quán)措施，目的是這些部門(mén)和機(jī)構(gòu)以及需要實(shí)施的項(xiàng)目和活動(dòng)得以運(yùn)作和執(zhí)行；第二步是參眾兩院撥款委員會(huì)對(duì)獲得授權(quán)的機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目實(shí)施撥款措施。［3］在美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的預(yù)算申請(qǐng)過(guò)程中，參議院財(cái)委會(huì)國(guó)際貿(mào)易小組委員會(huì)與眾議院籌款委員會(huì)貿(mào)易小組委員會(huì)負(fù)責(zé)美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的預(yù)算授權(quán)。［4］參議院撥款委員會(huì)和眾議院撥款委員會(huì)則負(fù)責(zé)起草撥款議案。［5］每年的4月至6月，行政部門(mén)對(duì)預(yù)算決議達(dá)成的內(nèi)容進(jìn)行修改，并報(bào)告國(guó)會(huì)。國(guó)會(huì)的撥款委員會(huì)應(yīng)在6月30日之前完成所有與撥款相關(guān)的立法工作。此后，規(guī)定預(yù)算收支總指標(biāo)的第二項(xiàng)預(yù)算決議在9月15日前予以通過(guò)，并提交總統(tǒng)。

通過(guò)上述步驟發(fā)現(xiàn)，美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的預(yù)算申請(qǐng)程序涉及到參眾兩院六個(gè)委員會(huì)：參議院預(yù)算委員會(huì)、眾議院預(yù)算委員會(huì)、參議院財(cái)委會(huì)、眾議院籌款委員會(huì)、參議院撥款委員會(huì)和眾議院撥款委員會(huì)。根據(jù)上述預(yù)算過(guò)程，既然美國(guó)國(guó)會(huì)眾多委員會(huì)參與美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的預(yù)算控制，相關(guān)國(guó)會(huì)議員將有可能為自己選區(qū)內(nèi)的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)謀取利益，對(duì)美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的反傾銷(xiāo)與反補(bǔ)貼裁定施以影響，美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的反傾銷(xiāo)與反補(bǔ)貼裁定將不可避免的受到國(guó)會(huì)議員的控制和影響。本文將預(yù)算之后的國(guó)會(huì)撥款作為自變量，將美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的反傾銷(xiāo)與反補(bǔ)貼肯定裁定案件數(shù)作為因變量，探討二者之間的關(guān)系。

通過(guò)表1和下圖分析發(fā)現(xiàn)，美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的撥款與美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的肯定裁定之間沒(méi)有表現(xiàn)出相關(guān)性，說(shuō)明美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的反傾銷(xiāo)與反補(bǔ)貼裁定結(jié)果沒(méi)有受到美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算權(quán)的控制和影響。盡管美國(guó)國(guó)會(huì)掌管錢(qián)袋，美國(guó)府會(huì)之間的撥款政治向來(lái)十分突出，但是美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)并沒(méi)有受到影響。

表1：國(guó)會(huì)撥款與國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)肯定裁決數(shù)據(jù)

圖一

2 美國(guó)國(guó)會(huì)的人事任命權(quán)與美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員們的任命

美國(guó)憲法第二條第二部分規(guī)定：總統(tǒng)必須根據(jù)參議院的建議和同意任命政府高官。這一規(guī)定體現(xiàn)了美國(guó)立法權(quán)對(duì)總統(tǒng)任命權(quán)的監(jiān)督與限制。具體而言，參議院參與人事任命的過(guò)程分以下三個(gè)階段。［8］

第一階段，總統(tǒng)向參議院提交書(shū)面的人事任命材料。在參議院收到提名后，將提交到相關(guān)委員會(huì)予以討論和決定。不同部門(mén)的人事任命都有相應(yīng)的委員會(huì)進(jìn)行處理，如司法委員會(huì)處理司法崗位的任命，對(duì)外關(guān)系委員會(huì)處理駐外官員的任命。美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的人事任命由參議院財(cái)委會(huì)負(fù)責(zé)處理。

第二階段，參議院各委員會(huì)對(duì)總統(tǒng)提交的人事任命材料進(jìn)行討論和論證并穩(wěn)定作出決定。委員會(huì)有多種方式對(duì)被提名者進(jìn)行了解。一般委員會(huì)要求被提名者提交個(gè)人資料，包括個(gè)人簡(jiǎn)歷、學(xué)習(xí)經(jīng)歷、工作經(jīng)歷、曾經(jīng)獲得的榮譽(yù)以及財(cái)產(chǎn)說(shuō)明。一般委員會(huì)先對(duì)被提名者的資料審核至少一到兩周。有的委員會(huì)甚至?xí)l(fā)出問(wèn)卷，要求被提名者回答諸多與任命崗位相關(guān)的問(wèn)題，由此了解被提名者的工作能力、政治立場(chǎng)、專業(yè)水準(zhǔn)以及崗位工作與個(gè)人利益是否有關(guān)聯(lián)。被提名者也可在這個(gè)階段私下與參議員及其助手溝通和約會(huì)，達(dá)到進(jìn)一步增進(jìn)了解。在經(jīng)過(guò)上述過(guò)程后，委員會(huì)將舉行聽(tīng)證會(huì)。為了顯示重視，委員會(huì)有時(shí)還邀請(qǐng)眾議院的某些議員參加。通常委員會(huì)不在聽(tīng)證會(huì)當(dāng)天表決，而是等到下次委員會(huì)開(kāi)會(huì)時(shí)再表決。委員會(huì)的表決一般分為四種：支持、不支持、不予評(píng)價(jià)，或者不采取行動(dòng)。一般委員會(huì)采取不予評(píng)價(jià)的方式，將提名交由參議院大會(huì)決定。

第三階段，參議院大會(huì)表決。委員會(huì)表決后，參議院的行政會(huì)議將進(jìn)行大量討論，有的議員甚至要求延后討論以此阻礙人事任命。最終參議院全體會(huì)議予以表決：同意、拒絕或者不采取行動(dòng)。參議院大會(huì)未經(jīng)通過(guò)的人事任命將發(fā)回給總統(tǒng)。

通過(guò)上述過(guò)程可以發(fā)現(xiàn)，美國(guó)參議院可以對(duì)兩個(gè)環(huán)節(jié)施加影響。首先美國(guó)參議院下屬的委員會(huì)可以對(duì)人事提名進(jìn)行把關(guān)。在這一環(huán)節(jié)，委員會(huì)可以通過(guò)延長(zhǎng)對(duì)被提名者的評(píng)估時(shí)間以杯葛人事任命。委員會(huì)可以所收集的信息不足、或被提名者對(duì)問(wèn)卷的書(shū)面回答模糊不清以及需要進(jìn)一步說(shuō)明等理由來(lái)延長(zhǎng)時(shí)間，導(dǎo)致聽(tīng)證的日期被推遲。其次，參議院大會(huì)表決時(shí)有兩種方式可供選擇。一是可以通過(guò)延遲表決對(duì)總統(tǒng)的人事提名施加壓力，二是美國(guó)參議院可以通過(guò)拒絕的方式在最終表決環(huán)節(jié)直接否定總統(tǒng)的人事提名。

美國(guó)參議院究竟有沒(méi)有對(duì)總統(tǒng)的人事提名實(shí)施影響？本文將通過(guò)上述兩個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行分析。冷戰(zhàn)結(jié)束后美國(guó)國(guó)會(huì)開(kāi)始崛起，對(duì)行政部門(mén)的影響日益顯現(xiàn)。本文將以冷戰(zhàn)后為起點(diǎn)，對(duì)每位獲得總統(tǒng)提名的美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)委員的任命過(guò)程進(jìn)行追蹤，并統(tǒng)計(jì)整個(gè)任命過(guò)程所需要的時(shí)間以及參議院的最后表決結(jié)果。委員任命的過(guò)程分為總統(tǒng)提名、參議院財(cái)委會(huì)調(diào)查以及聽(tīng)證、財(cái)委會(huì)表決及匯報(bào)、參議院大會(huì)確認(rèn)這四個(gè)步驟?？偨y(tǒng)提名和參議院大會(huì)最終確認(rèn)的數(shù)據(jù)來(lái)自國(guó)會(huì)圖書(shū)館的資料，［9］參議院財(cái)委會(huì)聽(tīng)證會(huì)資料來(lái)自于參議院財(cái)委會(huì)圖書(shū)館，［10］財(cái)委會(huì)表決資料來(lái)自于參議院的備案。［11］本文對(duì)每位委員從總統(tǒng)提名到最終參議院確認(rèn)所耗去的天數(shù)進(jìn)行比較，以此分析上述四個(gè)階段中哪個(gè)階段耗時(shí)最長(zhǎng)。

表2：美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)委員們的任命過(guò)程所耗時(shí)間

通過(guò)表2可以發(fā)現(xiàn)，在第一階段，即參議院財(cái)委會(huì)討論階段，除了2003年外，參議院財(cái)委會(huì)的討論占去了整個(gè)確認(rèn)過(guò)程的大部分時(shí)段。也就是說(shuō)委員會(huì)花的時(shí)間比參議院全體議員花的時(shí)間要長(zhǎng)。在第二階段，參議院大會(huì)沒(méi)有否決任何任命。在整個(gè)過(guò)程中可以發(fā)現(xiàn)參議院財(cái)委會(huì)起的作用更為重要。

美國(guó)參議院是根據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)估被提名的委員候選人？根據(jù)設(shè)計(jì)初衷，美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的六位委員兩黨必須各占一半，由此可見(jiàn)，黨派政治不可能成為參議院議員們?cè)u(píng)估和甄選委員的考慮因素。根據(jù)提名規(guī)定，被提名人在參議院財(cái)委會(huì)舉行的聽(tīng)證會(huì)上必須提交自己的相關(guān)信息，包括就業(yè)背景、曾經(jīng)參與政府的工作經(jīng)歷、與商界的聯(lián)系、參加的社會(huì)團(tuán)體、參加的政治活動(dòng)、學(xué)術(shù)出版物等等，除此外，委員提名人還必須回答參議院財(cái)委會(huì)提出的書(shū)面問(wèn)題。這些均是美國(guó)參議院對(duì)委員提名人進(jìn)行討論和確認(rèn)的依據(jù)。

表3：美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)委員的甄選標(biāo)準(zhǔn)

表3中，各位委員的背景信息表明，無(wú)論是否具有政府經(jīng)歷都不影響確認(rèn)過(guò)程所花的時(shí)間，如Daniel Pearson與Charlotte A.Lane的政府經(jīng)歷相反，但是二者的任命時(shí)間一致。與商界聯(lián)系也不重要，Daniel Pearson與Charlotte A.Lane與商界的聯(lián)系相反，但是結(jié)果再次證明了這一點(diǎn)并不重要。此外，在“職業(yè)關(guān)系”相關(guān)的問(wèn)卷回答中，所有提名者均明確承諾了一旦獲得任命，將中斷所有利益聯(lián)系，再次證明了這個(gè)問(wèn)題不是主要標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)團(tuán)體身份、政治活動(dòng)參與以及學(xué)術(shù)出版也沒(méi)有構(gòu)成主要標(biāo)準(zhǔn)。

在所有的甄選標(biāo)準(zhǔn)中，職業(yè)背景起主要參考作用。在職業(yè)背景中，委員們大多具有以下職業(yè)經(jīng)歷：立法部門(mén)、私企、行政部門(mén)、司法部門(mén)以及學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)。James M. De Vault認(rèn)為委員的職業(yè)背景有助于形成他們的貿(mào)易政策理念，一般來(lái)自立法部門(mén)和私企的委員更具有保護(hù)主義傾向，而來(lái)自行政部門(mén)和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)以及司法部門(mén)的委員其保護(hù)主義理念較弱。［12］本文根據(jù)James M.De Vault的觀點(diǎn)，提出一種判別委員貿(mào)易政策理念的方法：職業(yè)背景中立法部門(mén)和私企工作經(jīng)歷更加豐富的委員保護(hù)主義傾向更濃；職業(yè)背景中行政部門(mén)、司法部門(mén)和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)經(jīng)歷更加豐富的委員保護(hù)主義傾向較弱。然后將各位委員任命過(guò)程所花時(shí)長(zhǎng)分兩個(gè)大階段進(jìn)行區(qū)分：從總統(tǒng)提名至參議院財(cái)委會(huì)舉行聽(tīng)證所花時(shí)長(zhǎng)占整個(gè)過(guò)程時(shí)長(zhǎng)的百分比；從聽(tīng)證后至參議院表決所花時(shí)長(zhǎng)占整個(gè)過(guò)程時(shí)長(zhǎng)的百分比。通過(guò)統(tǒng)計(jì)我們發(fā)現(xiàn)，David S.Johanson，Deanna Tanner Okun，Marcia E.Miller以及Lynn M.Bragg這四位委員從總統(tǒng)提名至財(cái)委會(huì)舉行聽(tīng)證所花時(shí)長(zhǎng)占了整個(gè)人事任命時(shí)長(zhǎng)的70%以上，他們職業(yè)背景中的一個(gè)共同點(diǎn)就是立法部門(mén)與私企的工作經(jīng)歷構(gòu)成了之前全部的職業(yè)經(jīng)歷。其他委員除了這兩種經(jīng)歷之外，還有行政、司法以及學(xué)術(shù)部門(mén)的工作經(jīng)歷。

由此可見(jiàn)，在第一個(gè)階段即參議院財(cái)委會(huì)討論階段，上述四位委員之所以占去了整個(gè)任命過(guò)程更長(zhǎng)的時(shí)間，主要是財(cái)委會(huì)一般從更加專業(yè)的角度審視每位提名人。美國(guó)的法規(guī)設(shè)計(jì)規(guī)定國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)具有獨(dú)立性和非政治性，而獲得提名者的立法部門(mén)和私企的工作經(jīng)歷更加豐富，可能更加具有保護(hù)主義傾向，這自然會(huì)使秉持專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)委會(huì)要花更多時(shí)間進(jìn)行討論與評(píng)估，而其他委員的職業(yè)經(jīng)歷更豐富和多元，所以財(cái)委會(huì)聽(tīng)證前了解的時(shí)間較短。在第二個(gè)階段，參議院大會(huì)需要全體參議員投票。財(cái)委會(huì)之外的參議員們一般大多不再堅(jiān)持專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，往往從國(guó)內(nèi)利益出發(fā)，傾向于選出具有保護(hù)主義傾向的委員，所以同時(shí)具有立法部門(mén)和私企工作經(jīng)歷的提名人未經(jīng)太長(zhǎng)時(shí)間的討論就交由參議院大會(huì)表決予以通過(guò)。

參議院掌握著人事權(quán)。在美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)各位委員的任命過(guò)程中，盡管參議院大會(huì)并未實(shí)施否決，但是聽(tīng)證前財(cái)委會(huì)議員討論所花時(shí)間與參議院大會(huì)表決前其他議員醞釀所花時(shí)間的長(zhǎng)短在整個(gè)過(guò)程中仍然體現(xiàn)出了差異。參議院財(cái)委會(huì)議員秉持專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，不以保護(hù)主義為主要理念，更傾向于支持具有多元職業(yè)經(jīng)歷的提名者；而參議院大會(huì)中其他參議員不屬于財(cái)委會(huì)成員，一般不會(huì)秉持專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，則傾向于支持具有保護(hù)主義的提名者。

3 美國(guó)國(guó)會(huì)的立法權(quán)與美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)反傾銷(xiāo)與反補(bǔ)貼裁定

美國(guó)貿(mào)易救濟(jì)措施主要有反傾銷(xiāo)與反補(bǔ)貼。美國(guó)反補(bǔ)貼立法始于《1890年關(guān)稅法》中關(guān)于從量反補(bǔ)貼稅的法律規(guī)定，《1897年關(guān)稅法》將其修改為征收與外國(guó)政府所給與的補(bǔ)貼相等的反補(bǔ)貼稅。《1930年關(guān)稅法》對(duì)反補(bǔ)貼稅進(jìn)行了細(xì)化?！?974年貿(mào)易法》進(jìn)行了重大修改，制定了反補(bǔ)貼稅和司法審查的具體程序。［13］1974年之前，反補(bǔ)貼稅確定和征收的執(zhí)行機(jī)構(gòu)是美國(guó)財(cái)政部，而且補(bǔ)貼稅征收的貨物是納稅貨物。美國(guó)行政部門(mén)在執(zhí)行時(shí)具有極大的自由裁量權(quán)，因?yàn)椴恍枰峁┟绹?guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)是否受到實(shí)質(zhì)性損害，在操作上帶來(lái)了很多模糊區(qū)域和主觀性。在國(guó)內(nèi)保護(hù)主義壓力下，《1974年貿(mào)易法》主要進(jìn)行了如下修改：一是擴(kuò)大了反補(bǔ)貼稅的征收范圍，將納稅產(chǎn)品擴(kuò)大到免稅產(chǎn)品；二是確定了實(shí)質(zhì)性損害證明的內(nèi)容，要求對(duì)實(shí)質(zhì)性損害予以評(píng)估。［14］《1974年貿(mào)易法》對(duì)《1921年反傾銷(xiāo)法》也進(jìn)行了修改。將關(guān)稅委員會(huì)更名為國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)，使之成為獨(dú)立機(jī)構(gòu)。此前的法律將傾銷(xiāo)定義為低于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格銷(xiāo)售出口產(chǎn)品，此次修訂也使低于成本價(jià)格銷(xiāo)售出口產(chǎn)品成為一種傾銷(xiāo)行為。［15］

《1979年貿(mào)易法》對(duì)反補(bǔ)貼和反傾銷(xiāo)做出進(jìn)一步修改。首先執(zhí)行部門(mén)從財(cái)政部轉(zhuǎn)移到商務(wù)部。主要原因是財(cái)政部更加傾向于公平貿(mào)易，而商務(wù)部?jī)A向于保護(hù)主義。其次，改變了損害確定標(biāo)準(zhǔn)，要求實(shí)質(zhì)性損害的認(rèn)定。原來(lái)的法律要求沒(méi)有充分的證據(jù)條件下也可以開(kāi)始反傾銷(xiāo)與反補(bǔ)貼調(diào)查，這遭到外國(guó)的反對(duì)。同時(shí)，在程序上授權(quán)國(guó)際貿(mào)易法院審查各種行政決定。［16］

《1984年貿(mào)易法》則增加了一些新的概念。“上游補(bǔ)貼”主要指政府向受到反補(bǔ)貼調(diào)查的廠商或產(chǎn)品提供的國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼；對(duì)貨物提供競(jìng)爭(zhēng)性資助的國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼；對(duì)貨物制造或生產(chǎn)具有重大影響的補(bǔ)貼。“累積損害”也被引入此次修訂。如果進(jìn)口產(chǎn)品與美國(guó)的同類產(chǎn)品之間形成競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)在進(jìn)行裁定時(shí)，就可以累積所有國(guó)家的進(jìn)口產(chǎn)品來(lái)考慮對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成的影響。［17］

1988 年法案還制定了反規(guī)避反補(bǔ)貼稅法的條款并對(duì)法案中關(guān)系到“緊急情況”、“實(shí)質(zhì)性損害”及“實(shí)質(zhì)性損害的威脅”條款作了修改。反規(guī)避措施是擴(kuò)大反傾銷(xiāo)的新規(guī)定。之前受到反傾銷(xiāo)懲罰的外國(guó)企業(yè)可能會(huì)采取規(guī)避措施，如向美國(guó)出口零部件，在美國(guó)組裝。而此次新修訂將反傾銷(xiāo)擴(kuò)展到零部件。這大大擴(kuò)大了反傾銷(xiāo)的范圍。此外，關(guān)于第三國(guó)傾銷(xiāo)的規(guī)定也擴(kuò)大了反傾銷(xiāo)范圍。如果第三國(guó)傾銷(xiāo)的產(chǎn)品實(shí)質(zhì)性地?fù)p害了將相似產(chǎn)品出口到該國(guó)的美國(guó)企業(yè)利益時(shí)，美國(guó)可以對(duì)第三國(guó)發(fā)起反傾銷(xiāo)調(diào)查。［18］

1995 年世貿(mào)組織成立前的烏拉圭回合談判達(dá)成了1994年“反傾銷(xiāo)協(xié)議”。該協(xié)議盡量減少美國(guó)以及其它國(guó)家反傾銷(xiāo)與反補(bǔ)貼中的保護(hù)意圖，但是沒(méi)有對(duì)美國(guó)的政策法規(guī)帶來(lái)多少改變。2000年10月，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《2000年持續(xù)傾銷(xiāo)與補(bǔ)貼抵消法》（又稱《伯德修正案》），明確規(guī)定由美國(guó)財(cái)政部將海關(guān)征收的反傾銷(xiāo)稅和反補(bǔ)貼稅以“抵消款”的方式發(fā)放給提起反傾銷(xiāo)調(diào)查和反補(bǔ)貼調(diào)查的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)商。這一法案存在時(shí)期很容易促使美國(guó)企業(yè)為了獲得補(bǔ)貼而施壓政府裁決其它國(guó)家對(duì)美出口企業(yè)為傾銷(xiāo)。這一法律的出臺(tái)引起了世界上大多數(shù)貿(mào)易伙伴的不滿。世貿(mào)組織2003年1月裁定該法違反了世貿(mào)組織規(guī)則，裁定美國(guó)在2003年12月27日前修訂該法使其符合《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》、《反傾銷(xiāo)協(xié)定》《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》和《建立世貿(mào)組織協(xié)定》承擔(dān)的義務(wù)。但是美國(guó)拒不執(zhí)行。在這種情況下，美國(guó)的主要貿(mào)易伙伴如日本、巴西等紛紛揚(yáng)言要根據(jù)世貿(mào)組織規(guī)則對(duì)美國(guó)進(jìn)行報(bào)復(fù)。美國(guó)一直拖延到2005年11月才執(zhí)行這一裁定。［19］

圖二

通過(guò)1980年以來(lái)至2008年的數(shù)據(jù)，肯定裁決案件在全部案件中所占百分比與美國(guó)國(guó)會(huì)歷次修法具有關(guān)聯(lián)。1980年、1984年、1988年以及2001年這幾個(gè)修法的關(guān)鍵年份后美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)裁定為肯定的案件數(shù)均表現(xiàn)為上升勢(shì)頭。這幾次主要的修法都為美國(guó)擴(kuò)大反傾銷(xiāo)與反補(bǔ)貼提供了政治制度基礎(chǔ)與法制基礎(chǔ)。2005年由于《2000年持續(xù)傾銷(xiāo)與補(bǔ)貼抵消法》的廢除，美國(guó)的裁定比例短暫下滑。但是之后發(fā)生的次貸危機(jī)和金融危機(jī)使美國(guó)貿(mào)易保護(hù)主義的勢(shì)頭自2007年開(kāi)始又有上升。

4 國(guó)會(huì)控制理論的局限性

根據(jù)上述研究，本文發(fā)現(xiàn)：美國(guó)國(guó)會(huì)本有三種途徑可以對(duì)美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)施加影響，但是研究結(jié)果表明只有立法權(quán)真正實(shí)現(xiàn)了影響，人事權(quán)的影響很弱，而預(yù)算權(quán)并沒(méi)有產(chǎn)生影響。

國(guó)會(huì)控制理論認(rèn)為國(guó)會(huì)議員為了重新當(dāng)選往往會(huì)運(yùn)用國(guó)會(huì)的制度性權(quán)力對(duì)行政部門(mén)的決策施加影響，具體途徑往往是通過(guò)預(yù)算控制、人事任命和制定法規(guī)。［20］但是這一理論在用于解釋美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的影響時(shí)僅只具有部分解釋力，即主要只有立法權(quán)發(fā)揮了作用，人事任命權(quán)的影響很弱。

為何如此？美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的特性是非政治性的、半獨(dú)立和專業(yè)性的機(jī)構(gòu)，在反傾銷(xiāo)與反補(bǔ)貼裁定過(guò)程中不受黨派控制、不持政治立場(chǎng)以及堅(jiān)持專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是國(guó)會(huì)最初設(shè)計(jì)這一機(jī)構(gòu)的理念。因此，在預(yù)算方面該機(jī)構(gòu)的支出一般被認(rèn)為不具有政治性色彩。此外，美國(guó)國(guó)會(huì)一般對(duì)于重要職位如大法官、國(guó)務(wù)院等職位的人事任命會(huì)更加重視政治考量，而對(duì)于美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)這類專業(yè)性較強(qiáng)的機(jī)構(gòu)人事任命一般會(huì)配合總統(tǒng)的人事提名，專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)要高于政治標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)于這類非政治性的、半獨(dú)立和專業(yè)性的機(jī)構(gòu)主要是運(yùn)用立法對(duì)其行為予以引導(dǎo)。這也充分證明國(guó)會(huì)控制理論在運(yùn)用中的局限性，即在面對(duì)非政治性的、半獨(dú)立和專業(yè)性的機(jī)構(gòu)時(shí)，其解釋力具有局限性。

［1］J.Michael Finger，H.Keith Hall and Douglas Nelson，The Political Economy of Administered Protection，AmericanEconomicReview，June 1985，P452-466;Wendy L.Hansen，The ITC and The Politics of Protection，American Political Science Review，March 1990，P21-45.

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責(zé)任編輯 王友海

10.14180/j.cnki.1004-0544.2015.01.034

F753.01（712）

A

1004-0544（2015）01-0176-07

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目（12YJCGJW011）。

沈本秋（1976－），男，湖南澧縣人，廣州大學(xué)公共管理學(xué)院副教授。