美國國會(huì)的聽證制度

蔡丹純　丁曉娟　陳書倩

摘要：聽證會(huì)作為一個(gè)實(shí)體組織，通過對其及其運(yùn)行過程的研究，可以了解到美國國會(huì)的聽證制度。從功能角度來分析，美國國會(huì)聽證會(huì)的類型主要4種：立法聽證會(huì)、監(jiān)督聽證會(huì)、調(diào)查聽證會(huì)和信息收集聽證會(huì)。另外，還有現(xiàn)場聽證會(huì)。聽證會(huì)的主要組織機(jī)構(gòu)是國會(huì)的各專門委員會(huì)或者小組委員會(huì)。委員會(huì)、人民團(tuán)體或利益團(tuán)體及公眾等，都可以發(fā)起聽證會(huì)。聽證會(huì)的舉行必須要事先通知。經(jīng)過證人登記和選擇、聽證會(huì)前期準(zhǔn)備等等工作，以保證聽證會(huì)的順利開展。每次聽證會(huì)都會(huì)形成聽證筆錄與報(bào)告，以為國會(huì)的立法決策提供信息。

關(guān)鍵詞：美國國會(huì)；聽證制度；聽證會(huì)

美國國會(huì)是聯(lián)邦三大權(quán)力系統(tǒng)之一，分為眾議院和參議院。根據(jù)美國憲法的規(guī)定，美國國會(huì)的主要職權(quán)除立法外，還有憲法修改權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)、對總統(tǒng)和副總統(tǒng)的彈劾權(quán)等。美國國會(huì)的聽證制度，為美國國會(huì)的立法工作做了一個(gè)前期的信息收集和分析。聽證制度，作為一項(xiàng)制度，是一個(gè)無法被目視的運(yùn)行機(jī)制。而聽證會(huì)作為一個(gè)實(shí)體組織，則是聽證制度運(yùn)行的載體。聽證制度通過聽證會(huì)的運(yùn)行過程得到了體現(xiàn)與表達(dá)。通過對聽證會(huì)及其運(yùn)行過程的研究，可以了解到美國國會(huì)的聽證制度。

一、美國國會(huì)聽證會(huì)的類型

美國的聽證會(huì)源于英國。舉行聽證是國會(huì)立法過程的關(guān)鍵。國會(huì)的聽證會(huì)一般在小組委員會(huì)召開。從功能角度來分析，美國國會(huì)聽證會(huì)的類型主要有以下幾種：

（一）立法聽證會(huì)

舉行立法聽證的措施或政策問題，很有可能會(huì)成為法律。對于同一個(gè)問題，委員會(huì)一般會(huì)提出多個(gè)措施。在決定向國會(huì)提供進(jìn)一步意見之前，委員會(huì)對這些措施舉行聽證，最后選出一個(gè)措施。聽證會(huì)為不同背景的人們提供了一個(gè)交流的平臺(tái)，包括國會(huì)議員和其他政府官員、利益團(tuán)體、學(xué)者，以及可能會(huì)被直接或間接影響到的公民。通過聽證會(huì)的交流，意見可以變得更客觀、更全面、更能反映大家的利益情況。

（二）監(jiān)督聽證會(huì)

監(jiān)督聽證會(huì)往往設(shè)法提高效率，建設(shè)節(jié)約和實(shí)效的政府。督聽證會(huì)審查或研究法律、政府行為、政府問題，往往把重點(diǎn)放在執(zhí)行相關(guān)活動(dòng)的政府官員上。這有助于確保由行政部門執(zhí)行的法律符合立法原意，而且行政政策反映了公眾的利益需求。實(shí)質(zhì)上，委員會(huì)聽證的大量工作就是用于專門監(jiān)督方面。

（三）調(diào)查聽證會(huì)

調(diào)查聽證會(huì)與立法和監(jiān)督聽證會(huì)有共同之處。而其特殊之處在于，調(diào)查聽證會(huì)多是一種事后調(diào)查聽證，是對已發(fā)生事情的調(diào)查聽證。“這種聽證往往針對聯(lián)邦政府、司法機(jī)構(gòu)的瀆職行為、錯(cuò)誤或是管理不善情況以及國會(huì)成員本身進(jìn)行的檢查和彈劾案例而進(jìn)行?！?/p>

（四）信息收集聽證會(huì)

絕大多數(shù)的信息收集聽證會(huì)是例行的。信息收集聽證會(huì)是為了確認(rèn)政府的一些行為，尤其是總統(tǒng)的行為而舉行的。

所有的聽證會(huì)都在為委員會(huì)的立法活動(dòng)搜集信息。通常，這種信息搜集都會(huì)影響到有關(guān)立法，即使是并非專門為立法而舉行的聽證也是這樣。聽證會(huì)是委員會(huì)在政策制定和監(jiān)督中廣泛使用的信息收集渠道。

（五）現(xiàn)場聽證會(huì)

現(xiàn)場聽證會(huì)是國會(huì)舉行聽證會(huì)的地點(diǎn)在華盛頓以外的地方。這是一個(gè)按地域分類的概念。參議院第26條第1款規(guī)定，委員會(huì)“在國會(huì)聽證會(huì)舉行期間、閉會(huì)期間或延遲、暫停期間，參議院有權(quán)舉行這樣的聽證會(huì)”，只要它認(rèn)為是合適的。雖然現(xiàn)場聽證會(huì)涉及的一些問題不同于華盛頓聽證會(huì)，但大多數(shù)的程序要求是相同的。

通過上述聽證會(huì)的類型介紹，可以看出，美國國會(huì)聽證會(huì)大致包括以下5方面的職能：收集立法的事實(shí)根據(jù)；監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的工作；揭露官方或私人有違法嫌疑的活動(dòng)；揭露黨派或個(gè)人所得的政治利益；發(fā)現(xiàn)、收集和發(fā)展公眾的觀點(diǎn)。

二、美國國會(huì)聽證會(huì)的主體

美國國會(huì)聽證會(huì)的主體包括：聽證組織機(jī)構(gòu)、聽證主持人、聽證證人和聽證參與人。

（一）聽證組織機(jī)構(gòu)

主要是國會(huì)的各專門委員會(huì)或者小組委員會(huì)，包括參議院的委員會(huì)、眾議院的委員會(huì)、二院聯(lián)合的委員會(huì)或?yàn)樘囟▎栴}的調(diào)查而成立的專門委員會(huì)。一般而言，擔(dān)任聽證任務(wù)最多的是常設(shè)委員會(huì)下的小組委員會(huì)。

常設(shè)委員會(huì)是美國國會(huì)的基本工作單位。國會(huì)的實(shí)際立法權(quán)分別掌握在各個(gè)常設(shè)委員會(huì)手里。每個(gè)眾議員在一個(gè)或兩個(gè)常設(shè)委員會(huì)中工作，每個(gè)參議員在3個(gè)或4個(gè)常設(shè)委員會(huì)中工作。

小組委員會(huì)是常設(shè)委員會(huì)下設(shè)的工作單位。一般來講，無論是議員提交的法案，還是行政機(jī)關(guān)提交的法案，首先都要由小組委員會(huì)審議。而其審議的主要方式就是聽證會(huì)。在這個(gè)環(huán)節(jié)，每年都會(huì)淘汰掉一大批的法案。

專門委員會(huì)是為了完成某個(gè)專門任務(wù)而臨時(shí)設(shè)立的，常用來進(jìn)行某項(xiàng)調(diào)查。既有可能在參眾兩院的某一院設(shè)立，也有可能在參眾兩院聯(lián)合設(shè)立。立法過程中的聽證調(diào)查工作，一般由專門委員會(huì)承擔(dān)。

協(xié)商委員會(huì)是由參眾兩院議員組成的臨時(shí)性組織。參眾兩院如果在立法問題上發(fā)生分歧，就由兩院協(xié)商會(huì)來解決。成立協(xié)商委員會(huì)的目的純粹是為了解決參眾兩院對法案的爭議。這也說明，兩院是相互制約的。

聯(lián)合委員會(huì)是由參議院和眾議院共同參加的常設(shè)機(jī)構(gòu)，主要協(xié)商一些日常事務(wù)，并只是偶爾才設(shè)立的，在立法過程中，它很少發(fā)揮作用，有時(shí)代行協(xié)商委員會(huì)的職權(quán)。

（二）聽證主持人

一般由舉辦該聽證會(huì)的委員會(huì)主席或該委員會(huì)主席委托的其他委員擔(dān)任。在美國國會(huì)的聽證制度中，聽證主持人很少擁有裁決性的責(zé)任，純粹是一個(gè)主持人的身份，甚至連休息和休會(huì)的時(shí)間也不能夠決定。聽證會(huì)主持人在聽證會(huì)的過程中應(yīng)保持中立的態(tài)度，不可偏向任何一方。

（三）聽證參與人

聽證參與人是指與法案有利害關(guān)系的人，他們有充分參與聽證的機(jī)會(huì)，并發(fā)表自己的意見。如應(yīng)該參加聽證的利害關(guān)系人，因故無法出席，可由其代理人出席，在被代理人的權(quán)限內(nèi)進(jìn)行聽證活動(dòng)。

對一般聽證參與人來說，部分專業(yè)性較強(qiáng)的聽證會(huì)，會(huì)讓聽眾在聽證會(huì)的理解上存在一定難度。而這類聽證會(huì)的證人在證詞中提供的大量專業(yè)理論和大量數(shù)據(jù)不免讓人感到有些乏味，但正是議員對證人所提的問題往往具體生動(dòng)，某種程度上彌補(bǔ)了聽眾的遺憾。

（四）聽證證人

聽證證人是有義務(wù)出席作證或提供證詞的聽證參與人。如果此人不出席或提供證詞，國會(huì)有權(quán)依法采取強(qiáng)制措施。

一場聽證會(huì)的證人安排依照聽證會(huì)的需要而定。聽證證人的數(shù)量依聽證會(huì)的需要而定。無論任何身份的人，只要聽證會(huì)需要，都有義務(wù)出席作證或提供證詞。無論證人來自什么部門，他們的證詞都反映了本部門利益需要。任何一次聽證會(huì)都要把與此有關(guān)的各個(gè)領(lǐng)域代表紛紛請來作證，以便平衡他們之間相互沖突的立場觀點(diǎn)，使國會(huì)有關(guān)委員會(huì)在立法決策時(shí)能夠盡可能地客觀實(shí)際。

三、美國國會(huì)聽證會(huì)的程序

（一）聽證的發(fā)起

聽證會(huì)的發(fā)起主體除委員會(huì)自身外，還包括：人民團(tuán)體或利益團(tuán)體、公眾等。

委員會(huì)發(fā)起聽證，主要是在以下兩種情況下：當(dāng)委員會(huì)收到大量有關(guān)立法問題的提案時(shí)。委員會(huì)就某項(xiàng)正在審議中的法律案舉行聽證會(huì)。

人民團(tuán)體或利益集團(tuán)也可發(fā)起聽證。當(dāng)它們認(rèn)為有需要對關(guān)系切身利益的法案、國會(huì)工作甚至行政失當(dāng)?shù)仁乱苏匍_聽證會(huì)時(shí)，可主動(dòng)致函立法部門，要求舉行聽證會(huì)。相關(guān)委員會(huì)應(yīng)負(fù)責(zé)接洽。

（二）聽證的啟動(dòng)

雖然任何委員會(huì)委員都可以要求委員會(huì)舉行聽證會(huì)，但聽證會(huì)舉行的決定權(quán)在委員會(huì)主席手中。要使得聽證會(huì)得到批準(zhǔn)，委員會(huì)的工作人員要為委員會(huì)主席準(zhǔn)備聽證備忘錄，內(nèi)容包括聽證會(huì)的目的、范圍、預(yù)期結(jié)果、可能需要的證人、聽證的天數(shù)、少數(shù)黨可能持有的觀點(diǎn)等。

（三）聽證的地點(diǎn)

絕大多數(shù)聽證會(huì)都在華盛頓舉行。但聽證會(huì)也允許在華盛頓之外的地方舉行。在首都華盛頓舉行的聽證會(huì)，多半是在正式的官方場所召開。有些聽證會(huì)會(huì)在華盛頓及之外兩個(gè)地點(diǎn)都舉行。例如，有些聽證會(huì)一半時(shí)間在各州舉行。

（四）聽證的時(shí)間和次數(shù)

許多學(xué)者認(rèn)為，聽證會(huì)一般在上午9：30到中午12：00之間進(jìn)行。但筆者認(rèn)為，聽證會(huì)一般是上午9：30開始。而在何時(shí)結(jié)束，則需由舉辦委員會(huì)根據(jù)聽證會(huì)的內(nèi)容來安排。同時(shí)，這一時(shí)間限制對在華盛頓以外的地點(diǎn)召開的聽證會(huì)并不適用。

（五）事先通知

在決定對某個(gè)議題舉行聽證會(huì)后，舉辦聽證的委員會(huì)主席必須在舉行聽證會(huì)前向公眾和媒體公布聽證會(huì)的性質(zhì)、內(nèi)容、時(shí)間、地點(diǎn)、程序、主持聽證的機(jī)構(gòu)和有關(guān)的法律依據(jù)，擬制定法律的主要爭論焦點(diǎn)等等相關(guān)信息。公布通知的方式有多種，包括：刊登聯(lián)邦的公報(bào)、報(bào)刊，張貼公告或?qū)⒐嫠瓦_(dá)有關(guān)人員。一般公告期不少于一周。

（六）登記作證和邀請證人

聽證準(zhǔn)備中最重要的事情之一就是選擇證人。一般情況下，各委員會(huì)在辦公室外張貼出可參與聽證的議案列表。想?yún)⑴c做聽證證人的公眾只需在一張登記表上簽字，并注明自己的觀點(diǎn)是同意還是反對該議案，即可完成登記證人的環(huán)節(jié)。證人登記后，要收到委員會(huì)的邀請函才可出席作證。一般情況下，委員會(huì)對證人會(huì)作一些選擇。由委員會(huì)工作人員發(fā)現(xiàn)合適的證人后，委員會(huì)主席便向其發(fā)布正式邀請函，并要求證人在作證前24小時(shí)到72小時(shí)提交個(gè)人簡歷和書面證言副本供委員會(huì)使用。美國眾議院還規(guī)定，少數(shù)黨有權(quán)要求舉行聽證的委員會(huì)主席邀請自己提出的證人作證。

（七）工作人員準(zhǔn)備

工作人員在舉行聽證會(huì)前和聽證中要為委員們準(zhǔn)備各種必要的文件，相關(guān)的背景資料及政策研究資料；有關(guān)聽證議題的范圍和目的；議案的副本及解釋說明；討論議案的摘要；有關(guān)利益團(tuán)體及其他重要不同意見的信息；擬詢問證人的問題等等。

（八）聽證主持人主持

聽證會(huì)至少要在有兩名委員會(huì)的委員參加的情況下方能召開。聽證會(huì)通常由委員會(huì)主席主持，而非工作人員。如委員會(huì)主席無法主持聽證會(huì)，可指定本委員會(huì)其他委員代替。聽證主持人要作開場陳述，向聽證會(huì)參與人等介紹聽證會(huì)的議題和目的，聽證的重要事項(xiàng)及關(guān)鍵點(diǎn)，委員們所關(guān)注的利益等。

（九）證人陳述、詢問、辯論

首先由證人進(jìn)行簡要陳述，時(shí)間為5分鐘。在證人較多的情況下，也可采取證人小組作證的辦法，一次傳召同一方的5-6位證人。由支持方、反對方交替進(jìn)行。

證人陳述后，由該委員會(huì)委員針對證人或證人小組成員發(fā)問。詢問證人也遵循“五分鐘規(guī)則”，即一次不可超過5分鐘，以保證每位委員都有機(jī)會(huì)發(fā)問。

詢問一般是有先后順序的。一般先詢問國會(huì)委員，隨后是政府機(jī)關(guān)人員、利益團(tuán)體代表等等?？傊瑖鴷?huì)委員是最先被詢問的。同時(shí)，無論如何，都必須保證多數(shù)黨和少數(shù)黨委員有合理的比例，詢問證人通常在黨派之間交替進(jìn)行。

專家證人、政府機(jī)構(gòu)代表等被詢問的機(jī)會(huì)最多。其次，直接利害關(guān)系人也有較多的發(fā)言機(jī)會(huì)。而普通公眾發(fā)言則很少。當(dāng)議題的雙方意見不相同時(shí)，主持人應(yīng)巧妙地引導(dǎo)它們展開辯論，以有利于弄清事物的真相。

（十）聽證筆錄與報(bào)告

每次聽證會(huì)都會(huì)形成聽證筆錄與報(bào)告。聽證筆錄是記載整個(gè)聽證活動(dòng)的書面憑證，有固定格式。聽證會(huì)結(jié)束后須交由當(dāng)事人審核簽名。聽證筆錄是起草法案的基礎(chǔ)和立法辯論的基礎(chǔ)。通過聽證會(huì)，在獲取公眾意見的基礎(chǔ)之上，可以形成委員會(huì)的聽證報(bào)告。無論聽證筆錄，還是聽證報(bào)告，作為立法的一個(gè)組成部分，都必須立卷歸檔以備日后考察國會(huì)的立法原意。待法案通過后，聽證筆錄和聽證報(bào)告可以向行政部門、法院、律師等公開。

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（作者單位：中國礦業(yè)大學(xué)文學(xué)與法政學(xué)院）