美國國會涉臺立法新動向及影響

汪曙申

摘要：特朗普上臺以來，美國國會加大介入臺灣問題的力度，涉臺立法活動更加活躍，意欲大幅提升美國與臺灣地區(qū)的實(shí)質(zhì)關(guān)系。當(dāng)前，美國國會涉臺立法形成新動向，主要包括：制定“與臺灣交往法”，在“國防授權(quán)法”夾帶涉臺敏感內(nèi)容，在“2018亞洲再保證倡議法”捆綁涉臺條款，推動支持臺灣參與國際組織活動的法案，拋出其他敏感涉臺法律案。美國國會涉臺立法新動向的形成，是美對華戰(zhàn)略重大調(diào)整投射到臺灣問題、美國國會親臺勢力影響或規(guī)制特朗普臺海政策、美國跨黨派支持蔡英文當(dāng)局兩岸政策、美國保守勢力顯著推升親臺氛圍等因素綜合作用的結(jié)果。未來，美國國會加大介入臺海事務(wù)的力度，以涉臺立法為特朗普操作“臺灣牌”提供籌碼，虛化美“一中政策”的基礎(chǔ)，對中國維護(hù)一個(gè)中國原則以及中美關(guān)系產(chǎn)生消極影響。在中美關(guān)系戰(zhàn)略競爭加大的趨勢下，中國政府需更加重視美涉臺立法挑釁行徑，采取應(yīng)對措施。一方面，要掌握三權(quán)分立結(jié)構(gòu)下美對臺政策的性質(zhì)與特點(diǎn)，對美行政部門設(shè)置防火墻。另一方面，要重視影響美國國會議員涉臺行為，阻止涉臺立法的進(jìn)一步升級。

關(guān)鍵詞：美國國會;涉臺立法;臺灣問題;特朗普

中圖分類號：D675.8 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-3378（2019）04-0056-09

臺灣問題關(guān)系中國核心利益，是中美關(guān)系中最重要、最敏感的問題。中美建交迄今，美國國會一直是影響美國臺海政策、助推美國與我國臺灣地區(qū)發(fā)展實(shí)質(zhì)關(guān)系的一股重要勢力。在三權(quán)分立的政治結(jié)構(gòu)下，美國國會依據(jù)憲法有一定外交權(quán)力，可通過行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、撥款權(quán)、任命和條約的批準(zhǔn)權(quán)，對總統(tǒng)和行政部門的對外政策予以制衡和干預(yù)。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國國會介入和影響美國對外政策的意愿與能力總體呈上升之勢。美國國會頻繁介入臺海事務(wù)，成為干擾中美關(guān)系不可忽視的變量。特朗普上臺以來，第115屆美國國會參眾兩院均由共和黨控制。美國臺海政策顯著朝臺灣當(dāng)局傾斜，這既有特朗普以交易思維在對華交往中打“臺灣牌”的考慮，也與美國國會頻繁推動涉臺立法相關(guān)。隨著中美戰(zhàn)略競爭加劇和美國內(nèi)對華防范情緒擴(kuò)散，美國國會影響美臺海政策、干預(yù)兩岸關(guān)系的意愿和能量上升。研究美國國會涉臺立法活動特點(diǎn)及原因，評估其對特朗普政府對臺政策的影響，對研判涉臺美國因素的發(fā)展變化具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、美國國會涉臺立法新動向的主要表現(xiàn)

（一）制定“與臺灣交往法”

中美建交后，美國奉行“一中政策”，與臺灣地區(qū)名義上保持民間和商業(yè)關(guān)系，官方接觸和交往受限。美國國會親臺勢力為打破“一中政策”的限制，曾在第113屆、114屆國會提出類似“與臺灣交往法”的草案，但未能完成立法程序。第115屆國會成立后，2017年1月眾議員夏波、薛爾曼和眾議院外交事務(wù)委員會主席羅伊斯等“臺灣連線”成員卷土重來，在眾議院提出新版“與臺灣交往法”草案（H.R.535）。5月，魯比歐、英霍夫、加德納等參議員領(lǐng)銜，也在參議院提出“與臺灣交往法”草案（S.1051）。該法草案在兩院形成后，立法程序快速推進(jìn)，分別于2018年1月9日和2月28日在眾院、參院以“無異議”方式（未投票表決）通過。近些年，美國國會政治呈黨派極化特點(diǎn)，民主、共和兩黨相互纏斗。從國會審議情形看，“與臺灣交往法案”獲得美國跨黨派議員支持，國會內(nèi)部沒形成反對該法案的力量。在整個(gè)立法過程中，特朗普和美國行政部門從未以直接或間接方式表示“反對”或“不支持”的立場，保持袖手旁觀或默認(rèn)的姿態(tài)。兩院通過“與臺灣交往法案”并提交美國總統(tǒng)后，特朗普有三種選擇（否決、讓法案自動生效或直接簽署生效），最終特朗普公開簽署使之生效，沒有發(fā)表任何帶有保留意見的官方聲明。特朗普考慮自身政治狀況，不愿反對已形成一致性立場的國會，也有意借國會之手在中美博弈中攫取更多談判籌碼。

據(jù)“與臺灣交往法”的規(guī)定，美國政府應(yīng)當(dāng)鼓勵美國和臺灣所有層級官員的互訪。該法以國會意愿和政策聲明的形式，允許美國負(fù)責(zé)國家安全的內(nèi)閣級官員、將級軍官及其他行政部門官員訪臺，準(zhǔn)許臺灣高級官員訪美，并會晤包括國防部和國務(wù)院在內(nèi)的美國政府官員。就法律效力而言，這部法案表達(dá)了國會對強(qiáng)化美與臺灣地區(qū)關(guān)系的意愿，對美國行政部門來說并沒有必須執(zhí)行的強(qiáng)制力。但不可否認(rèn)的是，“與臺灣交往法”是繼1979年“與臺灣關(guān)系法”之后美國最具政治意義的一項(xiàng)涉臺立法。前任美駐華大使芮效儉稱，“與臺灣交往法”是對美國“一中政策”的最大威脅，它打破了“一中政策”下美國與臺灣非官方關(guān)系與官方關(guān)系的區(qū)別。臺灣輿論普遍認(rèn)為，美國國會為行政部門操縱“臺灣牌”“創(chuàng)造了一個(gè)新的籌碼”。

（二）在“國防授權(quán)法”夾帶涉臺敏感內(nèi)容

從美國國會涉臺立法活動的形態(tài)看，一種是直接以臺灣為對象的單一法案（如“與臺灣關(guān)系法”），這類立法敏感度高，在國會過關(guān)通常有一定難度。美國行政部門一般不愿此類立法限制其對臺政策，或擔(dān)心此類法案太過激進(jìn)而沖擊中美關(guān)系。如1999年，美國國會親臺派拋出“加強(qiáng)臺灣安全法案”，當(dāng)時(shí)美國行政部門明確表達(dá)“不支持”立場，甚至釋放總統(tǒng)行使否決權(quán)的信號，最終該法未能走完國會程序。另一種是將涉臺條款夾塞進(jìn)年度“對外關(guān)系授權(quán)法”或“國防授權(quán)法”，以“化整為零”“搭車”方式達(dá)到提升美與臺灣地區(qū)關(guān)系的目的。由于這類涉臺條款較零散且只是主體法案的一小部分，一般在參眾兩院版本確定后，美國總統(tǒng)不會因部分涉臺內(nèi)容而否決整體法案，白宮可選擇發(fā)表一個(gè)“排除性”的官方聲明，對外宣示維護(hù)和保留總統(tǒng)外交權(quán)力。比如1994年，參議員穆考斯基在“1994年外交關(guān)系授權(quán)法案”中搭載條款，提出“與臺灣關(guān)系法”的效力應(yīng)優(yōu)先于中美《八·一七公報(bào)》?！皣朗跈?quán)法”由國會兩院軍事委員會提出。軍委會長期是親臺議員匯集之處，近些年不斷將涉臺敏感內(nèi)容寫入“國防授權(quán)法”。

第114屆國會通過的“2017年國防授權(quán)法”提出，美國防部應(yīng)該實(shí)施美、臺灣地區(qū)資深軍事將領(lǐng)和防務(wù)官員對話交流，層級提升至現(xiàn)役將級軍官和助理國防部長。第115屆國會通過、特朗普簽署的“2018年國防授權(quán)法”，明確提出強(qiáng)化“美臺防務(wù)伙伴關(guān)系”，以國會政策聲明的方式首次將對臺“六項(xiàng)保證”的字樣寫入美國國內(nèi)法律。其第1259條（b）款列出7項(xiàng)涉臺條文，包括：邀請臺灣參加美國“紅旗”軍演，實(shí)施正?；膶ε_軍售，考慮重啟美臺軍艦相互?？康目尚行耘c適當(dāng)性等。該法首次出現(xiàn)推動美、臺“軍艦互泊”的條文。這些條文若被美國行政部門付諸實(shí)施，將直接沖擊中美建交的政治基礎(chǔ)。第115屆國會通過的“2019年國防授權(quán)法”除再次強(qiáng)調(diào)“與臺灣關(guān)系法”和“六項(xiàng)保證”為美、臺關(guān)系的基石，還進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“美國國防部長應(yīng)與相對應(yīng)臺灣部門協(xié)商，全面評估臺灣軍力，提高臺灣自我防衛(wèi)能力”，“擴(kuò)大美臺高級軍事交流與聯(lián)合軍演”，“美國應(yīng)經(jīng)由對外軍售、直接商售及產(chǎn)業(yè)合作，強(qiáng)力支持臺灣獲得防御性武器，并著重不對稱戰(zhàn)力及水面下作戰(zhàn)能力”，“美國和臺灣應(yīng)擴(kuò)大在人道救援和災(zāi)難救助方面合作”，“美國國防部長應(yīng)考慮支持派遣一艘美國醫(yī)療船訪問臺灣，作為年度‘太平洋伙伴任務(wù)的一部分”等內(nèi)容。從近年來的情況看，“國防授權(quán)法”成為美國國會親臺勢力要求美國政府關(guān)切臺灣問題、升級雙方軍事安全關(guān)系的重要手段。其涉臺內(nèi)容雖多以國會意愿的形式表達(dá)，但觸碰了一個(gè)中國原則底線和中美關(guān)系最核心敏感問題，潛在破壞性大。

（三）在“2018亞洲再保證倡議法”捆綁涉臺條款

2018年4月，加德納等提出“2018亞洲再保證倡議法案”（S.2736）。12月，該法案在參議院和眾議院獲得通過，2019年1月1日由特朗普簽署生效。該法是國會推動“印太戰(zhàn)略”的政策框架，把美對臺灣地區(qū)承諾與中美關(guān)系分列不同章節(jié)。其表示依據(jù)“與臺灣關(guān)系法”、中美三個(gè)聯(lián)合公報(bào)和對臺“六項(xiàng)保證”，忠實(shí)執(zhí)行美國對臺灣地區(qū)的承諾，支持臺灣地區(qū)與美國密切的經(jīng)濟(jì)、政治和安全關(guān)系;反制任何改變現(xiàn)狀的舉措，支持為臺海兩岸接受的和平解決方案;美國總統(tǒng)應(yīng)常態(tài)性對臺灣提供符合需求的防御物資，應(yīng)根據(jù)“與臺灣交往法”鼓勵美國高層官員訪臺。該法不僅重申了“與臺灣關(guān)系法”“與臺灣交往法”，而且再次納入“六項(xiàng)保證”，觸碰了一個(gè)中國原則底線。

（四）推動支持臺灣參與國際組織活動的法案

臺灣的國際參與是美國國會關(guān)注的重要問題。2018年1月，眾議院通過了由外交委員會亞太小組主席約霍提出的一項(xiàng)法案（H.R.3320），指示美國務(wù)卿發(fā)展策略，以協(xié)助臺灣地區(qū)在世界衛(wèi)生組織（WHO）取得觀察員身份。2018年4月，參議員英霍夫等在參議院提出同類法案（S.2716）。2018年5月，蔡英文當(dāng)局再次被排除參與世衛(wèi)大會（WHA），172名美國眾議員致函WHO秘書長譚德塞，表達(dá)支持臺灣參加WHA的立場。同月，參議院外交委員會亞太小組主席加德納與亞太小組民主黨首席議員馬基提出“2018臺灣國際參與法案”（S.2962），以加強(qiáng)臺灣地區(qū)的國際地位為目標(biāo)，要求美國從政策上支持臺灣地區(qū)參與適當(dāng)?shù)膰H組織。2018年，多米尼加、布基納法索、薩爾瓦多相繼與臺灣地區(qū)“斷交”后，加德納、魯比歐領(lǐng)銜在參議院提出所謂的“臺北法案”。該法案要求授權(quán)美國國務(wù)院降低美國與任何對臺灣地區(qū)采取不利行動的政府之間的關(guān)系，包括暫?；蚋淖兠绹鴮@些政府的外交援助。在第115屆國會，以上法案未能完成立法程序。事實(shí)上，美國國會曾多次制定涉臺國際空間問題的立法。比如，2013年通過的關(guān)于支持臺灣地區(qū)以“觀察員”身份參加第38屆國際民航組織大會的法案;2015年通過支持臺灣地區(qū)參與國際刑警組織的法案，要求美國務(wù)卿就協(xié)助臺灣地區(qū)的策略向國會報(bào)告。這兩項(xiàng)立法經(jīng)奧巴馬簽署生效，但臺灣地區(qū)仍無法繞過兩岸協(xié)商單方面參與國際民航大會和國際刑警組織活動。在國際社會“一中格局”日益穩(wěn)固的情況下，美國難憑一己之力保證臺灣地區(qū)參加國際組織活動。

（五）拋出其他敏感涉臺法律案

2017年，參眾兩院分別提出“2017臺灣安全法草案”。和“與臺灣交往法”使用“應(yīng)該”“鼓勵”等非強(qiáng)制性用語不同，其條文有法律約束力和強(qiáng)制性。比如，其要求美國國防部長“必須”執(zhí)行美臺資深官員與現(xiàn)役將級人員互訪，“必須”邀請臺灣地區(qū)參加“環(huán)太平洋”軍事演習(xí)和“紅旗”演習(xí)，“必須”重啟美臺軍艦互訪等。2018年5月，共和黨眾議員培根在眾議院提出“臺灣國防評估委員會法”，內(nèi)容包括“依循臺灣的需要，定期轉(zhuǎn)讓必要的國防物品與服務(wù)，以便臺灣能有效維持自我防衛(wèi)能力”，“美國應(yīng)依據(jù)‘2017年國防授權(quán)法（NDAA FY2017）第1284條規(guī)定，持續(xù)與臺灣舉行雙邊軍事演習(xí)，并鼓勵高級軍官與官員交流，增進(jìn)美臺軍事關(guān)系”，“美國防部長在法案生效90天內(nèi)，成立‘臺灣國防評估委員會，針對臺灣的戰(zhàn)略規(guī)劃與資源管理、人員管理與資源發(fā)展、聯(lián)合作戰(zhàn)能力計(jì)劃等全面評估”。然而，這些法案停留在參眾兩院委員會，未能完成立法程序。

二、美國國會涉臺立法新動向的形成背景

（一）美對華戰(zhàn)略重大調(diào)整投射到臺灣問題

冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國從戰(zhàn)略上重新審視國家安全威脅來源，擬定對應(yīng)的外交安全政策，對華戰(zhàn)略也歷經(jīng)調(diào)整?！袄鋺?zhàn)結(jié)束對中美關(guān)系的沖擊表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，對中美關(guān)系的戰(zhàn)略基礎(chǔ)‘釜底抽薪;第二，使美國產(chǎn)生了中國即將步蘇聯(lián)解體后塵的幻想?！痹诶喜际埠涂肆诸D時(shí)期，美國享有贏得冷戰(zhàn)勝利之后“一超獨(dú)霸”的安全環(huán)境，對華實(shí)施“接觸加防范”政策，對中國接受“華盛頓共識”心存期待，推動中國融入美國主導(dǎo)之下的國際秩序。小布什上臺后，一度將中國視為“戰(zhàn)略競爭者”，但“9·11事件”后，他迅速調(diào)整戰(zhàn)略重心，將恐怖主義作為頭號安全威脅，反恐任務(wù)優(yōu)先于大國競爭，在幾經(jīng)磨合后將中國定位為“負(fù)責(zé)任的利益攸關(guān)方”。奧巴馬執(zhí)政后，對在國際金融危機(jī)中加快發(fā)展的中國，改推“亞太再平衡”戰(zhàn)略以牽制中國，中美競爭關(guān)系顯著上升。黨的十八大以來，中國積極作為，包括加強(qiáng)對釣魚島常態(tài)化巡航、宣布劃設(shè)東海防空識別區(qū)、完成南海島礁陸域吹填、推動“一帶一路”倡議、成立亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行，倡導(dǎo)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體、構(gòu)建新型國際關(guān)系、推動全球治理體系變革等理念。中國國防建設(shè)成果加快涌現(xiàn)，航空母艦服役，中國艦機(jī)越來越多地穿越第一島鏈，往西太平洋航訓(xùn)。對中國力量的上升，美國建制派和反建制派幾乎都認(rèn)為，中國展現(xiàn)出主導(dǎo)亞太區(qū)域的企圖，意欲削弱或沖抵美國影響力，最終要將美國從印太地區(qū)擠出去。美國戰(zhàn)略界認(rèn)為，中國利用獲得的軍事和經(jīng)濟(jì)力量“改變現(xiàn)狀”，挑戰(zhàn)以美國為中心的既有國際秩序。在特朗普上臺前，這種“中國觀”和對華認(rèn)知在美國國會已十分濃厚，形成跨黨派共識，促使國會從中美戰(zhàn)略競爭態(tài)勢下觀察和審視臺海形勢，認(rèn)為中國大陸對臺政策破壞臺海地區(qū)秩序，構(gòu)成挑戰(zhàn)美國權(quán)力和利益計(jì)劃的一部分。

特朗普上臺后，在中美戰(zhàn)略博弈加劇大背景下提出“印太戰(zhàn)略”，積極深化與同盟國及伙伴的關(guān)系，有意提高臺灣地區(qū)在美國對外戰(zhàn)略和對華政策中的地位。2017年12月，特朗普政府公布首份《國家安全戰(zhàn)略報(bào)告》，將中國定位為美國的首要“戰(zhàn)略競爭對手”和“修正主義強(qiáng)權(quán)”，在印太章節(jié)部分聲稱美國將依照“與臺灣關(guān)系法”，協(xié)助臺灣威懾外來脅迫。臺涉外部門回應(yīng)稱，臺灣位于東亞戰(zhàn)略要沖，這份《國家安全戰(zhàn)略報(bào)告》“充分體認(rèn)臺灣是美國在亞洲地區(qū)重要的安全及經(jīng)濟(jì)伙伴”。奧巴馬執(zhí)政時(shí)公開將臺灣定義為美國“安全與經(jīng)濟(jì)伙伴”，此后美政學(xué)界政策話語中頻繁提及這一概念，近年來要求突破傳統(tǒng)“一中政策”限制、大幅度強(qiáng)化美國與臺灣地區(qū)關(guān)系的聲音不斷出現(xiàn)。如阿什利·泰利斯認(rèn)為，美國從不清楚表示是否或在什么條件下會協(xié)防臺灣，隨著中國軍力提升，現(xiàn)在是時(shí)候澄清某些模糊性，更清楚表示如果臺灣成為北京任何方式脅迫的受害者，美國將根據(jù)法律和歷史，有義務(wù)協(xié)防臺灣。正是在中美戰(zhàn)略競爭擴(kuò)大的形勢下，國會保守勢力利用美對華戰(zhàn)略疑慮和防范心理，以加快以立法方式提升美國與臺灣地區(qū)的實(shí)質(zhì)關(guān)系。

（二）美國國會親臺勢力影響或規(guī)制特朗普臺海政策

特朗普重現(xiàn)實(shí)利益、輕意識形態(tài)，加上推崇“美國優(yōu)先”的交易型性格，將臺灣地區(qū)作為中美博弈籌碼，引發(fā)了美親臺勢力擔(dān)憂。美國國會親臺勢力將臺灣視為美國的“戰(zhàn)略資產(chǎn)”，抨擊奧巴馬政府在“亞太再平衡”戰(zhàn)略中將臺灣“邊緣化”，強(qiáng)烈反對特朗普政府把臺灣“棋子化”，要求在中美戰(zhàn)略博弈下強(qiáng)化臺灣的戰(zhàn)略作用。第115屆國會“臺灣連線”成員把持參眾兩院外委會、軍委會等涉華重要委員會。2018年2月，美負(fù)責(zé)亞太事務(wù)的代理助理國務(wù)卿董云裳在國會任命聽證會上表示：“臺灣不是一個(gè)主權(quán)獨(dú)立國家，不承認(rèn)中華民國（ROC）是與美國有官方關(guān)系的國家?！倍粕训闹v話立即遭到國會親臺議員的強(qiáng)烈批評。眾院外委會亞太小組主席約霍等議員稱，美國國會絕不會允許臺灣被利用為地緣政治安排的籌碼，將繼續(xù)在加強(qiáng)美與臺灣地區(qū)關(guān)系方面發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。蔡英文當(dāng)局利用中美戰(zhàn)略博弈升級和美對華戰(zhàn)略防范加重，利用美國政治結(jié)構(gòu)，大力游說美國國會制造涉臺法案和決議文，鼓動國會議員直接向特朗普致函施壓，以減少特朗普對臺政策的不確定性和負(fù)面沖擊?！芭c臺灣交往法”和“國防授權(quán)法”涉臺內(nèi)容出臺的背后，均有臺灣當(dāng)局游說的影子。“臺灣人公共事務(wù)會（FAPA）”人員撰文稱：“超過百位臺美人由全美各地趕來美國首府，在一天之內(nèi)拜訪過超過百間參眾議員的國會辦公室。”第115屆國會通過的涉臺立法，規(guī)制了特朗普臺海政策走向，降低了特朗普將臺灣作為犧牲棋子的可能性。

（三）美國跨黨派支持蔡英文當(dāng)局兩岸政策

蔡英文上臺后奉行以民進(jìn)黨“臺灣前途決議文”為核心的“臺獨(dú)”立場，以模糊的“維持現(xiàn)狀”政策回避“九二共識”核心意涵，利用行政和法律手段強(qiáng)推“去中國化”政策，單方面改變了海峽兩岸在國民黨、馬英九執(zhí)政時(shí)期構(gòu)建的現(xiàn)狀及其政治基礎(chǔ)。但美國方面認(rèn)為蔡英文不同于陳水扁，其兩岸政策“穩(wěn)定、可預(yù)測、有一致性”，沒有走向有損美國在亞太安全利益的“法理臺獨(dú)”風(fēng)險(xiǎn)。前“美國在臺協(xié)會”主席卜睿哲指出，自20世紀(jì)90年代以來，臺灣地區(qū)越來越有必要向美國保證其兩岸政策不會損害美國維持和平穩(wěn)定的利益，馬英九執(zhí)政期間及蔡英文上臺至今，美國與臺灣地區(qū)之間的相互保證是有效的，雙方都認(rèn)為對方的政策符合自身的利益?，F(xiàn)任“美國在臺協(xié)會”主席莫健在蔡英文發(fā)表2018年“雙十講話”后表示：“美國呼吁兩岸采取建議性、具有創(chuàng)意和彈性的方法，蔡英文努力做到這點(diǎn)，但美方?jīng)]有看到北京具有創(chuàng)意和彈性的回應(yīng)。”因此，美國一直將壓力指向中國大陸，要求大陸在兩岸關(guān)系上展現(xiàn)“耐心、彈性和創(chuàng)造性”，與蔡英文當(dāng)局展開溝通對話，達(dá)成諒解性安排。針對蔡英文當(dāng)局不承認(rèn)“九二共識”，大陸方面果斷停止兩岸事務(wù)主管部門接觸對話和兩會會談機(jī)制，堅(jiān)決維護(hù)作為兩岸關(guān)系政治基礎(chǔ)的一個(gè)中國原則。對蔡英文當(dāng)局推動“漸進(jìn)臺獨(dú)”及各種變相的“去中國化”政策，大陸在涉臺外交和軍事斗爭上加大“遏獨(dú)”力度，包括在一個(gè)中國原則前提下與臺灣“邦交國”建立外交關(guān)系，排除臺灣當(dāng)局參與世界衛(wèi)生大會和國際民航組織活動，大陸軍機(jī)軍艦實(shí)施繞島飛行或巡航，要求臺駐外機(jī)構(gòu)去除帶有“主權(quán)意涵”的政治符號，要求外國航空公司或酒店整改涉臺不當(dāng)稱謂等。在中美大國博弈上升、美對華戰(zhàn)略疑慮擴(kuò)散的背景下，美國戰(zhàn)略界將大陸對臺政策朝“反獨(dú)遏獨(dú)”方向調(diào)整，解讀成“對臺灣實(shí)施脅迫政策”“破壞地區(qū)秩序”“片面改變臺?，F(xiàn)狀”;要求美國對臺灣采取“補(bǔ)償”措施，協(xié)助蔡英文當(dāng)局反制大陸。莫健稱：“美國政府內(nèi)外的觀察家們，包括政治光譜上的各黨派國會議員，都對于中國對臺灣施加更多壓力感到憂心，如國會一致通過‘與臺灣交往法反映了上述憂慮?！辈逃⑽漠?dāng)局極力將大陸調(diào)整對臺政策與挑戰(zhàn)區(qū)域秩序掛鉤，稱中國大陸奪取臺灣“邦交國”和軍機(jī)艦繞島是“單方面改變和平穩(wěn)定的現(xiàn)狀”“升高區(qū)域緊張情勢”，助長了美國國會對臺灣地區(qū)的同情與支持。

（四）美國保守勢力顯著推升親臺氛圍

馬英九奉行以“不統(tǒng)、不獨(dú)、不武”為核心的兩岸關(guān)系和平發(fā)展政策，獲得奧巴馬政府理解與支持。但共和黨強(qiáng)力抨擊奧巴馬為遷就中國大陸而在對臺政策上過于低調(diào)，親臺派這種觀念和情緒在蔡英文和特朗普上臺后快速發(fā)酵并呈擴(kuò)散之勢。2016年1月，蔡英文當(dāng)選后，卜大年率先撰文稱：“一個(gè)中國概念與現(xiàn)實(shí)沖突越來越大”，“現(xiàn)在大多數(shù)臺灣人拒絕這個(gè)想法，各方重新形成一個(gè)更現(xiàn)實(shí)和持久的論述正當(dāng)其時(shí)”這種論調(diào)得到博爾頓的呼應(yīng)。他撰文稱：“在中美上海公報(bào)簽訂45年后，臺灣民意調(diào)查顯示越來越少的島內(nèi)民眾自認(rèn)為是中國人，美國重新審視‘一中政策正當(dāng)其時(shí)?！辈反竽旰筒栴D的觀點(diǎn)反映了一些美國保守派企圖曲解1972年中美《上海聯(lián)合公報(bào)》精神，調(diào)整美國對臺?，F(xiàn)狀和臺灣地位的認(rèn)知，為虛化“一中政策”鋪路。保守派認(rèn)為，美國在與臺灣地區(qū)的官方互動中一直存在“自我施加的限制”，美國“一中政策”不同于中國主張的“一中原則”，如果繼續(xù)接受中國對“一中政策”的界定會損害美國臺海利益和對臺灣地區(qū)的承諾，鼓動和支持國會通過立法方式促美重新審視與臺官方交往的規(guī)定，重新界定美、臺官方往來的標(biāo)準(zhǔn)。卜大年認(rèn)為：“對臺出售潛艇、戰(zhàn)斗機(jī)等武器系統(tǒng)，派遣高級軍事官員赴臺，簽署美臺自由貿(mào)易協(xié)定等，并不違反一個(gè)中國政策。”美國智庫“2049計(jì)劃研究所”執(zhí)行主任石明凱認(rèn)為，美國政策應(yīng)以“承認(rèn)兩岸政府的合法性”為目標(biāo)，應(yīng)由白宮召開跨部會協(xié)調(diào)會議，檢討未來十年的對臺政策。一些相當(dāng)敏感的議題也被拿出來討論，如特朗普與蔡英文應(yīng)找機(jī)會碰面，美國防部助理部長層級官員以“美在臺協(xié)會”理事成員的身份訪臺對話，臺灣地區(qū)以人道救援的名義向美國租借太平島，美國軍艦包括航母穿越臺灣海峽，美國海軍陸戰(zhàn)隊(duì)正式派駐“美在臺協(xié)會”臺北辦事處，美國總統(tǒng)

國家安全事務(wù)助理訪問臺灣，邀請臺灣地區(qū)以觀察員身份參與美國“環(huán)太”軍演，美國向臺灣地區(qū)出售F-35戰(zhàn)斗機(jī)和薩德反導(dǎo)系統(tǒng)，與臺灣地區(qū)達(dá)成協(xié)議以使美國在危機(jī)狀態(tài)下可用臺灣的機(jī)場，美國航母艦隊(duì)繞臺巡航等。這些討論中的一些內(nèi)容以變相形式納入涉臺法案，加大了美虛化“一中政策”的風(fēng)險(xiǎn)。

三、美國國會涉臺立法新動向的未來走向

（一）涉臺立法為特朗普操作“臺灣牌”提供籌碼

這主要是“與臺灣交往法”和“國防授權(quán)法”涉臺內(nèi)容若被美行政部門付諸實(shí)施，將是打破美臺非官方關(guān)系現(xiàn)狀的行動，對中國大陸維護(hù)“一中原則”會造成壓力。在馬英九當(dāng)政時(shí)期，美國與臺灣地區(qū)利用兩岸關(guān)系和平發(fā)展來提升雙方實(shí)質(zhì)關(guān)系，美內(nèi)閣級的環(huán)保署長以及副貿(mào)易代表、負(fù)責(zé)商業(yè)的助理國務(wù)卿等高官訪臺不乏少數(shù)。但臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人、行政部門負(fù)責(zé)人、外事部門負(fù)責(zé)人、防務(wù)部門負(fù)責(zé)人均不能訪問華盛頓，美訪臺官員提升至“內(nèi)閣級”但通常避開國防、外交等敏感部門，美國務(wù)院訪臺官員多止于助理國務(wù)卿層級?！芭c臺灣交往法”為美行政部門提升與臺官方往來“授權(quán)”，“國防授權(quán)法”鼓勵升級美臺軍事交流，其是否執(zhí)行、何時(shí)執(zhí)行、以何種程度執(zhí)行，行政部門有最終決定權(quán)。前“美在臺協(xié)會”理事卜道維認(rèn)為：“對于表達(dá)國會意愿的立法，特朗普政府可靈活執(zhí)行，但想最大程度利用新的籌碼，最重要的原則是必須與臺灣保持緊密磋商，在美臺之問建立無意外的關(guān)系?！备丙湴摹⒑稳鸲鲹?dān)心特朗普政府把臺灣地區(qū)推向中美戰(zhàn)略競爭的中心，會損害臺灣利益和美國聲譽(yù)，建議特朗普政府不要將臺灣當(dāng)作向中國大陸施壓的工具。2018年5月，臺灣地區(qū)舉行“漢光演習(xí)”，蔡英文當(dāng)局依據(jù)美“2017年國防授權(quán)法”的規(guī)定邀請美助理國防部長或現(xiàn)役將級軍官入島，美則遵循慣例，安排退役將級軍官帶隊(duì)觀摩。2018年6月，“美在臺協(xié)會”臺北辦事處舉辦遷館活動，蔡英文當(dāng)局根據(jù)“與臺灣交往法”促美派遣“內(nèi)閣級”官員參加，美則指派負(fù)責(zé)文教事務(wù)的助理國務(wù)卿瑪莉·羅伊斯出席。2018年8月，蔡英文訪問巴拉圭、伯利茲過境美國洛杉磯、休斯敦，未進(jìn)入紐約、華盛頓等美國東部城市，停留期間與美官方互動也未有實(shí)質(zhì)性突破。特朗普自認(rèn)為擅長談判交易藝術(shù)，不按常理出牌，會根據(jù)美國戰(zhàn)略需要或?qū)θA談判需求使用涉臺立法提供的籌碼。美保守派一再推動落實(shí)“與臺灣交往法”，打破美與臺灣地區(qū)官方互動的既有“天花板”，包括要求美行政部門派遣“內(nèi)閣級”以上的官員訪臺，或以各種手段邀請臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人訪美，這都會為特朗普打“臺灣牌”提供機(jī)會。

（二）虛化美“一中政策”的基礎(chǔ)

中美三個(gè)聯(lián)合公報(bào)是美“一中政策”重要內(nèi)容和中美關(guān)系的政治基礎(chǔ)。“與臺灣交往法”成為美國法律后，臺灣內(nèi)部認(rèn)為規(guī)范美“一中政策”的“三公報(bào)一法”已變成“三公報(bào)二法”?！傲?xiàng)保證”寫入美“國防授權(quán)法”，首次出現(xiàn)在美法律文件中，美保守派企圖以此對沖中美三個(gè)公報(bào)，包括促美對臺軍售長期化、常態(tài)化。前“美在臺協(xié)會”臺北辦事處處長包道格認(rèn)為：“美正經(jīng)歷世代交替，新世代官員在中國崛起下成長，對中美三公報(bào)無親身經(jīng)歷，他們不太考慮‘一中政策或三公報(bào)，堅(jiān)定認(rèn)為美有權(quán)提高與臺關(guān)系?！睂鴷竺缹ε_軍售常態(tài)化、機(jī)制化，強(qiáng)化臺灣反制或威懾大陸動武的不對稱戰(zhàn)力，美行政部門開始重新評估和調(diào)整對臺軍售模式，將“包裹式”出售改為更靈活的“逐案審查”，使臺灣地區(qū)及時(shí)獲得構(gòu)建新軍事戰(zhàn)略所需的武器裝備和技術(shù)。2017年6月，特朗普上臺后首次宣布價(jià)值14億美元的對臺軍售，其中不乏一些先前對臺禁售的進(jìn)攻性武器。2018年9月，美國批準(zhǔn)一項(xiàng)價(jià)值約3.3億美元的對臺軍售案，允許向臺灣出售F-16等軍機(jī)維修和更換所需要的零部件、后勤支持系統(tǒng)。美軍印太司令部司令戴維森在國會聽證會上表態(tài)，稱美對臺灣地區(qū)軍售應(yīng)“正常化”，應(yīng)協(xié)助臺灣地區(qū)保持傳統(tǒng)與不對稱軍力的適當(dāng)平衡。在國會涉臺立法的助推下，美國與臺灣地區(qū)從政治軍事層面突破實(shí)質(zhì)關(guān)系，將削弱美“一中政策”嚴(yán)肅性，虛化中美關(guān)系政治基礎(chǔ)。

（三）涉臺立法升級將沖擊中美關(guān)系

在特朗普將中國視為首要戰(zhàn)略對手、發(fā)動對華貿(mào)易戰(zhàn)的背景下，第115屆國會通過“與臺灣交往法”等涉臺法律和條款，直接觸碰中國核心利益，增大了中美戰(zhàn)略互疑和沖突。2018年11月，美中期選舉結(jié)果顯示，羅伊斯、羅斯雷提南等老牌親臺議員退休，克魯茲、夏波等涉臺立法重點(diǎn)提案人獲得連任，親臺勢力將繼續(xù)把持國會的外委會和軍委會。深化美臺軍事安全合作是第115屆國會涉臺立法重要目標(biāo)，也是蔡英文當(dāng)局對美工作和游說的重點(diǎn)。第116屆國會將會延續(xù)這一基調(diào)，加強(qiáng)美國對臺灣地區(qū)的安全保護(hù)。這對中美關(guān)系大局的干擾程度將進(jìn)一步加大，需要引起注意。

四、結(jié)語

美國國會涉臺立法企圖弱化甚至可能動搖中美關(guān)系的政治基礎(chǔ)。其對美國政府的對臺政策及未來美國與臺灣地區(qū)的實(shí)質(zhì)關(guān)系的長期性影響不容輕視，對中國大陸推動兩岸關(guān)系和平發(fā)展、推進(jìn)和平統(tǒng)一進(jìn)程將會構(gòu)成更多的干擾破壞。中國政府一向反對美國國會干預(yù)臺灣問題，在中美關(guān)系戰(zhàn)略競爭加大的趨勢下，需更加重視美涉臺立法挑釁行徑，采取應(yīng)對措施。一方面，要掌握三權(quán)分立結(jié)構(gòu)下美對臺政策的性質(zhì)與特點(diǎn)。國會涉臺立法從法律上加強(qiáng)美與臺灣地區(qū)關(guān)系的基礎(chǔ)，在執(zhí)行力度與時(shí)機(jī)問題上則依賴于美行政部門的決定。美國與臺灣地區(qū)關(guān)系仍從屬于中美關(guān)系，中方需要強(qiáng)化美方對臺灣問題重要性與敏感性的認(rèn)知，使美新一代涉華涉臺官員了解并遵守政策紅線。未來，對美行政部門設(shè)置防火墻十分重要。另一方面，要影響美國國會議員涉臺行為，阻止立法的進(jìn)一步升級，謹(jǐn)防其可能破壞中美關(guān)系的核心基礎(chǔ)。目前美國國會親臺派推動的涉臺法案尚不敢直接否定一個(gè)中國政策，更多地是突出美“一中政策”與“一中原則”的差異，給予臺灣更顯著的所謂“獨(dú)立實(shí)體”地位。但隨著中美戰(zhàn)略矛盾激化，特別是美國對中國大陸對臺政策的誤解、誤判，加上臺灣當(dāng)局利用美國內(nèi)友臺的整體氛圍加大公關(guān)游說，美國國會涉臺活動可能更趨激進(jìn)。未來，中國在對美國國會工作上，宜進(jìn)一步拓寬渠道，施加影響，降低其對涉臺敏感事務(wù)的介入力度。