上海自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新監(jiān)管體系初探

高雪菲　趙超

摘要： 上海自貿(mào)區(qū)自成立以來(lái)，金融監(jiān)管的政策框架已基本構(gòu)建完成。隨著區(qū)內(nèi)金融改革的深化，如何建立起與政策相配套的金融監(jiān)管體系乃當(dāng)務(wù)之急。本文在分析上海自貿(mào)區(qū)現(xiàn)階段的金融監(jiān)管模式基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)外成熟經(jīng)驗(yàn)，對(duì)如何完善上海自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管進(jìn)行初步探討。

關(guān)鍵詞： 上海自貿(mào)區(qū)；金融監(jiān)管體系；上海自貿(mào)區(qū)金融管理局；評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)

一、引言

以“投資便利化、貿(mào)易便利化、金融開(kāi)放”為主要目標(biāo)的上海自貿(mào)區(qū)自2013年9月29日正式掛牌成立以來(lái)，已半年有余。在近日的半年年報(bào)中，上海市市長(zhǎng)楊雄以“開(kāi)局良好、運(yùn)行有序”來(lái)形容現(xiàn)階段上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)。

從上海自貿(mào)區(qū)建立的總體概念來(lái)看，在金融方面，區(qū)內(nèi)計(jì)劃通過(guò)人民幣跨境使用、人民幣資本項(xiàng)目可兌換、利率市場(chǎng)化、外匯管理改革等舉措的有序推進(jìn)，達(dá)到其金融領(lǐng)域制度創(chuàng)新、先試先行的目標(biāo)。這一系列金融改革的逐步落實(shí)無(wú)疑會(huì)給區(qū)內(nèi)的外資主體及內(nèi)地主體帶來(lái)許多利好。對(duì)于外資主體來(lái)說(shuō)，區(qū)內(nèi)主體的境外母公司有望在內(nèi)地發(fā)行人民幣債券，從而把“點(diǎn)心債”由香港轉(zhuǎn)至上海，同時(shí)，這些外資機(jī)構(gòu)也有望從境外市場(chǎng)融入外幣資金，從而緩解在境內(nèi)的融資難題。對(duì)于內(nèi)地主體來(lái)說(shuō)，境外的投融資成本將大大降低，并且可以參與到衍生品交易、跨境租賃等創(chuàng)新業(yè)務(wù)中。

而從日前各項(xiàng)業(yè)務(wù)的實(shí)際展開(kāi)來(lái)看，銀行首先開(kāi)展的是跨境人民幣業(yè)務(wù)和人民幣資金池業(yè)務(wù)。涉及FT系賬戶的各項(xiàng)創(chuàng)新業(yè)務(wù)，雖然已陸續(xù)出臺(tái)各項(xiàng)政策法規(guī)，但還未能實(shí)際開(kāi)立賬戶，而影響這些業(yè)務(wù)快速推進(jìn)的最大阻礙正是相應(yīng)的金融監(jiān)管體系的建立與完善。由此可以看出，為保證上海自貿(mào)區(qū)金融改革的穩(wěn)步推進(jìn)，建立起完善的自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新監(jiān)管體系乃當(dāng)務(wù)之急。本文在分析上海自貿(mào)區(qū)現(xiàn)階段的金融監(jiān)管模式基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)外成熟經(jīng)驗(yàn)，對(duì)如何完善上海自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管進(jìn)行初步探討，為上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

二、上海自貿(mào)區(qū)現(xiàn)階段的金融管理模式

由于上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)并沒(méi)有建立獨(dú)立的金融監(jiān)管體系，所以目前區(qū)內(nèi)的監(jiān)管主體及其職能主要是沿用了區(qū)外的模式，即由銀監(jiān)會(huì)、央行、外管局等相關(guān)部門承擔(dān)主要的監(jiān)管責(zé)任。

銀監(jiān)局主要關(guān)注銀行的機(jī)構(gòu)管理，確保只有在區(qū)內(nèi)的銀行網(wǎng)點(diǎn)才能辦理自貿(mào)區(qū)業(yè)務(wù)，且要核發(fā)執(zhí)照；人民銀行主要是針對(duì)本外幣利率及人民幣的各項(xiàng)業(yè)務(wù)，如跨境人民幣業(yè)務(wù)、支付機(jī)構(gòu)開(kāi)展跨境人民幣支付業(yè)務(wù)、人民幣境外借款、人民幣集中收付、跨境雙向人民幣資金池等業(yè)務(wù)發(fā)布各項(xiàng)政策，并建立相應(yīng)的數(shù)據(jù)監(jiān)控系統(tǒng)；外管局則主要是針對(duì)外幣的各項(xiàng)業(yè)務(wù)，如資本金、外債、外幣資金池、對(duì)外幣資金劃轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)管，同時(shí)還包括對(duì)資本金意愿結(jié)匯所得人民幣資金使用的監(jiān)管等。

上海自貿(mào)區(qū)首次引入負(fù)面清單管理模式，力圖簡(jiǎn)化金融業(yè)的前端監(jiān)管及門檻限制，而把監(jiān)管的重心更多的轉(zhuǎn)向中期以及后期。在自貿(mào)區(qū)建立伊始的半年中，各個(gè)監(jiān)管主體發(fā)布了以央行30條，銀證保21條，以及外匯管理支持區(qū)內(nèi)建設(shè)細(xì)則為核心的政策框架，以自貿(mào)區(qū)資金監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)、利率管理系統(tǒng)、資本項(xiàng)目信息系統(tǒng)等為支持的后臺(tái)監(jiān)控系統(tǒng)。

然而，目前銀行與外管局及央行的各類數(shù)據(jù)系統(tǒng)還沒(méi)有建立其相應(yīng)的接口，各類數(shù)據(jù)的自動(dòng)報(bào)送也還未實(shí)現(xiàn)。在較為龐雜的監(jiān)管體系下，在銀行及各類金融機(jī)構(gòu)與金融上方監(jiān)管部門之間搭建起一條明晰而通暢的橋梁顯得尤為重要。因此，自貿(mào)區(qū)金融改革的下一步重心則應(yīng)放在如何建立起自貿(mào)區(qū)內(nèi)參與金融活動(dòng)的各類主體如金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)、個(gè)人）與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的監(jiān)管通道。

三、值得借鑒的全球自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管模式

目前，世界上已經(jīng)有千余個(gè)自貿(mào)區(qū)，不同國(guó)家和地區(qū)的自貿(mào)區(qū)由于自身需求的不同，特點(diǎn)也不一樣，比如以香港為代表的整體型自由港，以迪拜為代表的工貿(mào)結(jié)合自貿(mào)區(qū)，上海自貿(mào)區(qū)在發(fā)展模式上與這兩者較為類似，在監(jiān)管上可以充分借鑒兩者的模式。

香港和迪拜在金融監(jiān)管方面最重要的特點(diǎn)是都是混業(yè)監(jiān)管，香港由金融管理局來(lái)統(tǒng)籌港區(qū)的金融監(jiān)管，迪拜則擁有自己的國(guó)際金融中心DIFC）。香港金融管理局的管理結(jié)構(gòu)以功能導(dǎo)向制為主見(jiàn)圖1），每個(gè)功能的實(shí)現(xiàn)又分別具體到幾位副總裁上。一位副總裁主要負(fù)責(zé)銀行監(jiān)管方面有關(guān)的基本政策法規(guī)的制定與執(zhí)行，以及金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，一位主要負(fù)責(zé)港區(qū)金融的整體建設(shè)與研究，另一位則是負(fù)責(zé)金管局內(nèi)部的運(yùn)作管理。

迪拜國(guó)際金融中心DIFC）作為典型的風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管組織，從立法到司法執(zhí)法與區(qū)外完全獨(dú)立出來(lái)見(jiàn)圖2），減輕了國(guó)內(nèi)的監(jiān)管負(fù)擔(dān)，中心管理局DIFCA）主要負(fù)責(zé)政策的執(zhí)行與戰(zhàn)略開(kāi)發(fā)，金融服務(wù)管理局DFSA）則是其金融監(jiān)管的主要部分，負(fù)責(zé)區(qū)內(nèi)的政策規(guī)則制定、授權(quán)、識(shí)別、監(jiān)督執(zhí)行與國(guó)際合作。

四、上海自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新監(jiān)管體系構(gòu)想[JP2]

結(jié)合中國(guó)金融監(jiān)管體系的現(xiàn)狀，以及全球范圍內(nèi)相對(duì)成熟的自貿(mào)區(qū)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，上海自貿(mào)區(qū)無(wú)疑應(yīng)該與全球范圍內(nèi)的監(jiān)管體系接軌，并體現(xiàn)出其獨(dú)有的中國(guó)特色。然而考慮到區(qū)內(nèi)FT系賬戶的特殊性及業(yè)務(wù)監(jiān)管的整合化傾向，將區(qū)外已有的中國(guó)現(xiàn)行監(jiān)管模式照搬照抄到自貿(mào)區(qū)必然不能適應(yīng)區(qū)內(nèi)的體制。因而，在區(qū)內(nèi)建立起脫離區(qū)外的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)將會(huì)對(duì)加快及深化區(qū)內(nèi)的金融改革提供很大的便利及操作空間。

我們將這個(gè)新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)稱為上海自貿(mào)區(qū)金融管理局見(jiàn)圖3）。該監(jiān)管機(jī)構(gòu)并非把上述各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)如央行、外管局、銀監(jiān)會(huì)）的功能單純的合并和加總，而是把這些機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能經(jīng)過(guò)結(jié)構(gòu)性的“先分化后歸類整合”的過(guò)程，進(jìn)行全新的重組，從而全面提高管理的效率與力度。其特點(diǎn)主要為：業(yè)務(wù)導(dǎo)向制、數(shù)據(jù)整合化以及評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)嵌入式。

（一）業(yè)務(wù)導(dǎo)向制

上海自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管局的一個(gè)重要特質(zhì)是對(duì)中國(guó)現(xiàn)行金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，含銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、央行、外管局等龐雜的金融監(jiān)管體系進(jìn)行合并與重組。

在區(qū)外的監(jiān)管概念中，金融機(jī)構(gòu)需按照金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管需求進(jìn)行相應(yīng)的數(shù)據(jù)報(bào)送和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控，即監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管內(nèi)容是需求，可供監(jiān)管的業(yè)務(wù)及數(shù)據(jù)是供給。而這種供求關(guān)系將在上海自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管局內(nèi)實(shí)現(xiàn)一個(gè)反轉(zhuǎn)，即根據(jù)每項(xiàng)業(yè)務(wù)的實(shí)際監(jiān)管需求提供監(jiān)管的保障，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管流程的流暢與完整性。

以外資公司資本金意愿結(jié)匯這項(xiàng)業(yè)務(wù)的操作為例：在傳統(tǒng)的監(jiān)管概念中，外幣的結(jié)匯必然涉及到外管局的監(jiān)管，即資金結(jié)匯所得人民幣的入賬及后續(xù)資金的使用，都是報(bào)送給外管局的資本項(xiàng)目信息系統(tǒng)，而結(jié)匯后的人民幣資本也會(huì)受到央行的管制，待支付賬戶的開(kāi)立等賬戶信息，要報(bào)送給人民銀行的賬戶管理系統(tǒng)；而在金管局的監(jiān)管概念中，該項(xiàng)業(yè)務(wù)的操作規(guī)則由政策法規(guī)制定部門出臺(tái)，操作是否規(guī)范由銀行業(yè)務(wù)監(jiān)管部門管理，賬戶信息通過(guò)自動(dòng)報(bào)送的系統(tǒng)納入數(shù)據(jù)監(jiān)控中心，而資金的流向是否有所異常則交由數(shù)據(jù)研究中心統(tǒng)一分析。這樣的監(jiān)管流程不僅省去了銀行報(bào)備上的不便，也增強(qiáng)了每一項(xiàng)業(yè)務(wù)監(jiān)管的完整與連貫性。

而各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管人員則可由區(qū)外原本監(jiān)管該模塊的不同機(jī)構(gòu)中調(diào)配出來(lái)，進(jìn)行重新分組后歸入各個(gè)監(jiān)管部門，在這種改組中進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)交流與新的監(jiān)管模式的邊試邊行，在實(shí)踐中不斷調(diào)整與創(chuàng)新。

（二）數(shù)據(jù)整合化

現(xiàn)擬出臺(tái)的自貿(mào)區(qū)數(shù)據(jù)報(bào)備與管理系統(tǒng)已有數(shù)個(gè)，如自貿(mào)區(qū)資金監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)、利率管理系統(tǒng)、資本項(xiàng)目信息系統(tǒng)等。這些數(shù)據(jù)系統(tǒng)的建立的確十分重要，而這些系統(tǒng)一旦分別運(yùn)行，必然使得監(jiān)管部門對(duì)自貿(mào)區(qū)內(nèi)整體資金流向的監(jiān)管與掌握不夠全面，因而如何把這些數(shù)據(jù)納入一個(gè)整體的數(shù)據(jù)體系還需要付出更多的努力。

值得一提的是，過(guò)去的金融監(jiān)管中往往會(huì)把個(gè)人或企業(yè)進(jìn)行的不同金融業(yè)務(wù)分開(kāi)記錄。但這樣并不利于建立每個(gè)個(gè)體完整的信用評(píng)價(jià)體系。自貿(mào)區(qū)的數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)可以進(jìn)行關(guān)聯(lián)化整合的創(chuàng)新嘗試，即把每個(gè)個(gè)體從事的不同金融業(yè)務(wù)進(jìn)行一套完整的記錄與備案，并把這套備案交予評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)及數(shù)據(jù)研究中心供其分析或評(píng)估。這樣的備案體系，會(huì)使得從事金融業(yè)務(wù)的每個(gè)個(gè)體，更為規(guī)范而謹(jǐn)慎的進(jìn)行金融活動(dòng)，以保證其信用評(píng)級(jí)的優(yōu)良。

（三）評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)嵌入式

信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)作為重要的服務(wù)性中介機(jī)構(gòu)，在金融市場(chǎng)中起到了舉足輕重的作用。目前世界上幾大著名的信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)標(biāo)普、穆迪等，在風(fēng)險(xiǎn)防控、提高市場(chǎng)效率以及經(jīng)濟(jì)實(shí)體與個(gè)人的信用約束與監(jiān)管方面有至關(guān)重要的作用。中國(guó)目前現(xiàn)有的評(píng)級(jí)體系仍不成熟，所以在自貿(mào)區(qū)內(nèi)嵌入一個(gè)獨(dú)立、有效、公正的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)是非常有必要的。

評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)主要針對(duì)自貿(mào)區(qū)內(nèi)參與金融活動(dòng)的個(gè)體、非金融機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，并做到就個(gè)人及機(jī)構(gòu)的信用狀況獨(dú)立發(fā)表意見(jiàn)。評(píng)級(jí)過(guò)程應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的模式，通過(guò)前期準(zhǔn)備資料整理、確定方案）、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、分析論證、專家評(píng)審、跟蹤監(jiān)測(cè)五部分，并建立相應(yīng)的信息披露系統(tǒng)公布評(píng)級(jí)結(jié)果。級(jí)別的劃分也可以按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)模式，從AAA級(jí)基本不受不利經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，違約風(fēng)險(xiǎn)極低）到C級(jí)不能償還債務(wù)，違約風(fēng)險(xiǎn)極高）不等。對(duì)于個(gè)人及非金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，可以選擇信用等級(jí)較高的金融機(jī)構(gòu)來(lái)為其服務(wù)，以提高其資產(chǎn)的安全性。區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)也可以針對(duì)個(gè)人及非金融機(jī)構(gòu)的信用水平來(lái)設(shè)置其各類金融服務(wù)的額度及權(quán)限，降低監(jiān)管壓力。與此同時(shí)，自貿(mào)區(qū)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)與國(guó)內(nèi)其他評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)與國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)積極開(kāi)展合作，通過(guò)相互借鑒與學(xué)習(xí)提高公信力，確保機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展。

而與各國(guó)的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)有所不同的是，自貿(mào)區(qū)的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)隸屬上海自貿(mào)區(qū)金融管理局管理，因此其數(shù)據(jù)的來(lái)源是由金管局的數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)提供與支持，因而其數(shù)據(jù)來(lái)源比起企業(yè)本身提供更具真實(shí)客觀性。同時(shí)，金管局也承擔(dān)著對(duì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)公信力的塑造責(zé)任，需對(duì)其評(píng)級(jí)結(jié)果的真實(shí)性、評(píng)級(jí)操作

上升到一個(gè)比較理想的層面，金管局的政策制定部門可適當(dāng)參考評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)結(jié)果及其他的硬性約束條件進(jìn)行對(duì)區(qū)內(nèi)企業(yè)或個(gè)人的分級(jí)管理，信用評(píng)級(jí)良好的企業(yè)及個(gè)體可以享有更為寬松的監(jiān)管政策及金融活動(dòng)自由。

五、結(jié)束語(yǔ)

上海自貿(mào)區(qū)金融管理局如果得以實(shí)踐與嘗試，將是我國(guó)金融監(jiān)管方面的一大進(jìn)步與創(chuàng)新。這一設(shè)想發(fā)揮了上海自貿(mào)區(qū)“自由貿(mào)易試驗(yàn)田”的功能，為我國(guó)未來(lái)區(qū)內(nèi)外的金融監(jiān)管模式的創(chuàng)新嘗試起到表率作用。對(duì)于區(qū)內(nèi)建設(shè)來(lái)說(shuō)，自貿(mào)區(qū)金融管理局這一設(shè)想符合我國(guó)提出的“一線放開(kāi)，二線管住”的基本方針，區(qū)內(nèi)以業(yè)務(wù)導(dǎo)向制為基本模式的獨(dú)立監(jiān)管體系有利于簡(jiǎn)化監(jiān)管程序，提高監(jiān)管效率，為在未來(lái)的兩年左右時(shí)間中擬開(kāi)展的各項(xiàng)創(chuàng)新業(yè)務(wù)打下較為穩(wěn)固的后方基礎(chǔ)。此外，上海自貿(mào)區(qū)金融管理局使我國(guó)在金融監(jiān)管上進(jìn)一步與國(guó)際接軌，促進(jìn)我國(guó)監(jiān)管體系的成熟，數(shù)據(jù)監(jiān)控中心和評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)等的嵌入也可以深化與國(guó)際間的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作與交流，為上海自貿(mào)區(qū)提供一個(gè)更為安全與穩(wěn)定的投資環(huán)境。

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