老子的行政哲學(xué)與新一輪政府治道變革

江永清　付德慶

摘 要： 老子的哲學(xué)思想對當(dāng)代中國政府治道變革具有重要的指導(dǎo)意義。筆者通過分析老子行政哲學(xué)與新一屆政府改革新思維的內(nèi)在聯(lián)系，旨在揭示老子行政哲學(xué)從內(nèi)在價值取向和外部行為選擇兩個層面與政府改革新思維的契合主線。內(nèi)在的價值取向就是“無欲—無私—無畏”，進(jìn)而在行為路徑上展現(xiàn)為“無為—為不恃—無不為”。它隱含著政府治道變革的前提是政府自身“無欲”狀態(tài)，政府改革必須進(jìn)行無私的頂層設(shè)計，推進(jìn)改革必須具有“無畏”的精神。落實到政府改革層面，必須在行為取向上以“無為、為不恃、無不為”為路徑，實現(xiàn)有限政府、效能政府和人民滿意的現(xiàn)代政府目標(biāo)。要想取得改革的成功，需要借鑒老子行政哲學(xué)的昭示，強(qiáng)化政府改革的價值與行為邏輯的內(nèi)在一致性。

關(guān)鍵詞： 老子哲學(xué)； 無為而治； 克強(qiáng)經(jīng)濟(jì)學(xué)； 有限政府； 治道變革

中圖分類號： D082 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號： 1673-9973（2014）04-0040-05

一、老子行政哲學(xué)與新一輪政府治道變革邏輯

老子的哲學(xué)思想博大精深，而行政哲學(xué)是老子哲學(xué)思想中非常重要的組成部分。它不僅在歷史上對國家治理產(chǎn)生過巨大而深遠(yuǎn)的影響，而且對于新一輪政府治道變革及其所要求的政府改革具有重要的指導(dǎo)意義。從西漢的“文景之治”到唐代的“貞觀之治”都有老子行政哲學(xué)思想貫穿其中。建國以來，經(jīng)過六十多年的發(fā)展，特別是改革開放三十年的探索前行，已經(jīng)把中華民族推到了走向民族復(fù)興的十字路頭。我國現(xiàn)處在發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期、社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期、改革的攻堅期，政府改革的價值選擇、路徑設(shè)計和行為導(dǎo)向直接影響國家運道和民族興衰。為此，新一輪政府改革的新思維，更加需要哲學(xué)層次的引導(dǎo)。而老子的行政哲學(xué)在政府治理領(lǐng)域的核心要素與新一輪的改革思維具有某些異曲同工之妙，對新時期的政府改革及治道變革具有更加積極的指導(dǎo)作用。

老子的哲學(xué)思想在政府治理領(lǐng)域可以分為價值取向和行為選擇兩個層次。從哲學(xué)價值的層次，老子的行政哲學(xué)邏輯為：無欲—無私—無畏。老子的行為哲學(xué)選擇層次邏輯為：無為—為不恃—無不為。兩者的關(guān)系也是非常緊密的，它以“順道”為紅線貫穿始終，以無欲而自然無為，以無私而為不恃，以無畏而以柔克剛則“無不為為”路徑。老子的行政哲學(xué)兩個層次、六個維度，構(gòu)成了一個完整的行政哲學(xué)體系，也成為指導(dǎo)政府治道變革，推動民族復(fù)興夢實現(xiàn)的重要的世界觀和方法論指引參照。

新一屆政府施政以來，李克強(qiáng)總理提出了一系列的政府改革措施，與“克強(qiáng)經(jīng)濟(jì)學(xué)”（Likonomics）相互呼應(yīng)，良性互動。“克強(qiáng)指數(shù)”和“克強(qiáng)經(jīng)濟(jì)學(xué)”的本質(zhì)是按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，[1] 與“克強(qiáng)經(jīng)濟(jì)學(xué)”相匹配的政府改革思維和治理方式的變革，在中國大地上正悄然地推動。盡管新一輪政府改革中沒有明確有老子哲學(xué)的教旨，但是正如老子哲學(xué)本身的韜晦之道，新一輪政府改革與職能轉(zhuǎn)變中的內(nèi)在邏輯只能通過改革的軌跡來審視。（詳見圖1）

如上圖所示，新一輪政府改革思維與行動邏輯與老子的行政哲學(xué)在主線上有隱含的重合關(guān)系，在行為上有一致的邏輯。且從李克強(qiáng)總理的公開闡述看，不乏對老子的哲學(xué)思想的論述，兩者的治國理政哲學(xué)似乎有某些異曲同工之處。誠然，克強(qiáng)經(jīng)濟(jì)學(xué)既有市場經(jīng)濟(jì)理論的基礎(chǔ)，也有積極有為的政府訴求，改革的路徑與老子的治理哲學(xué)既有遵循關(guān)系也有超越關(guān)系。那么，它既已超越老子的哲學(xué)體系昭示，說明老子哲學(xué)用于治國理政具有嚴(yán)苛前提和條件，當(dāng)然也可能警示當(dāng)代治道變革因系統(tǒng)結(jié)構(gòu)功能紊亂而遭遇挫折。這些問題需要站在哲學(xué)的高度，立足新的時代背景進(jìn)行回答。

二、無欲—無為—市場起決定性作用的有限政府

“圣人無常心，以百姓心為心。” [2]49老子對于政府的道德和宗旨界定是清晰的：政府本身并無欲望，一切源于公共利益和訴求。這與我們的人民政府“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨是高度一致的。政府作為利用公共財政而提供公共服務(wù)的主體，不應(yīng)當(dāng)有自身的欲望和私利。一旦出現(xiàn)政府治理者自身的欲望凌駕于社會之上，甚至政府自身變成“追求自身利益最大化的理性經(jīng)濟(jì)人”，[3]那么必然要出現(xiàn)“政府失敗”。這種“政府失敗”不僅表現(xiàn)在政府作為上嚴(yán)重侵越市場和社會邊界，政府承擔(dān)了過多無法承擔(dān)的職能上，也表現(xiàn)在政府執(zhí)掌者利益最大化上，導(dǎo)致各種尋租現(xiàn)象，成為滋生腐敗的溫床。

“有無相生”，[2]2政府無欲方能秉持百姓為本的理念，政府無為方能營造社會發(fā)展空間。政府亂作為、過多作為則社會疲敝?！懊裰y治以其上之有為；是以難治?！?[2]75政府要一方面克服好大喜功的勞民傷民之策，自覺禁絕各種脫離實際的政績工程、面子工程，另一方面需要約束自身的支出和消耗，讓社會藏富于民、讓民眾休養(yǎng)生息。當(dāng)然無為也是順道而無為，能夠更好地服從和利用好經(jīng)濟(jì)規(guī)律、社會規(guī)律和自然規(guī)律，“是以圣人不行而知，不見而明，不為而成?！?[2]47通過約束政府對市場和社會的過度干預(yù)和“GDP饑渴癥”，更好地發(fā)揮市場主體的作用，讓各種生產(chǎn)要素的活力迸發(fā)，讓市場主體擁有更大的自由和空間，更好地克服與民爭利的政策和行為，切實做到“我無事而民自富，我無欲而民自樸。” [2]57在政府與社會、政府與市場的關(guān)系上，遵循法未授權(quán)即禁止的原則。社會上百姓能夠自我解決事情、市場能夠自我調(diào)節(jié)事項做到“政府不干預(yù)”即為“無為”，以達(dá)到政社分開、政企分開和政資分開，實現(xiàn)社會的穩(wěn)定發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)的良性運行的目的?！澳愀鞠胂蟛坏剑袌鲇卸啻蟮膭?chuàng)造力。因而政府必須要下定決心轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)，充分發(fā)揮市場想象不到的作用。” [4]

無為方能自我約束，打造“有限政府”?！盀闊o為，則無不治?！?[2]3新時期，政府改革重要任務(wù)是轉(zhuǎn)變宏觀調(diào)控的思路，在市場和社會能夠發(fā)揮作用的地方做到“不干預(yù)、不救市、不刺激”。不干預(yù)就是積極推進(jìn)政府的職能轉(zhuǎn)變，從宏觀上不干預(yù)或者盡量減少對市場的干預(yù)，要摒除對權(quán)力的欲望，簡政放權(quán)，放管結(jié)合，轉(zhuǎn)變政府職能，這實際上也是政府的自我革命。凡適合市場、社會組織承擔(dān)的，都可以通過委托、承包、采購等方式交給市場和社會組織承擔(dān)，政府辦事不養(yǎng)人、不養(yǎng)機(jī)構(gòu)?！斑@樣既能加快解決公共服務(wù)產(chǎn)品短缺問題，又能形成公共服務(wù)發(fā)展新機(jī)制，對企業(yè)、老百姓和政府，都是“惠而不費”的好事。” [5] 因此，有限政府必須做到“四個一律”：“沒有法律法規(guī)依據(jù)和中央文件規(guī)定的，一律不得開展；與政府職能無關(guān)、對推動工作沒有實際意義的，一律不得進(jìn)行；已取消的，一律不得變相保留或恢復(fù)，防止‘割韭菜現(xiàn)象；已轉(zhuǎn)交行業(yè)協(xié)會等社會組織承擔(dān)的，一律不得使用財政資金和向企業(yè)或社會攤派費用?！?[6] “政府要當(dāng)裁判員，不要老想當(dāng)運動員?！薄安灰傋屓擞X得‘政府的手閑不住，出現(xiàn)什么都要摸一摸，一不小心就壓制了新興業(yè)態(tài)，也壓抑了社會活力?！?[4] 繼續(xù)推進(jìn)簡政放權(quán)，而且要加快推進(jìn)“權(quán)力清單”公布，界定權(quán)力的邊界，防止濫用權(quán)力。[7]1必須做到“對腐敗零容忍……有貪必反，有腐必懲”。[7]2不刺激，就是在逆境中，防止簡單的貨幣和財政擴(kuò)張政策來解決問題，加劇矛盾和長遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)大起大落，而是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和新型城鎮(zhèn)化的過程中，必須從我國社會主義初級階段基本國情出發(fā)，遵循規(guī)律，因勢利導(dǎo)，使城鎮(zhèn)化成為一個順勢而為、水到渠成的發(fā)展過程?！按_定城鎮(zhèn)化目標(biāo)必須實事求是、切實可行，不能靠行政命令層層加碼、級級考核，不要急于求成、拔苗助長?！?[8] 然而“不刺激”市場并不代表著不維護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定，必要時對經(jīng)濟(jì)“微刺激”。防止通過以更大的泡沫代替現(xiàn)在的泡沫，以更大的產(chǎn)能過剩來解決當(dāng)前的過剩。不救市，就是針對新一輪的房地產(chǎn)調(diào)整下滑形勢和資本市場的低迷，從民生保障和市場公平制度構(gòu)建著手，用另一種思路來化解“政策困結(jié)”，[9]而不是通過運用政府之手的財政貨幣手段來托市和短期救治，從而延誤自我修正，損害長期的市場健康?！叭绻皇怯酶母锏霓k法，即簡政放權(quán)、創(chuàng)新宏觀調(diào)控方式、著力調(diào)整結(jié)構(gòu)“三管齊下”，而是采取短期刺激政策，不僅去年的結(jié)果可能會大不一樣，而且今后幾年的日子也許會更難過?！?[10]

三、無私—為不恃—更好發(fā)揮職能的效能政府

“治大國若烹小鮮”，[2]60政府與社會的關(guān)系是極其微妙的，社會事務(wù)繁雜且處理起來需要慎重和小心，尤其是作為一個發(fā)展中大國，既需要將發(fā)展作為執(zhí)政興國的第一要務(wù)，又要在社會轉(zhuǎn)型和矛盾凸顯期促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定，要求政府做到政策的制定和執(zhí)行需要秉持公平正義的基本原則，對待不同社會群體階層、不同區(qū)域、不同經(jīng)濟(jì)成分能夠一視同仁。一如“水善利萬物而不爭，處眾人之所惡，故幾於道。[2]8通過政府無私的精神和公平的政策，一切以社會利益最大化為出發(fā)點，先人后己，方能博得人民的信任和堅決擁護(hù)：“是以圣人處上而民不重，處前而民不害?！?[2]66無私的政府，一方面要支持和鼓勵市場干事創(chuàng)業(yè)，讓社會活力迸發(fā)能量，維護(hù)良好的發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)社會發(fā)展和進(jìn)步，藏富于民、造福于社會?！疤熘览缓?。圣人之道為而不爭?！?[2]81通過不與民爭利來獲取天下大利則民安國強(qiáng)：“天之道不爭而善勝，不言而善應(yīng)，不召而自來?！?[2]73另一方面，要在發(fā)展成果面前克己奉公、廉潔自律，始終保持人民政府的本色，能夠把幫助人民創(chuàng)造的事業(yè)作為自己的事業(yè)?！耙云洳粻?，故天下莫能與之爭。” [2]67政府與民爭利、政府上下之間利益傾軋往往會導(dǎo)致上下之間離心離德，導(dǎo)致官民關(guān)系矛盾，最終分崩離析。“是故甚愛必大費，多藏必厚亡?！?[2]44 “生而不有，為而不恃，長而不宰?！?[2]51黨的十八屆三中全會指出，“市場在資源配置中起決定性作用”，并不是起全部作用。不能忽視政府職能的發(fā)揮，特別是對國家經(jīng)濟(jì)進(jìn)行科學(xué)的宏觀調(diào)控，保持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定運行，加強(qiáng)對市場監(jiān)管，維護(hù)市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，彌補(bǔ)市場失靈。政府作為的出發(fā)點和立足點都應(yīng)是把發(fā)展的成果更加惠及百姓，讓人民充分享有發(fā)展的改革的紅利，發(fā)展的成果。只有在政府作為上，讓利于民、讓權(quán)于基層、還資源配置之手于市場，雖然服務(wù)百姓、服務(wù)市場取得巨大的作為和成效，但是不能占有和享受，而是以此為樂：“萬物恃之以生而不辭，功成而不名有?！?[2]44新一屆政府面對后國際金融危機(jī)時代的多重困境，唯有發(fā)揮政府、市場、社會三方的積極性才能戰(zhàn)勝困難、共克難關(guān)。如果一味地追求政績和作為，往往導(dǎo)致干預(yù)的加深，進(jìn)而成為對市場和社會越界的推手，要在現(xiàn)實的背景下明確政府與市場的邊界，干政府自身必須做、且能做好的事情。” “無為”，是要人們尊重行政管理自然發(fā)展變化的規(guī)律與法則，因勢利導(dǎo)地“為”，有的放矢地“為”。[11] 老子的“無為”是“善為”以達(dá)到“善治”的目的。[12]

道似無為卻有為。有效政府一直以來是政府治道變革的基本訴求：“既要把該放的權(quán)力放開放到位，又要把該管的事務(wù)管住管好?！?[13] 在政府承擔(dān)的職能上必須要切實提高服務(wù)質(zhì)量和效率。

（一）需要創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)

轉(zhuǎn)變政府職能，往往是為更好地發(fā)揮政府的作用，提供更好的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。也就是，政府承擔(dān)的職能恰恰是市場的缺陷和不足，不能夠通過市場來提供的各種服務(wù)?！耙?guī)范稅制、公平稅負(fù)，有利于營造良好發(fā)展環(huán)境、激發(fā)市場活力和內(nèi)生動力，對穩(wěn)增長、保就業(yè)具有積極意義?！?[14] 如國務(wù)院決定，從2014年7月1日起，將自來水、小型水力發(fā)電等特定一般納稅人適用的增值稅6%、5%、4%、3%四檔征收率合并為一檔，統(tǒng)一按現(xiàn)行簡易計稅辦法，執(zhí)行3%的征收率。每年將為相關(guān)領(lǐng)域企業(yè)減輕稅負(fù)約240億元。如加快建設(shè)社會信用體系，有利于發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用、規(guī)范市場秩序、降低交易成本、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會活動的可預(yù)期性和效率，也是推動政府職能轉(zhuǎn)變、簡政放權(quán)、更好做到“放”“管”結(jié)合的必要條件。[15] 黨的十八大報告在有關(guān)深化行政管理體制改革的事項上強(qiáng)調(diào)，“深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義轉(zhuǎn)變”。把政府工作重點轉(zhuǎn)到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義上來。新一屆政府為加快投融資體制改革，推進(jìn)投資主體多元化，讓社會資本特別是民間投資進(jìn)入一些具有自然壟斷性質(zhì)、過去以政府資金和國企投資為主導(dǎo)的領(lǐng)域。[16] “目前已建立了權(quán)力清單制度，不允許為官亂為，也要明確和強(qiáng)化責(zé)任，克服“只要不出事、寧愿不做事”的為官不為和“不求過得硬、只求過得去”的敷衍了事，推動政策落實取得更大進(jìn)展。[17] 新一屆政府面對后危機(jī)時代的困境，適時“推出了一系列既利當(dāng)前更惠長遠(yuǎn)的措施。例如，持續(xù)釋放改革紅利，為企業(yè)特別是民間資本營造公平競爭的環(huán)境，發(fā)揮市場潛力等。我們激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動力，通過著力調(diào)整結(jié)構(gòu)改善供給、擴(kuò)大內(nèi)需?！?[18]

（二）強(qiáng)化社會保障，不斷改善民生

社會公正是發(fā)展的活力之源，收入分配關(guān)系國家安穩(wěn)。“高者抑之，下者舉之。有馀者損。是以圣人為而不恃，功成而不處之，不足者補(bǔ)之。天之道，損有馀而補(bǔ)不足?！?[2]77新一屆政府積極推進(jìn)建設(shè)廉潔政府、法治政府，推進(jìn)教育公平、就業(yè)公平、創(chuàng)業(yè)公平，使各類市場主體都能在公平、透明、可預(yù)期的環(huán)境中競爭發(fā)展，讓全體社會成員都能在公平的機(jī)會、公平的規(guī)則面前，通過自身努力獲得應(yīng)有的成功。維護(hù)基本的社會正義，搞好收入調(diào)節(jié)，通過政府的社會保障和收入調(diào)劑，可以提高社會的整體福利水平和人民的滿意度。[19] 強(qiáng)化社會保障，繼續(xù)做三件事，就是“?；?、兜底線、促公平?！?[20] “我們還要推進(jìn)公租房等保障房建設(shè)，并且實行公平分配，讓新就業(yè)的年輕人和長期進(jìn)城務(wù)工人員緩解住房困難。在這方面，我認(rèn)為干一寸勝過說一尺?！?[20]

四、無畏—無不為—人民滿意的現(xiàn)代政府

“壁立千仞，無欲則剛”。改革必立足無私精神才有無畏的膽魄：“立黨為公的高尚的政治品質(zhì)，摒除私心雜欲，清貧樂道，全心全意為人民服務(wù)，才能無所畏懼?！?[21] 深化改革必然觸動方方面面的利益，“觸動利益比觸動靈魂還難，但再深的水我們也得趟，這需要勇氣、智慧和韌性?！?[22] 新一屆政府已經(jīng)預(yù)見改革的難度，觸動一個人的靈魂本來就“很難”，而利益不止是一個人的利益，它是一個利益鏈條，觸動一個人的利益必將觸動一個利益集團(tuán)的利益，他們?yōu)榱司S護(hù)已有利益，對改革會持有消極或者抵觸的態(tài)度，這勢必成為改革的阻力。然而我們不能因為困難而停滯不前，也不能因為困難而把問題留給以后解決，拖延解決不了問題?！叭绻灿诂F(xiàn)狀不想改、畏首畏尾不敢改、左右觀望等待改，自身就會成為改革的障礙?！?“政府是改革的組織者、推動者，也是改革的對象，必須對自身進(jìn)行改革。如果政府安于現(xiàn)狀不想改、畏首畏尾不敢改、左右觀望等待改，自身就會成為改革的障礙?！?[23]

改革沒有回頭路?！癎DP總量固然是重要的，但是良好的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)顯得更加重要?！?[24] 新一屆政府推進(jìn)以簡政放權(quán)為重點的各項改革，分批取消和下放416項行政審批等事項，改革工商登記制度，擴(kuò)大營改增試點，全面放開貸款利率管制，推進(jìn)鐵路投融資體制改革，設(shè)立上海自由貿(mào)易試驗區(qū)等?！巴ㄟ^這一系列改革舉措，特別是向市場、向社會放權(quán)，激發(fā)了社會投資和創(chuàng)業(yè)熱情，增強(qiáng)了市場主體發(fā)展信心。” [23] “去刺激”、“去杠桿”、戶籍制度、養(yǎng)老保險制度、壟斷企業(yè)改革等都是結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容。政府通過精簡政務(wù)，減少自己所管理的事務(wù)并把其轉(zhuǎn)交給市場進(jìn)行調(diào)節(jié)；通過取消和下放行政審批項目，來減少政務(wù)，提高行政效率；清理非行政許可繁瑣的審批事項，將需要保留的升級為行政許可。“既要堅定信心、保持定力，繼續(xù)堅持宏觀調(diào)控政策的基本取向，又不能掉以輕心，要直面問題、善謀善為?！?[24] 實際上，在深化行政管理體制改革過程中遇到了很多的矛盾，觸及地方政府的利益。簡政放權(quán)，“確實遇到了像避重就輕、中間梗阻、“最后一公里”不通暢等問題。“開了弓哪還有回頭箭？我們只能是一抓到底、一往無前。我們還要繼續(xù)啃‘硬骨頭?！崩羁藦?qiáng)總理多次要求做到精簡政務(wù)的同時，也要進(jìn)行精簡機(jī)構(gòu)和人員，精簡機(jī)構(gòu)和精簡人員是同步的，如果機(jī)構(gòu)減少了，但是人浮于事的現(xiàn)象得不到改觀，那么精簡機(jī)構(gòu)是失敗的；如果人員得到精簡但是機(jī)構(gòu)臃腫的現(xiàn)象沒有轉(zhuǎn)變，那么精簡人員也是失敗的。“使中央與地方各安其位、各負(fù)其責(zé)、上下協(xié)同，促進(jìn)政府治理整體效能的最大化?！?[23] 地方政府職能轉(zhuǎn)變要重點抓好“接、放、管”。接，就是把中央放給市場的權(quán)力接轉(zhuǎn)放開，把中央下放給地方的職能接好管好；放，就是把本級該放的權(quán)力切實放下去、放到位；管，就是把地方該管的事情管起來、管到位?！?[25]

“攻堅強(qiáng)者，莫之能勝。以其無以易之。弱之勝強(qiáng)，柔之勝剛?！?[2]78政府的改革必須以人民群眾的支持和信任為前提，以人民滿意的現(xiàn)代政府為落腳點。由于政府改革和政策創(chuàng)新涉及方方面面的利益，政府道德倫理和價值選擇需要很高的素養(yǎng)：“含德之厚比於赤子。毒蟲不螫，猛獸不據(jù)，攫鳥不摶?！?[2]55也就是說，政府具有強(qiáng)大的職業(yè)道德和合乎正義要求的政策價值觀，即使處于惡劣的政策執(zhí)行和政策決策環(huán)境中，面對各方面的利益糾葛，憑借人民的堅決支持和擁護(hù)能夠保持自身的強(qiáng)大凝聚力和向心力，防止各種既得利益集團(tuán)的干擾和破壞。“重積德則無不克。無不克則莫知其極。” [2]59同時能夠形成克服社會和市場缺陷侵害和腐蝕政策價值的能力，以及其柔和公允的方式。政府的改革作為需要循序漸進(jìn)，既要從頂層開始設(shè)計，更好從微觀層次做起：“圖難於其易，為大於其細(xì)。天下難事必作於易。天下大事必作於細(xì)。是以圣人終不為大，故能成其大?！?[2]63細(xì)節(jié)決定政府改革的成敗，只有做到“權(quán)為民所用、利為民所謀、情為民所系”，一切為了群眾、一切依靠群眾，從群眾最關(guān)系、最直接、最現(xiàn)實的問題改起，從市場環(huán)境最基礎(chǔ)性的環(huán)節(jié)做起，才能夠克服各種強(qiáng)大的阻礙力量，使改革和發(fā)展的難題迎刃而解?！皹淞⒀员匦拧⑿斜毓牧己谜L(fēng)，提高政府公信力，讓企業(yè)和群眾享受政策紅利。” [18] 改革會觸動利益、會動“奶酪”，你放權(quán)，有些部門的權(quán)就少了；放寬市場準(zhǔn)入，增強(qiáng)市場競爭力，一些企業(yè)就可能會感到壓力?！暗菫榱酸尫鸥母锛t利，尤其是讓廣大人民受惠，我們義無反顧?！?[25]讓企業(yè)擁有投資自主權(quán)，是處理好市場與政府關(guān)系的必然要求，也是發(fā)揮投資關(guān)鍵作用、以結(jié)構(gòu)改革推動結(jié)構(gòu)調(diào)整、保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的重要舉措。[16]

“道常無為而無不為”，[2]37政府治理的“無為”和“有為”，通過“無為”即有限型政府的構(gòu)建，和“有為”即有效政府的建立與市場活力的激發(fā)來達(dá)到“無不為”的目的，通過“積小勝為大勝，讓老百姓得到實實在在的好處，讓全社會感受到市場環(huán)境、創(chuàng)業(yè)條件、干部作風(fēng)在一天天好轉(zhuǎn)。” [26] 最終實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展并提高人民的幸福感，從而把社會和市場的潛能激發(fā)起來，釋放改革的紅利和推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)化發(fā)展，使人民對執(zhí)政黨滿意、對政府滿意、對政府的政策和改革滿意。

五、老子行政哲學(xué)的適用條件及對新一輪治道變革的昭示

（一）穩(wěn)定的政治社會環(huán)境，有利于社會培育生機(jī)和活力

當(dāng)國家處于危難，地方瀕于分崩離析的狀態(tài)下，國家之間的殊死博弈和實力較量下，政府不可能無為、無欲和無私，國外的政策不可避免地對國內(nèi)政策和改革產(chǎn)生干擾。清靜無為作為國家治理的戰(zhàn)略，要求國家沒有內(nèi)憂外患，要求政府處在一個相對長期穩(wěn)定的政治環(huán)境之下，有雄厚的國力、軍力作為支持，社會矛盾處于整體上平緩階段。在國際政策博弈和改革環(huán)境高度不穩(wěn)定的情況下，任何政策理想必須實事求是。政府的作為與否，應(yīng)當(dāng)從博弈的策略需要出發(fā)。但根本一條必須遵循無私、無畏的精神指引，一方面堅定不移地實施改革；另一方面，根據(jù)整個國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境和政治生態(tài)進(jìn)行適時調(diào)整，對貿(mào)易保護(hù)主義、以鄰為壑的貨幣戰(zhàn)爭、國家核心利益的紛爭要搶占博弈的制高點，否則外來的無為空間就會被壓縮，“無不為”的理想或?qū)⒔K成“鏡花水月”。

（二）政府與社會、政府與市場之間明顯存在擠出效應(yīng)

在封建君主專制社會，官僚體制為統(tǒng)治階級服務(wù)，政府自身依靠壟斷經(jīng)濟(jì)命脈攫取稅源，并直接從人民的賦稅和徭役中獲取供養(yǎng)，因此人民難堪重負(fù)的時候往往是政府大興土木和興兵伐戰(zhàn)時候，帶來的后果是負(fù)和的，秦、隋等朝代直接因此而亡。因此，輕徭薄賦、清靜無為，在過去直接能夠達(dá)到讓人們休養(yǎng)生息的效果，將擠出的效應(yīng)騰空出來。現(xiàn)代社會已經(jīng)實行了民主和憲政，代議制政府的最大特點就是人們的負(fù)擔(dān)和賦稅受到嚴(yán)格的限定，但政府自己不能生產(chǎn)財富而依賴人民稅費生存的程式并未改寫。我國由于特殊的國情，造就了大量的壟斷性國有企業(yè)，政府管了許多不該管也管不好的事情，政府之手“管得太多、伸得太長、插得太深”，地方政府投資既擠出了民間投資，也帶來了巨大的債務(wù)風(fēng)險，國際金融危機(jī)的背景下這一問題前所未有地加劇。國際金融危機(jī)以來，為應(yīng)對沖擊，保增長、保穩(wěn)定、保發(fā)展，國家出臺了4萬億投資計劃，地方政府的投資計劃規(guī)模突破20萬億，造成了對政府投資的依賴，加劇了政府對市場的干預(yù)，造成了一些不良的后果。因此新一輪政府改革思維依然是堅持有所為，有所不為：一方面發(fā)揮市場的決定性作用，一方面更好發(fā)揮政府的職能；一方面要防止亂作為，也要防止不作為；一方面政府積極進(jìn)取，推動自身的革命，另一方面承擔(dān)起公共服務(wù)和社會保障的應(yīng)有使命，為市場要素迸發(fā)活力提供有利的宏微觀環(huán)境。

（三）人們處于強(qiáng)政府作為的疲憊期，渴望休養(yǎng)生息

當(dāng)前，我國仍然處在戰(zhàn)略機(jī)遇期，和平與發(fā)展仍是時代的主題，盡管國際勢力和周邊環(huán)境對我國的政策和改革造成了一定的干擾，但是進(jìn)步和發(fā)展的時代主旋律仍然沒有根本上改變。經(jīng)過六十多年的國力積累，特別是三十年的改革開放成果，為實施市場化改 革提供了條件，也為經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域的無為而治提供了空間。我國在改革開放以來形成的人心思富、人心思強(qiáng)、人心思好的狀態(tài)沒有改變，但是近三十年來的“住房、醫(yī)療、教育”等新三座大山也成為一股心理重壓，人民渴望政府變革，讓利于民，改進(jìn)民生，這也就是新一輪政府改革最終的落腳點。老子的行政哲學(xué)對當(dāng)前我國新一輪政府治道變革的風(fēng)險昭示：

1. 任何改革只有無私才能無所畏懼。首先遏制住政府自身利益欲望才能完全釋放改革紅利。而牽絆政府治道變革的恰恰是中央到地方的壟斷性企業(yè)和政府高度壟斷的金融、土地和礦產(chǎn)資源，如果改革不能觸及壟斷企業(yè)和部門的利益，國家競爭力就不能增強(qiáng)，市場的活力不可能持續(xù)激發(fā)。所以政府的公共政策制定需要公平和公正，對所有經(jīng)濟(jì)成分一視同仁，減少對部分和少數(shù)市場主體的依賴，避免形成利益捆綁并最終被特殊利益群體綁架。

2. 市場之有為要求政府有所為有所不為相互強(qiáng)化。如不能遏制政府成本增長，要想發(fā)揮市場的決定性作用實則“緣木求魚”。國家競爭優(yōu)勢來自于制度創(chuàng)新和服務(wù)成本的降低，既要激發(fā)市場能量，又要彌補(bǔ)市場不足。切實做到生而不有，為而不恃。任由政府支出低效而政府成本節(jié)節(jié)攀升，那么政府不僅不能提供滿意的公共服務(wù)，甚至?xí)ッ癖娦湃危c市場和社會離心離德?？刂谱≡鲩L的成本，并將節(jié)省下來的公共資金投入到人民反映強(qiáng)烈的住房、醫(yī)療和教育領(lǐng)域，才能真正讓人民滿意。

3. 政府改革的前提是對政府的公正性和能力高度信任，沒有質(zhì)疑。“公生明，廉生威”，無為而治，無私而公正的政策就是生命線。否則，一旦人民對政府能力和公信力產(chǎn)生懷疑，或者用腳投票棄而遠(yuǎn)離，或者群起紛爭，利益割據(jù)。沒有人民的信任，任何改革只能被視為陰謀，人民會被誤導(dǎo)并逆向選擇。因此，一方面激活民智民力，另一方面限制政府權(quán)力。同時，切實做到對腐敗的零容忍，有貪必反、有腐必懲。政府的任何改革必須以人民的利益為出發(fā)點和落腳點，問計于民、問政于民，集中民智，凝聚民意，匯聚民力，堅定信念，以柔克剛，無私、無畏地改革，建設(shè)人民滿意的現(xiàn)代政府。

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[責(zé)任編輯、校對：葉慧娟]