試探基層工會(huì)改革的基本思路及內(nèi)容

劉勇

摘 要： 基層工會(huì)是我國(guó)工會(huì)體系的組織基礎(chǔ)，是承載工會(huì)工作的基本單元。當(dāng)前基層工會(huì)組織孱弱，不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下新型勞動(dòng)關(guān)系的發(fā)展變化，嚴(yán)重制約了中國(guó)工會(huì)整體效能的發(fā)揮。作為維護(hù)工人利益的群眾組織，中國(guó)工會(huì)應(yīng)加快推進(jìn)基層工會(huì)建設(shè)，從基層工會(huì)組織結(jié)構(gòu)、利益表達(dá)和維護(hù)機(jī)制等方面進(jìn)行改革，以實(shí)現(xiàn)新形勢(shì)下的工會(huì)轉(zhuǎn)型。

關(guān)鍵詞： 基層工會(huì)； 工會(huì)改革； 勞動(dòng)關(guān)系

中圖分類號(hào)： D412.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1673-9973（2014）04-0008-05

基層工會(huì)是我國(guó)工會(huì)體系中的組織基礎(chǔ)，是承載工會(huì)工作的基本單元。根據(jù)《中國(guó)工會(huì)章程》規(guī)定，基層工會(huì)的設(shè)立范圍除企業(yè)、事業(yè)單位、機(jī)關(guān)之外，還可以包括社區(qū)和行政村。由于基層工會(huì)屬于整個(gè)工會(huì)系統(tǒng)的“神經(jīng)末梢”，直接面對(duì)復(fù)雜的勞動(dòng)關(guān)系，這種特殊地位決定了基層工會(huì)建設(shè)成為整個(gè)工會(huì)組織建設(shè)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。但在傳統(tǒng)體制的影響下，目前中國(guó)的基層工會(huì)普遍處于“維權(quán)不能”的狀態(tài)，并最終使得中國(guó)工會(huì)形成了嚴(yán)重的“悖逆性特征”，嚴(yán)重制約了中國(guó)工會(huì)整體效能的發(fā)揮。[1] 因此，中國(guó)工會(huì)維權(quán)意志和維權(quán)行動(dòng)整體效能的發(fā)揮必須突破基層工會(huì)孱弱的瓶頸，需要從基層工會(huì)組織體制、利益表達(dá)和維護(hù)機(jī)制等方面進(jìn)行改革，以實(shí)現(xiàn)新形勢(shì)下的工會(huì)轉(zhuǎn)型。

一、通過(guò)法律法規(guī)的相應(yīng)創(chuàng)新加強(qiáng)基層工會(huì)的地位和作用是今后發(fā)展的趨勢(shì)

（一）推進(jìn)基層工會(huì)組織的結(jié)構(gòu)性變革

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)工會(huì)的基層組織主要是以行政單位為基礎(chǔ)在國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位內(nèi)部建立工會(huì)，這種單位工會(huì)作為我國(guó)基層工會(huì)的基本模式目前在相當(dāng)大的范圍內(nèi)廣泛存在。[2] 包括目前非公有制企業(yè)工會(huì)，大多也是按照這種模式建立的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，單位工會(huì)在組織動(dòng)員、宣傳教育、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面起到了重要的作用。然而，單位工會(huì)必須與行政部門保持高度一致，實(shí)質(zhì)上是否認(rèn)了工會(huì)與行政部門的區(qū)別，淡化了工會(huì)利益整合和利益表達(dá)的功能。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，工人與企業(yè)逐漸分化為不同的利益主體，尤其在非公有制企業(yè)中，其勞動(dòng)關(guān)系具有對(duì)立性的特點(diǎn)，工人參加工會(huì)的根本目的是維護(hù)和爭(zhēng)取自身的合法權(quán)益，而傳統(tǒng)的基層工會(huì)模式由于存在較強(qiáng)的依附性，在勞動(dòng)關(guān)系市場(chǎng)化、多元化的背景下已難以實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。另外，隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，小企業(yè)的數(shù)量迅猛增加，小企業(yè)從業(yè)人員已占從業(yè)人員總數(shù)的3/4以上，小企業(yè)工會(huì)約占全國(guó)基層工會(huì)總數(shù)的80%以上。[3] 但目前小企業(yè)中的從業(yè)人員流動(dòng)性大，用工管理不規(guī)范，勞資矛盾多發(fā)，同時(shí)小企業(yè)工會(huì)存在著組建不規(guī)范、制度不健全，難以充分發(fā)揮表達(dá)和維護(hù)作用等問(wèn)題。面對(duì)上述情況，應(yīng)根據(jù)區(qū)域或企業(yè)特點(diǎn)，將相近或相似的企業(yè)工會(huì)組織起來(lái)，組建成區(qū)域性、行業(yè)性基層工會(huì)聯(lián)合會(huì)，即在基層工會(huì)的設(shè)置上通過(guò)在縣級(jí)以下組建區(qū)域性、行業(yè)性工會(huì)的方式進(jìn)行工會(huì)組織的結(jié)構(gòu)性變革，增強(qiáng)基層工會(huì)的獨(dú)立性，從根本上解決傳統(tǒng)基層工會(huì)模式難以解決的問(wèn)題，這也是工會(huì)作用發(fā)揮的基礎(chǔ)和前提。例如山西省陽(yáng)泉市總工會(huì)針對(duì)原有工會(huì)小而散，難以表達(dá)和維護(hù)工人利益的狀況，突破原有基層工會(huì)模式，按照地域相近、行業(yè)相同的原則對(duì)小型工會(huì)進(jìn)行整合，創(chuàng)造性地建立起一條街工會(huì)聯(lián)合會(huì)、樓宇工會(huì)聯(lián)合會(huì)、餐飲工會(huì)聯(lián)合會(huì)這樣的基層工會(huì)組織，擴(kuò)大了工會(huì)覆蓋率，提升了工會(huì)維權(quán)的層次和能力。目前，陽(yáng)泉市的工會(huì)組建率達(dá)到99%，勞動(dòng)爭(zhēng)議比3年前下降37%。[4] 從全國(guó)來(lái)看，在主要由工會(huì)主持的勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解中，區(qū)域性、行業(yè)性勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解組織的調(diào)解成功率高達(dá)84.2%，而企事業(yè)單位勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解成功率只有20.6%。[5] 實(shí)踐表明，在縣以下建立多種形式的區(qū)域性、行業(yè)性企業(yè)工會(huì)聯(lián)合會(huì)，有利于優(yōu)化工會(huì)組織結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大工會(huì)組織的覆蓋面，打破單位工會(huì)的依附性，改變企業(yè)工會(huì)建設(shè)的薄弱狀況，有效提高了基層工會(huì)在表達(dá)和維護(hù)工人利益方面的作用。目前，應(yīng)在總結(jié)以往區(qū)域性、行業(yè)性基層工會(huì)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，盡快制定并實(shí)施相關(guān)工作條例，針對(duì)區(qū)域性和行業(yè)性基層工會(huì)的基本任務(wù)、組織體制、工作機(jī)制等方面制定出全面的規(guī)范，并及時(shí)通過(guò)《工會(huì)法》、《工會(huì)章程》，對(duì)區(qū)域性、行業(yè)性基層工會(huì)的地位加以確立，使之成為我國(guó)基層工會(huì)不可或缺的模式。

（二）最大限度地吸納農(nóng)民工入會(huì)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)快速發(fā)展的同時(shí)，也面臨著“半城市化”問(wèn)題帶來(lái)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。從“十二五”時(shí)期開(kāi)始，我國(guó)將用20年時(shí)間解決目前的“半城市化”問(wèn)題，在2030年使我國(guó)的城市化率達(dá)到65%。這意味著每年平均增加2000萬(wàn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城市就業(yè)，到2030年基本解決4億農(nóng)民工及其家屬的進(jìn)城和落戶問(wèn)題，使他們享受與城市原有居民同等的公共服務(wù)和各項(xiàng)權(quán)利。[6] 面對(duì)半城市化問(wèn)題的挑戰(zhàn)，如何最大限度地把農(nóng)民工吸納到工會(huì)中來(lái)，并有效地表達(dá)和維護(hù)這一社會(huì)弱勢(shì)群體的合法權(quán)益，就擺在了基層工會(huì)面前。

近年來(lái)，新建企業(yè)在組建工會(huì)和發(fā)展會(huì)員方面取得了突破性進(jìn)展，尤其是在積極接納農(nóng)民工入會(huì)方面，有些地方探索了一些不同的農(nóng)民工工會(huì)模式。例如，有些地方采取了在農(nóng)民工輸出地、輸入地“雙管齊下”發(fā)展會(huì)員，建立“雙向維護(hù)”機(jī)制；有些地方針對(duì)農(nóng)民工流動(dòng)性大特點(diǎn)，組建了項(xiàng)目工會(huì)聯(lián)合會(huì)，“讓工會(huì)跟著項(xiàng)目走”、“讓有工人的地方就有工會(huì)”。以上方法和模式雖然在吸納農(nóng)民工入會(huì)、表達(dá)和維護(hù)其合法權(quán)益等方面起到了一定的效果，但大多還都存在一定問(wèn)題，處于進(jìn)一步探索階段，還不能從根本上改變農(nóng)民工利益表達(dá)和維護(hù)的現(xiàn)狀。例如，雙重會(huì)籍管理制度面對(duì)大范圍的跨省、跨區(qū)域的協(xié)調(diào)，對(duì)現(xiàn)有基層工會(huì)組織來(lái)說(shuō)實(shí)在是心有余而力不足。還有些地方雖然建立了農(nóng)民工工會(huì)，但并未真正有效運(yùn)作，整合和表達(dá)農(nóng)民工利益更是無(wú)從談起。[7] 因此，當(dāng)前要有效地表達(dá)和維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益應(yīng)在兩個(gè)方面有所加強(qiáng)和突破：一是針對(duì)農(nóng)民工的特點(diǎn)加強(qiáng)基層工會(huì)組織建設(shè)。如果不能最大限度地將農(nóng)民工組織到工會(huì)中，并有效維護(hù)其合法權(quán)益，基層工會(huì)的組織基礎(chǔ)必然受到嚴(yán)重削弱。按照《工會(huì)法》規(guī)定，實(shí)際上對(duì)成為工會(huì)會(huì)員的身份限定為企業(yè)、事業(yè)單位、機(jī)關(guān)中以工資收入為主要生活來(lái)源的勞動(dòng)者。而工會(huì)作為表達(dá)和維護(hù)工會(huì)成員利益的組織，吸納會(huì)員的領(lǐng)域必須與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相適應(yīng)。因此，在《工會(huì)法》中有關(guān)成為工會(huì)會(huì)員身份的規(guī)定方面，不僅應(yīng)注重從傳統(tǒng)的第二產(chǎn)業(yè)到二、三產(chǎn)業(yè)兼顧，而且應(yīng)強(qiáng)調(diào)包括以往的正規(guī)化部門到新出現(xiàn)的非正規(guī)化部門和彈性雇傭部門并重。突出以工資收入為主要生活來(lái)源的體力勞動(dòng)者和腦力勞動(dòng)者，都有依法參加和組織工會(huì)的權(quán)利，而不再?gòu)?qiáng)調(diào)成為工會(huì)會(huì)員的單位特征。這既適應(yīng)了工會(huì)吸納領(lǐng)域拓展的需求，也為社區(qū)工會(huì)、農(nóng)民工工會(huì)的組建形式提供了基本的法律依據(jù)。應(yīng)該注意的是，不論是原有基層工會(huì)吸納農(nóng)民工入會(huì)，還是組建農(nóng)民工工會(huì)，都應(yīng)從農(nóng)民工自身的特點(diǎn)出發(fā)，建立與之相適應(yīng)的工會(huì)運(yùn)作模式，否則工會(huì)就會(huì)淪落為擺設(shè)。二是為保護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益立法。工會(huì)作用的發(fā)揮有它一定的適用范圍，如果僅依靠工會(huì)達(dá)到維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的目標(biāo)，顯然是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。在工會(huì)之外，需要有完善的法律體系和相應(yīng)的制約機(jī)制，只有政府加強(qiáng)對(duì)用工市場(chǎng)的監(jiān)督管理，各職能部門乃至全社會(huì)都依法辦事，這才是保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的重中之重。[8] 在此基礎(chǔ)上，工會(huì)的表達(dá)與維護(hù)行動(dòng)也能得到相關(guān)法律法規(guī)的支持和保護(hù)。

（三）賦予基層工會(huì)更大的活動(dòng)空間

基層工會(huì)要切實(shí)在維護(hù)工人合法權(quán)益中發(fā)揮作用，除了要有健全的法制和工會(huì)自身不斷努力以外，還需得到政黨、政府以及來(lái)自社會(huì)各方面的支持，“要把更多資源和手段賦予工會(huì)組織，把黨政所需、職工所急、工會(huì)所能的事更多地交給工會(huì)組織去辦，不斷擴(kuò)大工會(huì)組織的社會(huì)影響，為工會(huì)事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更好環(huán)境。” [9] 因此，在現(xiàn)有條件下，賦予工會(huì)更大的活動(dòng)空間是發(fā)揮工會(huì)表達(dá)和維護(hù)職能，切實(shí)履行工會(huì)基本職責(zé)的必然要求，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下工會(huì)改革的重要內(nèi)容。

基層工會(huì)主席大都由上級(jí)黨委或工會(huì)組織委派的方式產(chǎn)生，這是造成工會(huì)組織行政化傾向的重要原因之一。[10] 而工會(huì)主席直選體現(xiàn)了工會(huì)民主化和群眾化的要求，這不僅是工會(huì)組織改革的方向，也是中國(guó)基層民主建設(shè)中的重要內(nèi)容。但從目前來(lái)看，在國(guó)有企事業(yè)單位工會(huì)進(jìn)行的直接民主選舉和工會(huì)改革，效果不甚理想。例如上海開(kāi)展基層工會(huì)主席直接選舉試點(diǎn)工作已有10年，在51952家基層工會(huì)中，工會(huì)主席由直接選舉產(chǎn)生的只有5961家，僅占全部基層工會(huì)組織的11.47%。 [11] 但值得注意的是，近年來(lái)在一些非公有制企業(yè)中，出現(xiàn)了由工人自主建立并通過(guò)直接選舉的方式產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)人的新型工會(huì)組織。這些新型工會(huì)組織不斷將勞資關(guān)系從沖突對(duì)抗引向協(xié)商談判，依法表達(dá)和維護(hù)了工人的利益，在協(xié)調(diào)勞資關(guān)系、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮了積極的作用。這不僅意味著一種維護(hù)工人利益、協(xié)調(diào)勞資關(guān)系新型力量的出現(xiàn)，而且體現(xiàn)了中國(guó)基層民主的新發(fā)展。[12]

根據(jù)上述情況可以看出，中國(guó)目前已經(jīng)存在兩種不同類型和不同運(yùn)作機(jī)制的基層工會(huì)組織，一種是沒(méi)有政府背景、由工人自主建立、工會(huì)主席由直接選舉產(chǎn)生的工會(huì)組織；一種是仍然沿襲著過(guò)去的運(yùn)作模式、表達(dá)和維護(hù)機(jī)制不健全、行政化色彩濃厚的官辦工會(huì)組織。筆者認(rèn)為，應(yīng)在非公有制企業(yè)新型工會(huì)的建立中和直選實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)推進(jìn)非公有制企業(yè)中新型工會(huì)的建立和發(fā)展。同時(shí)，加快推進(jìn)官辦工會(huì)的組織體制改革，使其在工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人的選舉、工人利益訴求的表達(dá)以及民主參與等方面發(fā)揮更大的作用。

二、完善以集體談判為核心的勞動(dòng)關(guān)系制度，強(qiáng)化基層工會(huì)表達(dá)和維護(hù)機(jī)制

（一）促進(jìn)多層次談判結(jié)構(gòu)的形成

作為工會(huì)運(yùn)動(dòng)的直接結(jié)果和近代勞工立法的重要內(nèi)容，集體談判不僅確立了集體勞動(dòng)關(guān)系調(diào)整的正式規(guī)則，而且本身就是化解沖突的一種重要機(jī)制，它已成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下規(guī)范與調(diào)整勞動(dòng)關(guān)系的主要手段和國(guó)際慣例。隨著我國(guó)市場(chǎng)化改革開(kāi)放的深入發(fā)展，國(guó)家、企業(yè)與工人之間的政治化、行政化、利益一致化的勞動(dòng)關(guān)系逐漸呈現(xiàn)出市場(chǎng)化和利益分化的特點(diǎn)，通過(guò)傳統(tǒng)的行政干預(yù)協(xié)調(diào)各方利益的方式已難以奏效，迫切需要建立和完善以集體談判為核心的勞動(dòng)關(guān)系制度，以實(shí)現(xiàn)中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系調(diào)整機(jī)制的改進(jìn)和重建。[13]

雖然集體談判在我國(guó)開(kāi)展已有十幾年，但目前仍未能真正有效地起到表達(dá)和維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益的作用。原因之一是大部分集體談判與集體合同的推行是在企業(yè)層面開(kāi)展的，但在現(xiàn)實(shí)中，大量的企業(yè)規(guī)模小，工人流動(dòng)性大，工會(huì)組織不健全，尤其是在資強(qiáng)勞弱的局面下，企業(yè)級(jí)的集體談判難以做到事實(shí)上的合理和公平。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，由行業(yè)工會(huì)代表工人進(jìn)行集體談判，可以避免企業(yè)工會(huì)和企業(yè)管理層的直接對(duì)抗以及管理層對(duì)集體談判的控制，也有利于工會(huì)全面準(zhǔn)確地掌握談判信息，集中談判專家的優(yōu)勢(shì)和力量，充分行使集體談判權(quán)。 [14] 因此，我國(guó)應(yīng)積極構(gòu)建多層次、立體式集體談判體系，以解決目前單一的企業(yè)級(jí)集體談判所存在的弊端，全面發(fā)揮集體談判制度的作用。一方面，加快構(gòu)建行業(yè)、區(qū)域集體談判機(jī)制，依靠上級(jí)工會(huì)的力量開(kāi)展集體談判，這不僅能夠改善企業(yè)在開(kāi)展集體談判過(guò)程中面臨的困難，還能使集體談判調(diào)整勞動(dòng)關(guān)系的層次更高、力度更大、范圍更廣，更有利于提高勞動(dòng)者一方的整體力量。另一方面，在擴(kuò)大區(qū)域性、行業(yè)性集體談判范圍的同時(shí)，積極開(kāi)展國(guó)家級(jí)勞資對(duì)話機(jī)制，就工資增長(zhǎng)、就業(yè)、勞動(dòng)安全、特殊權(quán)益保護(hù)等問(wèn)題進(jìn)行談判。這樣就形成國(guó)家級(jí)、行業(yè)級(jí)、區(qū)域級(jí)、企業(yè)級(jí)的多層次的談判結(jié)構(gòu)，這種縱橫交錯(cuò)的立體保護(hù)網(wǎng)，能更有效地通過(guò)發(fā)揮集體談判的作用表達(dá)和維護(hù)工人的利益。

（二）推進(jìn)談判主體的健全及能力的提高

集體談判是由雇主或其組織為一方與工人組織（一般是工會(huì)）為另一方的談判。因此，具有獨(dú)立性和代表性的談判雙方是集體談判與集體合同制度有效運(yùn)行的主體性條件。目前制約我國(guó)集體談判發(fā)展的一大瓶頸是談判主體的嚴(yán)重缺位。在企業(yè)級(jí)集體談判中，由于企業(yè)工會(huì)與雇主的主體地位、談判能力相差懸殊，企業(yè)工會(huì)對(duì)談判結(jié)果的影響力嚴(yán)重不足，即使通過(guò)談判簽訂了集體合同，由于內(nèi)容的針對(duì)性、實(shí)效性不強(qiáng)，也大多流于形式。尤其是非公有制中小企業(yè)占據(jù)我國(guó)企業(yè)絕大多數(shù)的同時(shí)，相當(dāng)一部分企業(yè)仍未組建工會(huì)，在談判主體不健全的情況下，造成集體談判覆蓋面狹窄，例如，勞動(dòng)者工資是集體談判的核心內(nèi)容。有數(shù)據(jù)顯示，目前全國(guó)共有1300萬(wàn)家企業(yè)，超過(guò)1000萬(wàn)家的中、小企業(yè)還沒(méi)有建立工資集體協(xié)商制度。[15] 相對(duì)于企業(yè)級(jí)集體談判來(lái)說(shuō)，雖然行業(yè)談判可以避免談判雙方主體地位不平等的問(wèn)題，并擴(kuò)大集體談判覆蓋面，但由于我國(guó)行業(yè)工會(huì)、產(chǎn)業(yè)工會(huì)的組織體系不健全，集體談判經(jīng)常因城市以下缺失產(chǎn)業(yè)性、行業(yè)性的工會(huì)組織而不能進(jìn)行。

與此同時(shí)，雇主方談判主體的缺位問(wèn)題也較為突出。我國(guó)雇主組織是一種多元化體制，目前存在著國(guó)有企業(yè)的雇主組織、非公有制企業(yè)的雇主組織，還有不分所有制的雇主協(xié)會(huì)以及各地由雇主自發(fā)成立的非正式雇主組織等多種類型。 [16] 但每一種類型的雇主組織都不能涵蓋所有類型的企業(yè)，因此缺乏足夠的代表性。并且，在許多區(qū)縣一級(jí)，大多數(shù)雇主組織也沒(méi)有設(shè)立相應(yīng)的分支機(jī)構(gòu)，因而在開(kāi)展區(qū)域性、行業(yè)性集體談判時(shí)，企業(yè)方談判主體缺位問(wèn)題較為突出。[15]另外，在企業(yè)級(jí)的集體談判中，非國(guó)有企業(yè)的雇主角色是非常明確的，但國(guó)有企業(yè)的雇主究竟是誰(shuí)？換句話說(shuō)，在國(guó)有企業(yè)中，工會(huì)主席能不能與廠長(zhǎng)、經(jīng)理談判？ 廠長(zhǎng)、經(jīng)理到底代表誰(shuí)的利益？ [13] 這些理論與實(shí)踐上的困惑，也進(jìn)一步反映了我國(guó)集體談判中始終未解決的環(huán)境和條件問(wèn)題。

根據(jù)上述情況表明，要真正發(fā)揮集體談判的作用，不僅要進(jìn)一步加強(qiáng)工會(huì)組織建設(shè)，還要積極培育和健全雇主組織，并準(zhǔn)確定位政府在集體談判中的作用和角色。對(duì)于工會(huì)來(lái)說(shuō)，在進(jìn)行工會(huì)組織體系建設(shè)的同時(shí)，應(yīng)著力提高工會(huì)的談判能力。例如沈陽(yáng)市總工會(huì)針對(duì)集體談判中，基層工會(huì)“不敢談、不會(huì)談”的狀況，組建了包括來(lái)自工商、稅務(wù)、司法等相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)人士的工資談判專家團(tuán)（組），以勞方談判代表的身份參與集體談判。 [15] 對(duì)于企業(yè)代表而言，應(yīng)對(duì)現(xiàn)有雇主組織進(jìn)行改革和調(diào)整，減少和消除雇主組織的官方色彩，建立與工會(huì)結(jié)構(gòu)相一致的雇主組織體制，尤其是在區(qū)縣以下積極培育具有長(zhǎng)期穩(wěn)定性和廣泛代表性的行業(yè)性雇主組織，增強(qiáng)其協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系的功能和責(zé)任。另外，還應(yīng)根據(jù)國(guó)際慣例和我國(guó)一元化工會(huì)的實(shí)際，規(guī)定國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者只能加入上級(jí)工會(huì)或其他工會(huì)，以區(qū)分他們?cè)谝粋€(gè)具體勞動(dòng)關(guān)系中所處的管理方的地位和角色。對(duì)于政府部門而言，制定和頒布基本的勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)對(duì)集體談判的程序和內(nèi)容以及集體合同實(shí)施的干預(yù)，并通過(guò)完善三方協(xié)商機(jī)制預(yù)防和解決集體談判遇到的矛盾和問(wèn)題，這在目前我國(guó)勞動(dòng)關(guān)系雙方的發(fā)育和組織程度都還不成熟的情況下，其重要性尤為突出。 [16]

（三）提高集體談判法制化和規(guī)范化的水平

法律制度存在缺陷與不足，必然會(huì)影響和制約集體談判活動(dòng)的運(yùn)行與發(fā)展。隨著我國(guó)集體談判的逐步推行，立法當(dāng)中存在的問(wèn)題也逐漸暴露出來(lái)。

從1994年《勞動(dòng)法》出臺(tái)，集體談判開(kāi)始推行至今，還沒(méi)有一部關(guān)于集體談判與集體合同制度的專項(xiàng)立法，涉及的有關(guān)規(guī)定分散于各種不同的法律法規(guī)當(dāng)中。例如《勞動(dòng)法》和《工會(huì)法》一共只有七條涉及集體談判與集體合同問(wèn)題，這些數(shù)量極少的條款對(duì)涉及到的集體合同的主體、內(nèi)容、爭(zhēng)議處理等也只是做了比較宏觀、原則性的規(guī)定，并且，由于立法的側(cè)重點(diǎn)不同，這些法律不僅在該制度名稱的使用上不統(tǒng)一，對(duì)一些問(wèn)題的規(guī)定也不完全一致，這突出體現(xiàn)在簽訂集體合同的自愿或強(qiáng)制這一問(wèn)題上。這些問(wèn)題的存在，極易造成實(shí)踐中的混亂。

勞動(dòng)和社會(huì)保障部2004年頒布的《集體合同規(guī)定》和2000年頒布《工資集體協(xié)商試行辦法》，是目前對(duì)集體合同制度的規(guī)定相對(duì)詳細(xì)的立法，但內(nèi)容也不夠完備。值得欣慰的是，為了規(guī)范和推動(dòng)集體談判和集體合同制度的發(fā)展，我國(guó)各地方在立法方面有了一定的發(fā)展。目前，全國(guó)已有23個(gè)?。▍^(qū)、市）制定了“集體合同規(guī)定”或“集體合同條例”。 [17] 但不管是部委的規(guī)章，還是地方法規(guī)，其立法的層次性與權(quán)威性都不能與全國(guó)性集體合同立法相比，在實(shí)際執(zhí)行中由于執(zhí)法手段有限也難以得到貫徹執(zhí)行。另外，我國(guó)現(xiàn)有的法律對(duì)企業(yè)拒絕進(jìn)行集體談判的問(wèn)題，從行為界定到責(zé)任的承擔(dān)，都缺乏明確的規(guī)定，對(duì)發(fā)生此行為的處罰也比較原則。至于企業(yè)在談判過(guò)程中應(yīng)承擔(dān)的其他責(zé)任以及違約后應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任更沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)定。這導(dǎo)致在開(kāi)展集體談判、實(shí)施集體合同過(guò)程中，由于缺乏對(duì)企業(yè)方的制約而經(jīng)常遭到拒絕，同時(shí)，這也在一定程度上影響法律制度的權(quán)威性。

總之，從整體上看，集體談判和集體合同的立法與迅速發(fā)展的社會(huì)需求不相適應(yīng)，完善集體談判和集體合同立法的任務(wù)迫在眉睫。

三、堅(jiān)持和完善以職工代表大會(huì)為基本形式的企業(yè)民主參與制度

在法律制度允許的范圍內(nèi)，工人各種影響企業(yè)決策的行為都可以看成是工人民主參與管理的形式。通過(guò)民主參與的方式協(xié)調(diào)以及處理勞動(dòng)關(guān)系中出現(xiàn)的問(wèn)題，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍使用的方法。

在我國(guó)，企業(yè)民主參與也具有悠久的歷史和傳統(tǒng)，早在革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期根據(jù)地的公營(yíng)企業(yè)中就形成了“三人團(tuán)”、“工廠管理委員會(huì)”等制度。建國(guó)后的20世紀(jì)50年代后期，逐步形成了以職工代表大會(huì)為基本形式的具有中國(guó)特色的基層民主參與制度。到20世紀(jì)80年代，這一制度不但在公有制企業(yè)中得到了普遍的推廣，而且作為表達(dá)和維護(hù)工人利益的重要機(jī)制，發(fā)揮了重要的作用，產(chǎn)生了不可低估的社會(huì)效益。[10] 但是，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，政府與企業(yè)之間的聯(lián)系更多的是依靠市場(chǎng)機(jī)制而非計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下直接的行政強(qiáng)制，尤其是非公有制企業(yè)的大幅度增加，以職工代表大會(huì)制度為基本形式的職工民主參與遇到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的勞動(dòng)關(guān)系主要是一種利益一致的平均分配的勞動(dòng)行政關(guān)系。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的勞動(dòng)關(guān)系則是一種利益關(guān)系明晰的由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，這種勞動(dòng)關(guān)系性質(zhì)和調(diào)節(jié)機(jī)制的變化，使得原有企業(yè)民主參與制度難以與之相適應(yīng)。其中最為突出的是現(xiàn)代企業(yè)制度中形成的公司治理結(jié)構(gòu)與傳統(tǒng)的民主參與體制是兩種平行的不同體制，企業(yè)的權(quán)利結(jié)構(gòu)與職工代表大會(huì)的權(quán)利由此發(fā)生了矛盾沖突。[10]

一個(gè)基層組織如果能夠經(jīng)常性地組織成員有效參與決策與管理，并能夠逐漸演變成為管理者與被管理者都自覺(jué)遵守的制度，這樣的組織就是民主參與的組織、民主管理的組織。[10] 作為工會(huì)利益整合和利益表達(dá)的重要機(jī)制，工會(huì)在推進(jìn)企業(yè)民主參與管理過(guò)程中一直扮演倡導(dǎo)者和組織者的角色。《工會(huì)法》 第 6條規(guī)定：“工會(huì)依照法律規(guī)定通過(guò)職工代表大會(huì)或者其他形式，組織職工參與本單位的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”。黨的十八大報(bào)告明確指出，“全心全意依靠工人階級(jí)，健全以職工代表大會(huì)為基本形式的企事業(yè)單位民主管理制度，保障職工參與管理和監(jiān)督的民主權(quán)利”。因此，在新的歷史條件下，基層工會(huì)應(yīng)積極推動(dòng)以職工代表大會(huì)為基本形式的企業(yè)民主參與制度的發(fā)展和完善，不斷擴(kuò)展活動(dòng)內(nèi)容和活動(dòng)空間。一方面，積極將職工董事和職工監(jiān)事制度、集體協(xié)商與集體合同制度、廠務(wù)公開(kāi)制度、合理化建議制度等一些適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的民主參與和調(diào)節(jié)勞動(dòng)關(guān)系的新形式納入到職代會(huì)體系當(dāng)中，結(jié)合成強(qiáng)而有力的整體，借助職代會(huì)這一平臺(tái)更好地發(fā)揮作用。另一方面，應(yīng)圍繞民主治理這一政治發(fā)展的趨勢(shì)，不斷推動(dòng)工人參與企業(yè)民主管理的樣態(tài)及其機(jī)制的創(chuàng)新。

對(duì)于我國(guó)非公有制企業(yè)，一方面，可以根據(jù)實(shí)際情況在部分企業(yè)建立職工代表大會(huì)制度。職代會(huì)制度與其他民主參與形式相比較而言，因其具有內(nèi)容的連續(xù)性、程序的規(guī)范性和代表的廣泛性，而成為目前最能全面體現(xiàn)企業(yè)民主參與權(quán)的基本形式。并且，職代會(huì)經(jīng)過(guò)國(guó)有企業(yè)長(zhǎng)期的實(shí)踐，大多數(shù)人對(duì)它都耳熟能詳，既有許多經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，其存在的不足也大都為人所知。對(duì)于許多非公有制企業(yè)來(lái)說(shuō)，建立這種形式既容易被勞資雙方接受，也可以減少精力、財(cái)力等方面不必要的支出。但應(yīng)該注意的是，不能將國(guó)有企業(yè)職代會(huì)制度簡(jiǎn)單地照搬到私營(yíng)企業(yè)中，而應(yīng)以更加靈活的形式，建立適應(yīng)非公企業(yè)民主參與的組織形式和制度。[16] 另一方面，對(duì)一些規(guī)模較小的非公企業(yè)可以通過(guò)相對(duì)簡(jiǎn)單的形式加以規(guī)范。由于職代會(huì)是一套完整的制度體系，程序要求比較嚴(yán)格和規(guī)范，這對(duì)于一些規(guī)模小、管理層次少、決策過(guò)程簡(jiǎn)單的企業(yè)來(lái)說(shuō)不一定是最適合的形式。對(duì)于這類企業(yè)，可以通過(guò)“民主議事會(huì)”、“民主管理生活會(huì)”等相對(duì)簡(jiǎn)單的會(huì)議形式，并對(duì)其權(quán)限、會(huì)期、議事規(guī)則等基本內(nèi)容加以規(guī)范，從而形成相應(yīng)的制度。待企業(yè)規(guī)模、經(jīng)營(yíng)條件等方面適宜后再采取職代會(huì)制度。總之，實(shí)行企業(yè)民主參與符合了當(dāng)前國(guó)際慣例和現(xiàn)代企業(yè)管理的“潮流”和“趨勢(shì)”，只要基層工會(huì)積極努力，必然會(huì)創(chuàng)造出更多表達(dá)和維護(hù)工人利益的新形式。

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