行政處罰中實施一事不二罰原則的問題及應(yīng)對措施

皮中旭

湖北警官學(xué)院，湖北 武漢 430033

在我國，行政處罰屬于行政制裁范疇，是國家對違反行政管理法規(guī)的組織以及個人依法進(jìn)行教育、懲戒的行為，其最終目的是讓行為人或組織不會產(chǎn)生同一違法行為的重犯。在“一事不二罰”原則中，“一事”指的是行為人的“同一違法行為”，這一違法行為指的是一個獨立存在的違法行為，并不是一類違法行為，對于這一違法行為的準(zhǔn)確界定，是一事不二罰原則實施的前提和基礎(chǔ)。

一、行政處罰的概述

行政處罰指的是行政主體依照我國的法定程序與職權(quán)，對違反行政法規(guī)，但又尚且沒有構(gòu)成犯罪的相對人或組織予以行政制裁的行政行為。行政處罰以對行為人的懲戒、教育為目的，與行政強(qiáng)制執(zhí)行的根本區(qū)別就在于二者目的的不同，行政強(qiáng)制執(zhí)行的目的就在于促使行為人義務(wù)的履行［1］。同時，行政處罰與我國的刑罰也存在不同，即適用違法行為的不同、懲罰程度的不同、制裁性質(zhì)的不同、處罰形式的不同等等。

行政處罰在進(jìn)行實際處罰時有以下幾方面原則需要遵循：第一點是公開公正原則，在進(jìn)行處罰時，不能夠以任何人的主觀意愿為轉(zhuǎn)移，要保證處罰的客觀性以及公正性；第二點是法定原則，行政處罰的合法性就集中體現(xiàn)在法定原則之中，具體表現(xiàn)為，實施處罰的主體是法律規(guī)定的、相關(guān)的處罰程序是法律規(guī)定的、相關(guān)的處罰依據(jù)是法律規(guī)定的、實施處罰的職權(quán)也是法律規(guī)定的；第三點是處罰追究時效原則，從違法行為終止之日開始計算，兩年內(nèi)為處罰追究時效，如果沒有進(jìn)行責(zé)任的追究，就不再進(jìn)行處罰，當(dāng)然，在單行條例中有規(guī)定的依照規(guī)定執(zhí)行；第四點是結(jié)合教育原則，雖然行政處罰歸屬于法律制裁范疇，但是它兼具教育與懲戒的雙重效用，以處罰作為手段達(dá)成“教育”的目的，始終將“處罰”與“教育”進(jìn)行有機(jī)結(jié)合［2］；第五點是申訴和賠償原則，相對方對于行政處罰有異議的，可以依法享有申辯權(quán)以及陳述權(quán)進(jìn)行復(fù)議，如果因行政處罰行為受到損害，可以提出賠償要求，在進(jìn)行行政處罰時，為保證相對方的權(quán)利，必須提供充分的救濟(jì)；第六點是民事刑事責(zé)任適用原則，該原則指的是不取代刑事責(zé)任以及不免除民事責(zé)任的原則，在行政處罰中，如果行為人構(gòu)成嚴(yán)重犯罪，要依法追究刑事責(zé)任，對他人造成損害的則要追究其民事責(zé)任。由于行政處罰案件和刑事案件以及民事案件的針對對象、性質(zhì)的不同，不能以已經(jīng)給予行政處罰為借口免于追究刑事責(zé)任或民事責(zé)任；第七點就是本文需要重點強(qiáng)調(diào)的一事不二罰原則，在這一原則中，有四個方面內(nèi)容的體現(xiàn)，即一行為不再罰、一行為不再兩次以上罰款、一行為不再理以及一行為不再同種罰四方面。但是，一事不二罰原則并不是恒定不變的，其中有以下幾方面的例外情況，首先是一事罰多人；其次是合并處罰；再次是一事多層罰；最后是一事多行為。

行政處罰的種類在進(jìn)行處罰時也根據(jù)程度有不同的劃分，第一是進(jìn)行警告，行政機(jī)關(guān)對相對人進(jìn)行告誡與譴責(zé)，對相對人的違法行為正式的進(jìn)行否定。警告的產(chǎn)生會對相對人一方產(chǎn)生不利的影響，要納入法律約束的范圍，同時也會對相對人造成心理上的壓力，相應(yīng)的社會輿論也會產(chǎn)生，警告的目的就是讓相對人對違法行為有正確的認(rèn)識并且進(jìn)行及時糾正；第二是罰款，罰款是用于多重行政行為的制裁，對相對人強(qiáng)制剝奪一定財產(chǎn)的方法；第三是沒收非法財物以及違法所得，是行政機(jī)關(guān)將相對人非法占有的物品、財產(chǎn)等進(jìn)行沒收，歸于國家所有的制裁方式；第四是責(zé)令停業(yè)整改，是行政機(jī)關(guān)命令相對人暫時性的或是永久性停止經(jīng)營的一種制裁方式；第五是許可證、營業(yè)執(zhí)照的暫時扣留或吊銷，是行政機(jī)關(guān)暫時或者永久的撤銷相對人依法享有的權(quán)利與資格的制裁方式；第六是情節(jié)嚴(yán)重者，采取行政拘留的強(qiáng)制性制裁措施，對于行政拘留這種措施的實行，是在相對人嚴(yán)重觸犯法律法規(guī)的前提下進(jìn)行的，所以在我國的法律法規(guī)中，對于這種措施的適用情況做出了嚴(yán)格而明確的規(guī)定：首先就是在適用對象上，不適用于不滿14周歲的公民、精神病患者以及處于哺乳期，哺乳1歲以內(nèi)嬰兒的婦女等，一般僅適用于嚴(yán)重違反相關(guān)管理法律法規(guī)的自然人；其次是在適用時間上，通常規(guī)定在1至15天；再次是在適用機(jī)關(guān)上，這項權(quán)利僅能夠讓公安機(jī)關(guān)進(jìn)行決定以及執(zhí)行；最后是在適用程序上，規(guī)定流程必須經(jīng)過傳喚、訊問、取證、裁決以及執(zhí)行等程序的進(jìn)行。

二、“一事不二罰”原則探究

（一）關(guān)于什么是“一事”

1.三種理論觀點

對于“一事”的概念在當(dāng)前階段并沒有具體的定義，在行政處罰中來看，指的就是一個違法行為，但是，在發(fā)展的過程中，出現(xiàn)了三種相關(guān)理論的概括。第一種觀點是法律規(guī)范說，指的是同一個違法行為就是同一違法事實，其中包括的是同一違法行為違反一個或多個法律法規(guī)規(guī)定的情況，但是不包括多個違法行為；第二種觀點可以歸納為目的動機(jī)說，一個違法行為的產(chǎn)生是源于同一個目的動機(jī)，由于這一動機(jī)進(jìn)而構(gòu)成了完整的違法行為；第三點可以概括為構(gòu)成要件說，這一理論出現(xiàn)的主要原因，就是有研究者認(rèn)為是否構(gòu)成同一違法行為主要是關(guān)注構(gòu)成要件是否符合法律法規(guī)規(guī)定中的違法構(gòu)成要件標(biāo)準(zhǔn)，如果存在一個違法行為符合兩個構(gòu)成要件的情況，那么這就是兩個違法行為［3］。

三種觀點的側(cè)重點不同，所以關(guān)注的重點方向也就不同，但是，在這三種觀點中，法律法規(guī)說關(guān)注的是相對人的行為與法律法規(guī)的規(guī)定之間的聯(lián)系，進(jìn)而對“一個違法行為”進(jìn)行判斷，沒有對相對人的主觀意識狀態(tài)進(jìn)行充分的考量，使得行政權(quán)力的使用缺乏科學(xué)性；而目的動機(jī)說關(guān)注的則是相對人的目的動機(jī)與一個違法行為之間的聯(lián)系，判斷的標(biāo)準(zhǔn)不夠客觀，使得行政權(quán)力的使用缺乏客觀性。所以，將三種理論綜合考量來看，構(gòu)成要件說的可操作性、客觀性以及科學(xué)性更強(qiáng)，更具參考價值。

2.持續(xù)性的違法行為

持續(xù)性的違法行為指的是時間上這種違法行為一直是一種持續(xù)的狀態(tài)。例如在電視廣告的宣傳中的“虛假宣傳”現(xiàn)象，這種違法行為在其發(fā)布之日開始，到它對消費者的誤導(dǎo)結(jié)束為止，具有一定的侵害性以及不間斷性等的同一性的特點，以時間段來進(jìn)行劃分較為符合構(gòu)成要件說的理論。盡管違法行為在不同的階段表現(xiàn)不同，但是這一違法行為是產(chǎn)生于一個過失，具有一定的持續(xù)性，所以應(yīng)該按照一事進(jìn)行處罰。

3.連續(xù)性的違法行為

連續(xù)性的違法行為指的是在一段時間內(nèi)反復(fù)進(jìn)行同一種違法行為的情形，例如，在進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營的過程中，相關(guān)企業(yè)或單位長時間生產(chǎn)或銷售劣質(zhì)產(chǎn)品的行為就是典型的違法行為。在進(jìn)行每一次的劣質(zhì)產(chǎn)品銷售時都是一次獨立的違法行為，但是，由于這種情況的產(chǎn)生是同一種類的違法，在進(jìn)行行政執(zhí)法時仍然是歸屬于同種類的違法行為，并不分別進(jìn)行相關(guān)的處罰。在進(jìn)行連續(xù)性違法行為的認(rèn)定時，違法行為必須處于同一違法形態(tài)，所以認(rèn)定較為容易。

（二）什么是“不二罰”

無論是一個或多個行政機(jī)關(guān)對相對人的同一違法行為進(jìn)行執(zhí)法時，“不二罰”的相關(guān)要求在相關(guān)的行政處罰結(jié)束后，不能夠再進(jìn)行新的行政處罰程序的啟動，對相對人進(jìn)行同一違法行為的二次處罰。在進(jìn)行“不二罰”的權(quán)力行使時，分為以下幾種情況，首先，相對人的同一違法行為觸犯一項法律法規(guī)，但有多個行政主體進(jìn)行權(quán)力的行使，這時進(jìn)行處罰的主體就出現(xiàn)了競合［4］。例如，在《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》的相關(guān)規(guī)定中，質(zhì)量監(jiān)督部門以及工商管理部門都有權(quán)對生產(chǎn)國家明令禁止產(chǎn)品的違法行為進(jìn)行處罰，這種情況的產(chǎn)生恰恰體現(xiàn)了我國在進(jìn)行執(zhí)法時的一權(quán)多授，說明我國的立法還需要進(jìn)一步進(jìn)行完善。在進(jìn)行行政處罰時，為了保證相對人所接受處罰的不會產(chǎn)生程度過重的問題，處罰主體的競合問題也適用于“不二罰”的原則。在相對人接受了其中一方的行政處罰后，另一方的行政處罰機(jī)關(guān)則不需要對相對人進(jìn)行二次處罰。當(dāng)然，相對人在接受行政處罰后，如果出現(xiàn)了“二次處罰”狀況的產(chǎn)生，相對人可以行使申辯權(quán)，提供相關(guān)的證據(jù)，以證明自己已經(jīng)接受過相應(yīng)的行政處罰。其次，同一違法行為僅觸犯一項法律，行使權(quán)力的行政主體也僅有一個，這種情況是對于行政違法行為適用“不二罰”原則的最簡單、最直接的形式。在進(jìn)行違法行為的處理時，處罰依據(jù)以及行政機(jī)關(guān)都僅有一個，只需要對相對人進(jìn)行一次性違法處罰。當(dāng)然，這里需要注意的是，一次處罰并不意味著處罰內(nèi)容的單一［5］。最后，相對人的同一違法行為觸犯了多項法律法規(guī)，也產(chǎn)生了多個行政主體，但是出現(xiàn)了多個處罰事由，在法規(guī)上出現(xiàn)了競合。所以在進(jìn)行行政權(quán)力的行使時，行政主體可以依據(jù)事由的不同進(jìn)行違法行為的處罰，需要注意的是這些處罰屬于不同種類。

（三）“一事不二罰”原則在適用時產(chǎn)生的問題

在實際執(zhí)法過程中，由于不同行政主體和單位的不同，每個單位和機(jī)關(guān)對于“一事不二罰”原則的理解也不同，這也就導(dǎo)致了該原則在實際適用時產(chǎn)生混亂的情況。相關(guān)問題的產(chǎn)生主要體現(xiàn)在以下幾方面，第一點是法規(guī)與原則上沖突的產(chǎn)生，相應(yīng)的沖突使用原則沒有進(jìn)行及時提供，進(jìn)而導(dǎo)致了實踐操作的混亂；第二點是在《中華人民共和國行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定中，沒有對“一事不二罰”的處罰主體進(jìn)行明確的界定，缺少唯一確定性，對于同一相對人的同一違法事件，多個機(jī)關(guān)都具有管轄權(quán)力，管轄權(quán)的平行也是造成“一事不二罰”原則實際操作混亂的原因之一。第三點是處罰機(jī)關(guān)沒有進(jìn)行具體的明確，多個行政機(jī)關(guān)對于相對人的同一違法行為同時兼具管轄權(quán)力，但是，到底需要哪一個行政機(jī)關(guān)來進(jìn)行具體權(quán)力的行使，沒有進(jìn)行精確的劃分，這就會導(dǎo)致在實際執(zhí)法時，由于各個行政機(jī)關(guān)所保護(hù)客體的不同，對行為人的權(quán)益造成侵害。以上三方面是實際執(zhí)法時，貫徹“一事不二罰”原則所遇到的主要問題，具體的解決措施需要進(jìn)行進(jìn)一步完善與建設(shè)。

（四）“一事不二罰”原則實行時產(chǎn)生問題的解決措施分析

在當(dāng)前階段我國的立法中，行政處罰存在著職權(quán)交疊、形式多樣、種類繁多等情況，“一事不二罰”原則并不能將重復(fù)處罰、多頭處罰的相關(guān)問題進(jìn)行徹底解決，為了促進(jìn)“一事不二罰”原則在實際行政執(zhí)法中的貫徹落實，可以實行以下幾方面措施，對該原則的行使進(jìn)行優(yōu)化［6］。第一項措施是管理體制的改革，將管理的相關(guān)權(quán)限進(jìn)行明確的劃分，將行政訴訟、行政復(fù)議等相關(guān)救濟(jì)制度進(jìn)行完善，使相對人有法可依，予以相對人充分的抗辯權(quán)利，行政執(zhí)法人員也要提升執(zhí)法水平、端正執(zhí)法態(tài)度，在將權(quán)力進(jìn)行明確劃分后，進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督的職責(zé)與力度，從我國國民的合法權(quán)益角度出發(fā)，制定和體察真正有效的相關(guān)救濟(jì)途徑，從根本上杜絕重復(fù)處罰主觀故意現(xiàn)象的產(chǎn)生；第二項措施是將相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行梳理，以提升立法質(zhì)量，減少法規(guī)的競合［7］。在進(jìn)行行政執(zhí)法的主體出現(xiàn)相關(guān)的矛盾時，專職的管理部門的行政執(zhí)法要高于其他的一般執(zhí)法部門，避免行政執(zhí)法時的多頭執(zhí)法造成的權(quán)責(zé)混亂。第三項措施就是，在實際進(jìn)行行政執(zhí)法時，一定要嚴(yán)格遵循新法優(yōu)先于舊法、專項的特別法優(yōu)先于普通法律的要求，將遵循比例原則進(jìn)行貫徹落實。

綜上所述，“一事不二罰”作為行政處罰工作中的重要原則，對于行政權(quán)力的行使、行政機(jī)關(guān)權(quán)力的限制以及對相對人權(quán)益的保護(hù)等都具有充分的效力。但是，在當(dāng)前階段的行政處罰工作中，“一事不二罰”原則的行使還存在法規(guī)與原則的沖突、行政主體規(guī)劃的不明確、處罰機(jī)關(guān)不具體等相關(guān)問題。所以，在實際進(jìn)行行政處罰的過程中，行政部門還需要將這些問題進(jìn)行充分的分析、總結(jié)與歸納，對于同一違法行為的權(quán)責(zé)主體、權(quán)力行使等作出明確的規(guī)劃，明確“一事不二罰”的真正意義，為行政處罰工作提供更為完善的指導(dǎo)原則，推動行政處罰工作的順利完成。