工程臨時(shí)用地法律風(fēng)險(xiǎn)及防范

孫紅波

中鐵十一局集團(tuán)有限公司，湖北 武漢 430061

工程項(xiàng)目臨時(shí)用地主要指在建設(shè)工程施工過程中臨時(shí)使用國(guó)有或集體所有土地，并于使用期限屆滿后恢復(fù)土地原狀、歸還土地權(quán)利人的行為。實(shí)踐中主要包括因工程臨時(shí)占用土地設(shè)置拌和站、預(yù)制場(chǎng)、材料堆放場(chǎng)地、取土棄渣場(chǎng)地、鋪設(shè)施工便道、架設(shè)地上線路、線下管道或者修建其他臨時(shí)設(shè)施等。實(shí)踐中有的工程項(xiàng)目因工期、經(jīng)濟(jì)因素考量或法律意識(shí)不足等原因，容易發(fā)生未經(jīng)審批用地、未按審批用途用地、未按要求恢復(fù)原狀、不規(guī)范用地影響周邊環(huán)境等現(xiàn)象，導(dǎo)致建筑企業(yè)面臨行政處罰、經(jīng)濟(jì)糾紛甚至刑事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

一、工程臨時(shí)用地法律風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)分析

（一）工程臨時(shí)用地法定程序

工程臨時(shí)用地須履行法定核準(zhǔn)使用程序，經(jīng)縣級(jí)以上自然資源主管部門（土地行政主管部門）審批許可后方可占用，城市規(guī)劃區(qū)的臨時(shí)用地還應(yīng)經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門許可。一般來說，臨時(shí)用地應(yīng)履行如下程序：

1.臨時(shí)用地使用人與擬臨時(shí)占用土地所有權(quán)人或使用權(quán)人（如承包權(quán)人、承租人等）就臨時(shí)用地事宜達(dá)成初步協(xié)議，約定臨時(shí)用地的地界范圍、用地面積、土地性質(zhì)、使用期限、復(fù)墾主體及方式、用地租金（補(bǔ)償費(fèi)用）等內(nèi)容。臨時(shí)用地的補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)法律暫無強(qiáng)制性規(guī)定。目前，主要參照各地政府或相關(guān)行政主管部門發(fā)布的相關(guān)臨時(shí)用地補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)文件執(zhí)行，由雙方在臨時(shí)用地協(xié)議中予以明確。

2.臨時(shí)用地使用人向當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上自然資源主管部門（土地行政主管部門）提出臨時(shí)用地申請(qǐng)。

3.縣級(jí)以上自然資源主管部門（土地行政主管部門）對(duì)提交的臨時(shí)用地申請(qǐng)進(jìn)行審核，決定是否批準(zhǔn)臨時(shí)用地申請(qǐng)。

4.臨時(shí)用地申請(qǐng)審核批準(zhǔn)后，由臨時(shí)用地使用人與土地權(quán)利人就臨時(shí)用地事宜簽訂正式書面協(xié)議，并按照協(xié)議約定支付相關(guān)補(bǔ)償費(fèi)用。

5.臨時(shí)用地使用人按照臨時(shí)用地協(xié)議約定及土地行政主管部門批準(zhǔn)許可的用途和使用期限使用土地，并于使用期限屆滿后，按照臨時(shí)用地協(xié)議約定或當(dāng)?shù)赝恋匦姓鞴懿块T復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)及要求對(duì)土地進(jìn)行復(fù)墾（恢復(fù)原狀）、交還土地權(quán)利人［1］。

（二）違規(guī)用地情形與風(fēng)險(xiǎn)

1.未經(jīng)許可違規(guī)用地

未經(jīng)許可違規(guī)用地，是指臨時(shí)用地單位未與土地權(quán)利人就臨時(shí)用地達(dá)成一致合意，未獲相關(guān)土地權(quán)利人許可，也未獲得土地行政主管部門的臨時(shí)用地審批許可即占用土地；或者臨時(shí)用地單位雖與相關(guān)土地權(quán)利人達(dá)成了臨時(shí)用地意愿，簽訂了臨時(shí)用地協(xié)議，但臨時(shí)用地單位未在用地前向土地行政主管部門辦理臨時(shí)用地審批手續(xù)。《土地管理法》《森林法》《刑法》等規(guī)定了非法占用土地的法律責(zé)任，未經(jīng)許可違規(guī)用地將面臨民事侵權(quán)、行政處罰甚至刑事犯罪法律風(fēng)險(xiǎn)。

2.未按審批的土地用途使用土地

臨時(shí)用地具有臨時(shí)性，不得改變?cè)恋氐挠猛?，土地使用人?yīng)嚴(yán)格遵照雙方協(xié)議約定使用土地，不得違規(guī)將臨時(shí)用地改為永久性用地，不得在臨時(shí)占用的土地上修建永久性設(shè)施。在項(xiàng)目施工實(shí)際中，施工單位一般只涉及零星的臨時(shí)用地，而建設(shè)用地審批和手續(xù)辦理為建設(shè)單位職責(zé)。但在實(shí)際施工過程中，因建設(shè)單位未對(duì)修建永久性建筑設(shè)施等施工需求進(jìn)行全面考慮或者其他原因，導(dǎo)致有的建設(shè)用地審批手續(xù)不完備，部分施工單位存在“越俎代庖”進(jìn)行部分永久性征地或者簽訂臨時(shí)用地協(xié)議卻修建無法拆除的永久性建筑（如天線桿塔等）情況，存在一定的行政違法風(fēng)險(xiǎn)。

3.未按約定或要求進(jìn)行土地復(fù)墾

臨時(shí)用地使用完畢后，應(yīng)當(dāng)按照協(xié)議約定的土地復(fù)墾方案或地方土地行政主管部門的標(biāo)準(zhǔn)和要求，對(duì)土地進(jìn)行復(fù)墾狀，恢復(fù)占用土地原用途。沒有條件復(fù)墾或者復(fù)墾未經(jīng)過土地行政主管部門驗(yàn)收的，應(yīng)當(dāng)繳納土地復(fù)墾費(fèi)用，由土地行政主管部門代為組織復(fù)墾和驗(yàn)收。

《土地管理法》第七十五條規(guī)定：“拒不履行土地復(fù)墾義務(wù)的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，責(zé)令繳納復(fù)墾費(fèi)，專項(xiàng)用于土地復(fù)墾，可以處以罰款。”2011年國(guó)務(wù)院《土地復(fù)墾條例》也明確了土地復(fù)墾的原則與有關(guān)要求。個(gè)別工程項(xiàng)目在簽訂臨時(shí)用地協(xié)議時(shí)，未就復(fù)墾事宜（復(fù)墾義務(wù)主體、復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)等）與土地權(quán)利人達(dá)成書面協(xié)議，也未按照土地行政主管部門要求進(jìn)行土地復(fù)墾，也未繳納相關(guān)土地復(fù)墾費(fèi)用，致使占用土地的可供利用性降低或者造成無法繼續(xù)使用［2］，與國(guó)家的土地保護(hù)規(guī)定相違背，面臨行政處罰與民事糾紛風(fēng)險(xiǎn)。

（三）耕地、林地等農(nóng)用特殊土地違規(guī)占用法律風(fēng)險(xiǎn)

1.違規(guī)占用林地行政處罰與刑事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)

《森林法》第十八條規(guī)定了林地占用的審批、使用、森林植被恢復(fù)等內(nèi)容。建設(shè)工程臨時(shí)占用林地的，應(yīng)當(dāng)向所在地縣級(jí)以上林業(yè)主管部門提出用地申請(qǐng)，獲得核準(zhǔn)許可后方可使用。林地的臨時(shí)使用期限一般不得超過兩年，臨時(shí)占用林地不得修筑永久性設(shè)施及建筑。林地使用完畢后，應(yīng)當(dāng)按照林業(yè)主管部門的要求恢復(fù)林地使用條件。各級(jí)林業(yè)主管部門對(duì)于林地占用的監(jiān)督檢查及處罰力度也在逐步加大。同時(shí)，《刑法》第三百四十二條、三百四十五條規(guī)定了非法占用林地、濫伐林木刑事責(zé)任。如果工程項(xiàng)目未經(jīng)林業(yè)主管部門審批先行占用林地，砍伐林木，數(shù)量較大的將構(gòu)成刑事犯罪，構(gòu)成單位犯罪的，將對(duì)單位判處罰金，并對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員追究刑事責(zé)任。

2.違規(guī)占用耕地特別是基本農(nóng)田行政處罰與刑事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)

《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)確定了國(guó)家對(duì)耕地保護(hù)的基本原則。對(duì)于非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用土地，法律及國(guó)家政策有嚴(yán)格的限制。對(duì)土地造成損壞、破壞的，須按照土地行政主管部門要求進(jìn)行復(fù)墾或繳納土地復(fù)墾費(fèi)用。國(guó)家對(duì)于基本農(nóng)田的土地保護(hù)政策要比耕地保護(hù)政策更加嚴(yán)格。國(guó)家自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)永久基本農(nóng)田保護(hù)工作的通知》（自然資規(guī)〔2019〕1號(hào)）規(guī)定，建設(shè)工程項(xiàng)目用地應(yīng)當(dāng)盡量避開或少占基本農(nóng)田。確實(shí)難以避讓的，應(yīng)當(dāng)確保不在基本農(nóng)田上修建永久建筑或設(shè)施，同時(shí)編制土地復(fù)墾方案報(bào)土地行政主管部門審批，保證使用完畢后經(jīng)過復(fù)墾可以恢復(fù)占用土地原種植條件，確?；巨r(nóng)田數(shù)量不減、質(zhì)量不降。同時(shí)，《土地管理法》第七十四條、《刑法》第三百四十二條規(guī)定了非法占用耕地等農(nóng)用地行政處罰與刑事責(zé)任。工程項(xiàng)目對(duì)涉及耕地等農(nóng)用地的占用若沒有按規(guī)定報(bào)批，并按要求完成復(fù)墾將會(huì)面臨行政處罰甚至被追究刑事責(zé)任。

3.未經(jīng)土地使用權(quán)人許可占用農(nóng)村集體土地民事糾紛法律風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)村集體土地歸村集體成員共同所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理，部分集體所有的土地由村集體成員承包經(jīng)營(yíng)。土地承包權(quán)人的存在，使得建設(shè)工程施工項(xiàng)目的臨時(shí)用地存在一定的權(quán)屬糾紛風(fēng)險(xiǎn)。施工過程中項(xiàng)目臨時(shí)用地協(xié)議往往由用地單位和村民委員會(huì)或者村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂，而沒有獲取擬占用土地承包權(quán)人的書面同意。這種情況的產(chǎn)生有諸多方面的原因：一是部分項(xiàng)目管理人員忽視了土地承包權(quán)人對(duì)土地享有的權(quán)利，認(rèn)為占用的土地屬于集體所有，只需要村委會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織同意許可即可占用，致使項(xiàng)目臨時(shí)用地前未與土地承包權(quán)人協(xié)商一致，埋下侵權(quán)隱患；二是部分村委會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織不允許用地單位和承包權(quán)人就用地問題進(jìn)行接觸和協(xié)商，村委會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織承諾落實(shí)承包權(quán)人的臨時(shí)用地補(bǔ)償費(fèi)用發(fā)放，但在實(shí)際發(fā)放過程中部分承包權(quán)人對(duì)項(xiàng)目占地施工不同意或?qū)εR時(shí)用地補(bǔ)償費(fèi)用不認(rèn)可，容易導(dǎo)致土體承包權(quán)人“獅子大開口”“無理取鬧”式阻工，甚至通過行政投訴、提起侵權(quán)訴訟等方式要求施工單位承擔(dān)責(zé)任。

二、工程臨時(shí)用地法律風(fēng)險(xiǎn)防范要點(diǎn)

針對(duì)工程臨時(shí)用地民事糾紛、行政處罰、刑事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，建議施工企業(yè)在涉及臨時(shí)土地占用過程中從以下幾個(gè)方面注意防范。

（一）超前籌劃用地需求，預(yù)留報(bào)批時(shí)間，確保合法占用

行政主管部門審批用地手續(xù)通常需要一定的時(shí)間，工程項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)提前研究項(xiàng)目駐地、施工便道、渣場(chǎng)、拌和站等臨時(shí)用地需求，提前籌劃安排臨時(shí)用地報(bào)批事宜，確保合法占用。根據(jù)項(xiàng)目臨時(shí)用地需求，提前著手準(zhǔn)備用地報(bào)批手續(xù)，完成前期的資料編制工作，及時(shí)取得行政主管部門的用地許可。如項(xiàng)目用地規(guī)模較大或涉及林地、基本農(nóng)田等特殊土地時(shí)，更需提前籌備，預(yù)留寬裕時(shí)間，可與建設(shè)單位或當(dāng)?shù)毓こ讨笓]部溝通，在辦理紅線內(nèi)征地時(shí)同步完善臨時(shí)用地手續(xù)。

（二）完善手續(xù)，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)

獲得用地許可是用地單位的法定義務(wù)，未經(jīng)許可擅自使用不僅會(huì)引起民事糾紛、行政處罰等，情節(jié)嚴(yán)重的，也可能會(huì)被追究刑事責(zé)任。如出現(xiàn)突發(fā)情況等確需先行占用土地的，應(yīng)做好溝通協(xié)調(diào)，獲得土地權(quán)利人及行政主管部門的認(rèn)可，及時(shí)完善手續(xù)、獲得正式許可，不得心存僥幸、擱置問題，以免引發(fā)行政處罰風(fēng)險(xiǎn)。必要時(shí)可委托當(dāng)?shù)赜匈Y源的土地、林地規(guī)劃公司介入，將資料編制等工作交其完成，并在合同中明確取得用地許可作為付款條件。

（三）規(guī)范協(xié)議，完備手續(xù)

與當(dāng)?shù)卣虼逦瘯?huì)簽訂的委托付款協(xié)議或補(bǔ)償協(xié)議書不能對(duì)抗實(shí)際權(quán)利人（村民的權(quán)益只能由其自行處理，即便是政府也不能代為處置）。故臨時(shí)用地涉及實(shí)際承包人的，應(yīng)與權(quán)利人簽訂補(bǔ)償協(xié)議并直接發(fā)放補(bǔ)償款。如直接與權(quán)利人簽訂協(xié)議工作量大且難以實(shí)施的，在與政府部門或村委簽訂補(bǔ)償協(xié)議后應(yīng)持續(xù)跟蹤，直至將村民簽字確認(rèn)的領(lǐng)款單原件存檔備案。已有法院裁判案例表明：有權(quán)利人的收據(jù)并輔以與當(dāng)?shù)卣炗喌难a(bǔ)償協(xié)議可視為權(quán)利人同意補(bǔ)償方案，事后再追究用地單位責(zé)任的，人民法院不予支持。

（四）強(qiáng)化管控，合法用地

用地許可并非免罰金牌，若在土地使用過程中超限、超范圍、不當(dāng)使用，易因過度用地而被行政處罰，甚至發(fā)生廢棄渣土隨氣候變化而出現(xiàn)侵權(quán)、垮塌等險(xiǎn)性事件。故用地過程中應(yīng)注意以下事項(xiàng)：一是嚴(yán)格按照行政主管部門批復(fù)的用地范圍占用土地，超限用地的，需取得新的許可；二是要尤其注重規(guī)范棄渣行為，注意構(gòu)筑擋墻等防護(hù)措施，避免因雨水沖刷而導(dǎo)致渣土外流；三是項(xiàng)目可根據(jù)實(shí)際情況考慮采用一邊棄渣一邊復(fù)墾的方式固化成果。

（五）重視、規(guī)范應(yīng)對(duì)行政處罰

行政復(fù)議和行政訴訟不影響行政處罰的執(zhí)行。故行政處罰文書下達(dá)后如不及時(shí)履行，行政機(jī)關(guān)會(huì)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，將對(duì)公司信譽(yù)造成負(fù)面影響，嚴(yán)重的還會(huì)影響公司投標(biāo)、融資、資質(zhì)申報(bào)與企業(yè)負(fù)責(zé)人出行。行政處罰事件發(fā)生時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn)情況：一是接到行政主管部門《接受詢問通知書》《提交案件材料通知書》等材料后，應(yīng)第一時(shí)間與行政主管部門聯(lián)系溝通，詳細(xì)了解涉嫌違法的事項(xiàng)、違反具體法律規(guī)定、整改建議等，認(rèn)真整理相關(guān)事實(shí)和材料，積極配合調(diào)查，做好溝通解釋工作，并請(qǐng)求通過通知、納入問題庫(kù)等方式進(jìn)行整改，盡量避免其下達(dá)行政處罰決定書；二是第一時(shí)間將具體事實(shí)、溝通協(xié)調(diào)、工作進(jìn)展、材料準(zhǔn)備等情況向公司對(duì)口業(yè)務(wù)部門、法律合規(guī)部門匯報(bào)；三是及時(shí)履行處罰內(nèi)容，應(yīng)將罰款義務(wù)履行到位，避免強(qiáng)制執(zhí)行事件；四是及時(shí)會(huì)同公司對(duì)口業(yè)務(wù)部門和法律合規(guī)部門研究行政處罰應(yīng)對(duì)方案，必要時(shí)提起行政復(fù)議或訴訟，盡最大努力撤銷行政處罰，避免經(jīng)濟(jì)與信譽(yù)損失。

（六）主動(dòng)復(fù)墾，取得憑證

復(fù)墾、復(fù)綠是用地單位的法定義務(wù)。臨時(shí)用地期滿后若不及時(shí)復(fù)墾，或者僅僅與村委、鎮(zhèn)政府簽訂復(fù)墾協(xié)議并支付費(fèi)用后便認(rèn)為盡到復(fù)墾義務(wù)的，是復(fù)墾階段常見風(fēng)險(xiǎn)。取得用地審批部門的驗(yàn)收證書是完成復(fù)墾義務(wù)的唯一憑據(jù)，故無論是自行復(fù)墾復(fù)綠還是與其他單位、組織、個(gè)人等簽訂何種形式的復(fù)墾復(fù)綠協(xié)議，關(guān)鍵是要獲得驗(yàn)收證書。因此，所有復(fù)墾協(xié)議的簽訂和費(fèi)用的支付應(yīng)當(dāng)以獲得驗(yàn)收證書為前提，否則項(xiàng)目完工多年后仍有可能面臨被追究民事或行政責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。

三、結(jié)語

臨時(shí)用地涉及法律關(guān)系復(fù)雜且易留隱患，對(duì)于建筑企業(yè)而言，不規(guī)范用地容易引發(fā)行政處罰、經(jīng)濟(jì)糾紛甚至刑事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。工程項(xiàng)目涉及臨時(shí)用地事項(xiàng)時(shí)應(yīng)當(dāng)履行法定核準(zhǔn)程序，確保獲批用地、按審批用途用地，并按要求進(jìn)行復(fù)墾，關(guān)注周邊環(huán)境保護(hù)，尤其應(yīng)當(dāng)把握用地許可與驗(yàn)收憑證兩大關(guān)鍵要素，有效防范工程臨時(shí)用地風(fēng)險(xiǎn)。