我國環(huán)境立法的演變

摘 要：疏理環(huán)境立法的歷史沿革有助于我們更好地理解我國的環(huán)境法律制度，本文從環(huán)境保護主管部門的演變和同一歷史時期環(huán)境法律規(guī)范的共同特點出發(fā)，把我國環(huán)境立法分為萌芽期、快速發(fā)展期和成熟期。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護;主管部門;環(huán)境立法

中圖分類號：D922.68;D920.0文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）20-0223-01

作者簡介：陳文昶，昆明理工大學法學院，碩士研究生，研究方向：生態(tài)環(huán)境損害。

一、萌芽時期

第一階段是1979年之前，是我國環(huán)境立法的萌芽時期。1972年，聯(lián)合國在斯德哥爾摩舉辦了人類環(huán)境會議，中國代表團參加了這次會議，并闡述了中國政府在環(huán)境問題上的基本立場、觀點和原則，這是我國首次利用環(huán)境保護問題實現(xiàn)特定的政治目的。①此階段我國工業(yè)并不發(fā)達，環(huán)境問題并不突出，環(huán)境保護也僅處于起步階段，環(huán)境行政主管部門為城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護局，簡稱“八字局”，環(huán)境保護行政人員較少，執(zhí)法能力較弱，環(huán)境保護的法律規(guī)范多為一些政府文件，成文法比較少見，也因此造成此階段對環(huán)境的保護并無多少有效的法律手段，環(huán)境保護問題更多地是作為一種外交手段，以開展多邊環(huán)境保護合作，擴大我國在國際社會的影響力。

二、快速發(fā)展期

第二階段是1979年—2008年，是我國環(huán)境立法的快速發(fā)展時期。1979年2月全國人大常委會頒布了《中華人民共和國森林法（試行）》，該法是我國第一部有關(guān)環(huán)境保護的法律;1979年頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》標志著我國的環(huán)境保護進入新的時代。1982年，我國設立了城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護局，為城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部的內(nèi)設機構(gòu);1984年5月，環(huán)境保護委員會正式在國務院掛牌成立，辦事機構(gòu)設在城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部;1984年，城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護局變更為國家環(huán)境保護局，但是行政級別沒有變化，同時兼任國務院環(huán)境保護委員會的辦事機構(gòu)，主要負責我國環(huán)境保護的規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和指導工作;1988年7月，“環(huán)保工作從城鄉(xiāng)建設部分離出來，成立獨立的國家環(huán)境保護局（副部級），明確為國務院綜合管理環(huán)境保護的職能部門，作為國務院直屬機構(gòu)，也是國務院環(huán)境保護委員會的辦事機構(gòu)”②;1998年6月，“國家環(huán)境保護局升格為國家環(huán)境保護總局（正部級），是國務院主管環(huán)境保護工作的直屬機構(gòu)，撤銷國務院環(huán)境保護委員會”③;2008年7月，“國家環(huán)境保護總局升格為環(huán)境保護部，成為國務院組成部門”④。在此期間我國相繼頒布有關(guān)大氣、水、噪聲等的相關(guān)法律規(guī)范，如《水污染防治法（1996）》、《大氣污染防治法（1995）》、《噪聲污染防治法（1996）》、《野生動物保護法（2004）》等。

此階段我國環(huán)境保護工作在國家層面的重視程度逐步提高，環(huán)境行政主管部門的級別也隨之提高，我國對環(huán)境保護的越發(fā)重視。在環(huán)境保護法律規(guī)范層面，可大致分為兩個階段：一是1979年—2000年，此階段立法部門著重于對水、大氣等傳統(tǒng)污染制定了大量的法律規(guī)范，但是原則性規(guī)定較多，能具體適用的條款較少，如《水污染防治法（1996）》第十二條規(guī)定“縣級以上人民政府可以對風景名勝區(qū)水體、重要漁業(yè)水體和其他具有特殊經(jīng)濟文化價值的水體，劃定保護區(qū)，并采取措施，保證保護區(qū)的水質(zhì)符合規(guī)定用途的水質(zhì)標準”，卻沒有規(guī)定保護區(qū)應如何劃定、采取何種措施保護以及符合何種水質(zhì)標準，也并沒有參照其他規(guī)范;《大氣污染防治法（1995）》第二十二條⑤、第二十三條⑥等表述均未表明如何推廣煤氣使用、如何采取防燃防塵措施，違反的法律責任是什么等。二是2000年—2008年，此階段隨著我國對環(huán)境保護地越發(fā)重視，立法部門對傳統(tǒng)污染防治法進行了大量的修訂，加大對各類污染防治的保護，增加相關(guān)法律規(guī)范的確定性和實用性，立法技術(shù)更為完善;我國重污染防治而輕資源保護、重結(jié)果而輕過程的現(xiàn)象也有所改變，開始重視環(huán)境保護的更多領域，如對野生動物保護、環(huán)境影響評價制度等出臺了相關(guān)的法律規(guī)范。

三、成熟時期

第三階段是2008年至今，是我國環(huán)境立法的成熟時期。自從環(huán)境保護部成立之后，環(huán)境保護的力度也持續(xù)加大，此時期也再次對水、土壤、大氣等傳統(tǒng)污染法律規(guī)范進行大量的修訂，立法更為精細化、實用化，2014年修訂的《環(huán)境保護法》也被稱為史上最嚴環(huán)保法，與之配套的是各類環(huán)境標準。此外，立法部門的視野也更為開闊，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案（2017）》等法律規(guī)范等相繼被確立，對于環(huán)境問題的保護和救濟有了更為全面的法律武器;《清潔生產(chǎn)促進法（2012）》、《環(huán)境保護稅法（2018）》等法律規(guī)范的確立也說明了我國對待環(huán)境問題從單純的命令型轉(zhuǎn)變?yōu)槊钆c激勵相結(jié)合，對環(huán)境保護的理解更為深刻。2018年3月13日，十三屆全國人大會議決定組建生態(tài)環(huán)境部，變“九龍治水”為“一龍管水”，解決了我國環(huán)境保護部門眾多，管理相對混亂、效率較低等問題，也標志著我國的環(huán)境保護將進入全新的時代。

[ 注 釋 ]

①張海濱.中國環(huán)境外交的演變[J].世界經(jīng)濟與政治，1998（11）：12-15.

②國機編[1988]4號.

③國發(fā)[1998]5號，國辦發(fā)[1998]80號.

④國辦發(fā)[2008]73號.

⑤第二十二條：國務院有關(guān)部門和地方各級人民政府應當采取措施，改進城市燃料結(jié)構(gòu)，發(fā)展城市煤氣，推廣成型煤的生產(chǎn)和使用.

⑥第二十三條：在人口集中地區(qū)存放煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、石灰，必須采取防燃、防塵措施，防止污染大氣.