芻論憲法權威的來源與實現

摘 要：憲法被奉為最高規(guī)范，其以人權保障為權威來源，在現實中表現為權力與利益分配的共同規(guī)則被社會成員所認可。憲法權威在政治生活中通過公民意識、違憲審查以及執(zhí)政黨切實遵守憲法得以實現。

關鍵詞：憲法權威；個體權利；公民意識；制度保障

中圖分類號：D911.04 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）09-0099-04

作者簡介：米恒（1983-），男，山東棗莊人，中共棗莊市委講師團講師，法學碩士，主要從事憲法學、行政法學研究。

一、憲法權威的含義

憲法作為國家的根本大法，是我國政治活動、法治建設的行動指南，建設“法治中國”的核心是要尊崇憲法尊嚴，維護憲法權威。憲法權威是指憲法被人們奉為最高規(guī)范，具有使人們自覺遵守，并且在人類的政治生活、社會生活中起著支配作用的決定性影響力。

憲法的權威在現實層面體現于其在法律體系中的最高效力。憲法是一切法律制定、運行以及遵守的最高評價標準。在我國法律體系中，憲法的地位和效力最高，任何法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件都不得同憲法相抵觸，否則，全部或者部分無效。憲法的權威高于任何部門法的權威，體現出至上性。憲法確立了國家根本制度、根本任務，憲法是國家基本制度的法律化，它不僅規(guī)定國家治理、社會發(fā)展和社會主義民主政治建設的基本內容，而且以規(guī)范公權力運行，保護公民基本權利為價值取向。任何國家機構、政黨組織都必須在憲法框架內活動。我國憲法系統地理順了國家權力與公民權利之間的關系，明確劃清了國家機關和武裝力量、各政黨、各社會團體以及各企業(yè)事業(yè)組織權力行使的范圍和邊界，全面建立了權力運行的制約和監(jiān)督體系。憲法權威體現在其高于一切權力，并是權力合法性的來源。在此基礎上，憲法詳細制定了各項公民基本權利，并始終把保障人權作為其核心價值和終極目標。

憲法的權威在價值層面體現于其對立法權價值評判標尺的功能。憲法規(guī)范蘊含了人類最基本、最廣泛的價值訴求，如自由、民主、人權以及權力制衡等價值。憲法在法律體系中具有最高性價值，由憲法規(guī)范構建起整個法律體系共同的價值基礎和價值秩序。立法機關所制定的部門法律應遵循憲法的價值體系，不僅不能同憲法規(guī)范相矛盾，也不能同憲法所表達的價值秩序相沖突。在國家和社會各領域，憲法價值應當成為人們所共同遵循的價值基礎。

二、憲法權威的依據

憲法最高法律效力不僅僅是寫在文本之上的，要實現憲法文本之上的權威向政治生活轉變，就要將憲法最高效力寫進人們心中。權威的本質是內在的認同，不是基于外在的強制而形成，人們服從某種權威，其內在追求就是一種正當性或者公正價值的追求，即基于內心的信念同意、認可或贊同某種價值。[1]因此，憲法權威的真正樹立，有賴于憲法自身的品格，即憲法規(guī)范自身的正當性具有一種讓人們信服的感召力。

（一）現實層面：權力與利益分配的共同規(guī)則

憲法根植于一定的社會基礎和結構之上，在一個多元化的社會中，不同的利益集團衍生出不同社會力量，憲法是這種多元主義模式中各方就權力與利益整合、分配的產物，它是不同利益階層就國家最根本的問題相互斗爭、妥協、讓步，最后達成的一份共同規(guī)則。作為公共規(guī)則的憲法規(guī)范應當與社會實際利益階層的政治力量對比大體一致，多方都能基本接受。如果處于強勢的一方利益集團不愿意與其他各方妥協，通過強勢制定其不受約束的規(guī)則，這種分配權力和利益的規(guī)則就不能稱之為共同規(guī)則，其僅僅是強勢權力的附屬，社會認可度也較低。具有妥協性質的共同規(guī)則，雖然不能讓社會利益各方完全滿意，但為了維護各自生存的共同秩序，社會各階層不得不放棄自身部分利益來換取對方的讓步，進而達成一份多方都能夠基本接受的共同規(guī)范。相互沖突的利益和觀念集體相互妥協讓步，產生共同規(guī)則憲法，因而從現實意義上講，憲法在最大限度獲得了社會成員的認可，憲法的權威也來源于此。

社會存在著不同的利益主體，而由社會中各種力量的對比關系來決定利益分配，進而形成一種公認的根本規(guī)則和機制，憲法權威才有可能樹立。否則，憲法就可能淪為兩種處境：或是裝點門面，即新興政權的政治出生證，或是招之即來、揮之即去的政治奴婢。[2]產生于中世紀的第一部憲法性文件——英國《大憲章》就是國王同貴族階層之間斗爭妥協的結果。美國憲法是美國建國初期多元利益集團談判和妥協的結果；憲法所創(chuàng)立的也是一個利益談判和妥協的政治機制。在美國兩百多年的歷史上，不同的利益集團（群體）因應不斷變化的歷史環(huán)境，利用依憲法衍生的憲政機制，就各自的利益和聯邦的“公共”利益的定義和定位，相互進行一種連續(xù)不停的談判和妥協。談判和妥協使舊的憲法原則和實踐得以修正，使新的憲法原則和實踐得以產生，憲法的生命力不斷得到更新，表現出一種“超穩(wěn)定性”，成為一部“活著的憲法”。[3]中華民國成立之初，匆忙制定《臨時約法》，其借鑒了歐美的憲政制度，采取三權分立和責任內閣制，就整體而言，《臨時約法》的框架還是比較合理的。但《臨時約法》主要是革命黨人一派勢力單方面規(guī)劃制定的，其主要目的還是通過國會和內閣制約袁世凱的權力。革命黨人試圖通過責任內閣制替代總統制，限制代表北洋軍閥勢力的袁世凱的權力，讓其空有尊貴的總統地位，而實際權力卻掌握在責任內閣之中。袁世凱擔任總統后不甘心權力受限，開始利用自身勢力干涉國會，破壞約法，可以說，《臨時約法》的憲法權威還沒來得及樹立，就被袁世凱破壞殆盡。袁最終通過個人勢力沖破憲法約束，制定《中華民國約法》，新約法確立其獨裁地位?！杜R時約法》在實施的過程中失敗的原因很多，其中一點就是，《臨時約法》僅僅是革命黨員一派政治勢力憑借自身的理想愿景所制定的，代表另一派重要社會力量的北洋勢力并沒有參與進去，即使約法制定的結構與價值都非常合理，其權威也難以得到保障。因為沒有社會多元力量就社會根本規(guī)范爭論、讓步、妥協，它就難以在最大范圍內取得社會的共識。北洋勢力在制定約法時的缺失，勢必導致其對約法的不認可，憲法在一股重要社會力量面前缺乏認可，其權威自然大打折扣。endprint

后袁世凱時代的中華民國陷入軍閥混戰(zhàn)，其所頒布的幾部憲法，或通過武力稱雄、贏者通吃的方式產生，即武力最強者通過戰(zhàn)爭手段消滅其他社會力量，從而單方面確定政治社會運行的根本規(guī)則；或通過金錢賄選，繞過同其他社會力量就根本規(guī)則進行討價還價的妥協程序，將自身單方面意志篡改為社會共識?？傊瑧椃ǔ蔀槲淞εc金錢的產物，而非國家關于權力與利益分配的共同規(guī)則。所以，憲法權威必須建立在各種社會勢力力量對比以及利益沖突、妥協的基礎之上，舍此，憲法就沒有堅實的社會基礎。沒有社會多元力量的參與與制衡，憲法要么受認可度不高、權威性不夠，表現為頻發(fā)變動或屢遭破壞。要么憲法受某一政治勢力的控制，任人擺布。只有各種社會力量和利益主體的利益斗爭妥協在憲法中反映較為充分，憲法的權威才有可能真正受到社會尊崇。

（二）價值層面：個體的權利與自由

憲法權威的樹立不僅源于不同社會力量之間的共識，更源自于憲法規(guī)范承載著超越實證法之上的終極價值。憲法的權威與其內在所蘊含的正當性與價值性密切關聯。作為權利與利益分配的根本規(guī)則并不是憲法權威的唯一來源，憲法權威還需要價值層面正當性的支撐。如拉德布魯赫所言，自然法是建立在特定人類權利之上，先于國家立法而存在，幾乎與歷史同在，由人所擁有的基本權利及人權。而憲法權利正是將這種先驗的自然權利以法的形式加以實證化的結果。[4]憲法文本核心價值必須體現自然法正義以及人類理性，憲法規(guī)范應當展現出一種超越世俗的正當化依據，才使憲法體系能夠建立在社會的基本價值共識之上，得到社會的普遍尊重。

人權價值是憲法法律的靈魂。它以此確立人在政治社會中的至高無上的神圣地位，確定人生的意義與價值，從而使人產生一種歸宿感，它成為人的終極原則和終極力量的載體，正是這些原則和力量構成了文明社會的基礎。所以，憲法精神蘊含著人權信仰，而人權信仰中最重要的是觀念信仰，它是對抽象的人權精神或思想體系的信仰。因此，憲法精神或人權精神具有整合社會價值的功能，并能夠獲得社會成員的普遍認同從而達成共識。[5]法國《人權和公民權宣言》將人權作為憲法的試金石，其第16條規(guī)定：“凡是權利沒有保障，分權未確立的國家就沒有憲法?！泵绹丢毩⑿浴访鞔_表達了人權是現代政府合法性來源，“我們認為這些真理是不言而喻的：人人生而平等，所有的人皆被上天賦予了某些不可讓渡的權利，這些權利包括生命、自由和追求幸福；正是為了保障這些權利，人們才組建政府，而政府的正當權力源自被統治者的同意；無論何時，任何形式的政府只要毀壞這一目的，人民就有改變或廢除這種政府的權利，同時組建新的政府?！蔽覈鴳椃ǖ?條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民?！钡诙麓_認了公民的基本權利，明確規(guī)定，“國家尊重和保障人權”。憲法的人權價值訴求建立于自然法基礎之上，是先于憲法而存在的超規(guī)范價值，將自然法的價值進行實定化就形成了憲法關于人權的規(guī)范。憲法就國家公權力設立、運行進行規(guī)范，最終目的也是為了規(guī)范權力行使范圍、程序，防止公權力對私權利的侵犯。人權構成憲法價值的核心，憲法的凝聚力和向心力也來自于人權保障，如果憲法規(guī)范缺乏對人權價值訴求，就喪失了其核心價值，自然無法樹立起權威。

憲法中人權價值以保護每一位公民的權利和尊嚴為終極目的?！叭藱鄽w根結底是由個人享有的，沒有個人的存在，人權保護無所依歸，沒有個人獨立人格的保障，人權就是虛無縹緲的。激發(fā)全體社會成員的人權意識，若缺乏對人之個體地位的尊重與宣揚，以及對個體人的尊重和保護，人權觀念是無法普及并在人們心里落地生根的?！盵6]只有每一個人的權利與尊嚴得到保障，所有人的權利受到尊重才有可能。否則，今天以某種抽象宏大的價值侵犯某一少數人的利益，明天就會以同樣的理由侵犯另一群體的利益，在個體權利無法得到充分保障的環(huán)境下，沒有人是安全的，憲法中的人權價值更是無從談起。憲法中的人權保障訴求尤其要警惕以抽象整體人權侵犯個體權利。個人或某一利益集團容易借用“公意”的名義來實現個人私利，最終導致公民個人權利為一種抽象虛幻的人權所犧牲，而好處卻被另一部分假借“公意”之人所占有。他們往往以抽象人民利益說話，但每一個個體的權利在這種條件下都難以得到保障。因此，憲法中人權保障實現的關鍵是保障個體公民的權利，只有每一個人的權利受到尊重，憲法中人權保障的價值才不至于流為一種空洞的口號。

（三）現實與價值：一種妥協與共識的結合

憲法權威的樹立要求不同的社會利益集團有一個共同的價值準則，有一個超越世俗利益的指導理念，這種基本共識讓現實中的利益斗爭可以在一定的框架內有序地進行。否則，圍繞權力而展開的純粹利益斗爭往往是贏者通吃，獲勝者追求單方利益最大化，在這種形勢下，妥協很難產生，共識無法形成。即使利益斗爭勝利的一方通過憲法，也由于缺乏廣泛的社會認可度，其權威大打折扣。因此，憲法權威的來源，僅有現實層面的利益斗爭是不夠的，不同的利益集團還必須分享一些基本的價值觀念，他們就各自利益以及主張爭論的同時必須有共同的價值底線，并對彼此存在起碼的相互尊重。

不同的社會群體就國家政治運行模式、政權的組織形式等問題可能存在分歧，但憲法中的人權保障價值則可最大程度凝聚社會共識。因為如果公權力無法有效約束，個人尊嚴和權利得不到充分保障，社會中的每個人都是不安全的，即使是掌握權力的身居高位者，如果國家的權力沒有關進籠子里，其個人安危也得不到保障。前蘇聯大清洗時期，其黨政軍各階層高官都遭到清肅，連最基本的生命權都無法得到保障。保護每個人的權利與尊嚴的價值訴求可以成為社會各階層（上至高官，下至百姓）最低限度的共識，因為憲法中人權價值是每個人的護身符。在憲法人權保障這一共識的前提下，不同利益集團在爭論中的妥協不是向某某人妥協，而是向一個自己認同的規(guī)則妥協，因此他們的妥協如果需要進行一個品格上的評價，那就是美德。斗爭的所有各方有共同的信念和原則，有原則的斗爭是有理有利有節(jié)的，有收獲也有放棄，有堅持，也有妥協。[7]憲法權威以人權保障價值觀念為基礎，在此之上通過的權力與利益分配的共同規(guī)則被社會成員所認可，這是保證社會成員對憲法信仰與忠誠的深刻的心理力量。endprint

三、憲法權威的生成

憲法的權威來源確定憲法正當性，解決了憲法權威的內在性品格，為憲法權威的實現奠定了基礎，但“徒法不足以自行”，憲法權威在政治生活中的實現還需要觀念、制度以及運行的保障。

（一）觀念保障：公民意識的萌生

憲法權威的確立及實現必須同社會成員的價值觀念和選擇相吻合。如果憲法的核心價值違背社會公認價值理念和社會觀念，人們在政治生活中往往繞開憲法，借用各種潛規(guī)則，通過政黨或者個人的權威來維持政治生活的運行，憲法所欲建立起的權威就有被摒棄或者名存實亡、置之高閣的危險。憲法所孕育的權威性，不能僅依靠其文本中的金科玉律以及最高性的口頭宣言，它還依靠于社會民眾的政治文化觀念認同來強化。一個國家國民整體觀念同憲政模式相要求的政治文化相契合，這個國家憲法的權威度就相對較高，否則，憲法權威度就受到影響。

西方憲政發(fā)展到今天，憲法權威在全社會范圍得到普遍尊奉，一個很重要的原因就是權力制約和權利保障這一憲法權威來源之核心價值觀念已經深入人心。憲法要反映一定的價值，公民意識反映的價值和利益要求與憲法有契合之處，因而公民意識是可以支撐現代憲政模式運行，維護憲法權威的思想觀念保障。公民意識是近代憲政的產物。它有兩層含義：當民眾直接面對政府權力運作時，它是民眾對于這一權力公共性質的認可和監(jiān)督；當民眾側身面對公共領域時，它是對公共利益的自覺維護與積極參與。[8]憲法內在權威來源于對公民個體權利與自由的保障，只有公民個人意識覺醒，憲法才有保障的對象，憲法權威才有推動的動力。憲法外在權威需要一種妥協精神，公民需要積極參與公共事務，在公共領域就多元價值觀、多元利益訴求理性爭論、相互博弈，才能塑造出一種具有妥協精神的公民文化。這樣，公民性品格就賦予憲法權威以有效承認與積極推動的功能，為憲法權威的建立和運行提供了重要思想觀念的保障。

中國傳統社會，在國家范疇內強調皇權至上，既不存在權力之間的相互制衡概念，也無法實現社會民間力量對國家權力的有效約束，其最終以權力為中心建立起一種尊卑有序的國家政權組織體系。在社會范疇以家族為基本細胞，個人價值被湮沒在家族整體利益之中，個體權利意識缺失，取而代之的是家族倫理觀念。在這種權力、倫理思維之下，傳統社會的中國民眾普遍具有濃厚的臣民意識，公權力來源與行使的正當性從來就缺乏監(jiān)督與質疑，人們習慣匍匐在權力的腳下，仰視、崇拜著權力的運行，安于自己身份地位，甘當順民。個人的財產權、人身自由等基本權利在國家、家族面前更是不值一提?？梢哉f，這種臣民意識同中國傳統社會運行模式是相契合的，傳統社會中的集權制度同臣民觀念相互呼應。但在現代憲政模式之下，臣民意識顯然無法承擔監(jiān)督公權力以捍衛(wèi)私權利的文化觀念基礎，近代中國憲政之路發(fā)展曲折，憲法權威難以樹立，同中國公民意識模糊、臣民文化深厚有一定關系。誠如英格爾斯所言，許多致力于實現現代化的發(fā)展中國家，正是經歷了長久的現代化陣痛和難產后，才逐漸認識到：國民的心理和精神還被牢固地鎖在傳統意識中，構成了對經濟與社會發(fā)展的嚴重障礙。如果一個國家的人民缺乏一種賦予這些制度以真實生命力的廣泛的現代心理基礎，如果執(zhí)行和運用著這些現代制度的人，自身還沒有從心理、思想、態(tài)度和行為方式上都經歷一個向現代化的轉變，失敗和畸形發(fā)展的悲劇結局是不可避免的。再完美的現代制度和管理方式，再先進的技術工藝，也會在一群傳統人的手中變成廢紙一堆。[9]我國憲法權威的實現，在思想觀念上必須實現從臣民意識向公民意識的現代轉型，破除在觀念上對權力的崇拜、對于個人權利的漠視，保障憲法上公民的各項政治權利?，F階段我國應在九年義務教育階段加入公民常識課，使學生牢固樹立民主主義、法治主義、權利本位以及權力制衡的觀念，進而培養(yǎng)形成公民積極監(jiān)督公權力運行、理性參與公共事務的意識能力，推動中國憲法權威的樹立。公民意識的培養(yǎng)同時要和公民政治實踐相結合，只有公民投身于政治民主參與的實踐中才能更加深刻體會公民意識的內涵，實現公民角色的認知。否則，只有公民教育而缺乏公民政治參與，公民教育就會淪為華而不實的空洞說教。只有公民在行使憲法中的公民權利實踐中充分感受個體尊嚴、權力約束的必要，憲法的最高權威最大限度同社會成員內化意識觀念結合起來，憲法最高性才有可能最終建立起來。

（二）制度保障：違憲審查制度的完善

在我國法律體系中，憲法權威性體現在其地位和效力上，任何法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件都不得同憲法相抵觸。但在現實中，如果與憲法相沖突的規(guī)范性文件無法通過違憲審查得以糾正，違反憲法的規(guī)范性文件被放縱或不予追究，那么憲法的權威就會不斷受到損失。憲法權威的生成，依賴于違憲審查制度審查并清除一切同它相違背的法律，因此，我國憲法權威的實現必須重視違憲審查制度的完善。我國雖然在《憲法》以及《立法法》中涉及構建違憲審查制度，但到目前為止，全國人大常委會尚未正式啟動違憲審查制度。要樹立憲法權威，就必須完善我國當前違憲審查制度，開啟違憲審查程序，保護公民憲法權利，使憲法權利保障價值真正得以弘揚。

首先，完善公民憲法救濟途徑。我國當前主要依靠政治程序來審查法律規(guī)范及行為是否與憲法相違背，但這種紙面上的審查往往很難真正發(fā)現違憲的規(guī)范。只有公民的憲法基本權利受到侵犯，結合利益相關當事人的憲法訴訟才能使得違憲審查有的放矢地發(fā)現問題。憲法內在權威來源于其對公民基本權利的確認，有權利必須要有救濟。我國《立法法》第91條雖然也規(guī)定公民提請違憲審查的方式，但由于公民提請條件過于寬泛，缺少相關程序性規(guī)定，在現實中，公民個人很難啟動違憲審查。完善我國憲法審查制度應效仿德國憲法訴訟模式，以憲法訴訟為切入口。普通法院在審理案件時，如果當事人或者法院發(fā)現審判案件相關法律規(guī)范可能存在違憲問題，應停止審判，按程序提請全國人大常委會進行違憲審查。如果當事人認為相關法律規(guī)范存在違憲問題，法院認為不存在，利益相關當事人可以在法院判決之后，按程序提請全國人大常委啟動違憲審查，全國人大常委會應當開啟違憲審查程序。擴大違憲審查開啟入口，才能更好地保護公民憲法中的基本權利。endprint

其次，擴展違憲審查對象的范圍。立法法第90條第1款規(guī)定了屬于立法范疇的違憲審查對象，在這一規(guī)定中沒有將法律納入其中，而只是包含行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例。法律一些限制公民權利的規(guī)定同樣存在著違憲的可能性，我國的人大及常委會之職責是由憲法所賦予的，并必須以憲法為根本活動準則，必須遵守憲法所確定的程序以及必須遵守憲法義務，其違憲行為也必須予以追究，因此全國人大及其常委會的權力是受憲法制約的。由此推知憲法高于全國人大及其常委會。憲法既是評價法律是否違反憲法的準繩，也是評價全國人大及其常委會立法行為的標準，那么憲法高于法律和立法機關就是必然的結論。[10]在實踐中正視法律與憲法相抵觸的事實，對于維護憲法權威、保障人權，都是極為重要的。

最后，健全違憲審查程序。立法法僅僅在第90條和91條規(guī)定了違憲審查程序，但是這種規(guī)定過于簡單、模糊，缺少一些必要的程序，在實現中沒有可操作性。沒有程序，違憲審查就無法啟動。應通過法律的形式確定違憲審查的程序，在人大常委會下設立專門負責違憲審查的常設機構，使得違憲審查成為一種可以通過程序保障來具體實現的監(jiān)督憲法的活動。如果沒有程序制度的保障，我國的違憲審查制度只能停留在制度承諾的層次上，而無法在實際中付諸實施。

（三）運行保障：執(zhí)政黨要在憲法框架內活動

中國共產黨是執(zhí)政黨，黨領導人民制定憲法和法律，執(zhí)政黨帶頭做遵守憲法和法律的模范，對于憲法權威的樹立具有重要意義。維護黨的權威必須尊崇憲法權威。在現代民主國家，政黨活動是國家政治生活的重要體現。在實質層面上，執(zhí)政黨是政治權威最主要的代表者，維護執(zhí)政黨的權威要通過對憲法權威的推崇來實現。政黨不是國家機關，不能直接行使國家權力，黨的領導需要以崇高的憲法權威為保障，只有具備有效的權威能力，黨才能領導國家發(fā)展和社會建設。因此，要維護黨的權威，必須尊崇憲法權威，從憲法權威中尋求黨的權威的依據，并通過憲法權威獲得對執(zhí)政行為的認同。在法治國家中，政黨屬于政治性團體，其執(zhí)政資格的獲得是通過憲法規(guī)定的方式實現的，其各項執(zhí)政行為不得違背憲法的規(guī)定，否則要承擔相應的法律和政治責任，甚至失去執(zhí)政地位。政黨行為是否具有合憲性，是判斷該政黨是否具有法治理念的基本標準，也是判斷一個國家法治成熟程度的基本指標。[1]

執(zhí)政黨的權威要通過憲法的權威來實現，并不是說憲法是執(zhí)政黨借以治國理政的工具，如果憲法淪為工具效用，則憲法就失去了其價值性與至上性。換言之，執(zhí)政黨并不是利用憲法來實現政治統治，而是在憲法的框架內進行活動，執(zhí)政黨的一切活動不僅必須有憲法依據，而且還要服從于憲法內在價值權威來源，即以基本人權為基礎，約束公權力，維護個人的權利、自由與尊嚴。切實落實黨在憲法框架內活動的原則就必須提高黨運用憲法思維行使權力的能力，尊重個體價值，平衡好公共利益與個人利益之間的關系；推進黨內民主，用黨內民主來帶動社會民主，促使黨的決策更加民主化、科學化；執(zhí)政黨在執(zhí)政時要加強權力的監(jiān)督、制衡，避免權力的惡性膨脹，真正將權力關入憲法政治的籠子之中。

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【責任編輯：張亞茹】endprint