審視分稅制

賈康+梁季

黨的十八大之后，在中國(guó)啟動(dòng)新一輪經(jīng)濟(jì)體制配套改革的關(guān)鍵時(shí)期，財(cái)稅改革再次成為研討和推進(jìn)配套改革的切入點(diǎn)和重頭戲，其中又以具有明顯爭(zhēng)議的如何認(rèn)識(shí)和深化1994年以來的分稅制改革為廓清基本思路的核心問題。

近些年來，因現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中出現(xiàn)的諸如縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、地方隱性負(fù)債、土地財(cái)政和以專項(xiàng)補(bǔ)助為代表的“跑部錢進(jìn)”等突出矛盾和問題，一次又一次地將分稅制的評(píng)判問題推向風(fēng)口浪尖，成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)與熱點(diǎn)。

若干年來不絕于耳的關(guān)于“94改革”造成地方財(cái)力短缺和“中央集權(quán)”的負(fù)面評(píng)價(jià)，以及質(zhì)疑“財(cái)權(quán)”概念的討論、強(qiáng)調(diào)“因地制宜”而否定分稅制通盤框架等等觀點(diǎn)，都十分值得深思和加以澄清。

從行政分權(quán)到經(jīng)濟(jì)分權(quán)的跨越

財(cái)政體制決非僅僅處理政府間或政府體系內(nèi)的分配關(guān)系。在服務(wù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展全局的意義上，財(cái)政體制其實(shí)首先需要處理好政府與企業(yè)關(guān)系這一“核心問題”，進(jìn)而需要處理好中央與地方、公權(quán)與公民三大基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系。這種分配機(jī)制“三位一體”的正確處理，事關(guān)構(gòu)造國(guó)家治理的基礎(chǔ)和支柱。

1994年分稅制改革的里程碑意義和歷史性貢獻(xiàn)，在于告別了統(tǒng)收統(tǒng)支下的 “行政性分權(quán)”，走向與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相內(nèi)洽的“經(jīng)濟(jì)性分權(quán)”。從而突破性地改造了按照企業(yè)行政隸屬關(guān)系組織財(cái)政收入的體制癥結(jié)，在“繳給誰”和“按照什么依據(jù)繳給誰”的制度規(guī)范上，前所未有地形成了所有企業(yè)在稅法面前一律平等的真正公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，提供有利于培育長(zhǎng)期行為的穩(wěn)定預(yù)期。同時(shí)，也使中央地方間告別了行政性分權(quán)階段無休止的扯皮和包干制下“包而不干”延續(xù)扯皮因素的“體制周期”，避免了 “一放就亂，一亂就收，一收就死”的循環(huán)，形成了政府對(duì)市場(chǎng)主體實(shí)行宏觀“間接調(diào)控”的機(jī)制條件，以及中央與地方間首先按稅種分配各自財(cái)力，再合理配上轉(zhuǎn)移支付的體制安排。

但在省以下真正貫徹落實(shí)分稅制的任務(wù)，還遠(yuǎn)未完成。自1994年以來直至今天，中國(guó)各省級(jí)行政區(qū)以下的地方財(cái)政體制，總體而言自始終未能如愿地過渡為真正的分稅制。通過在實(shí)證考察中可以發(fā)現(xiàn)，還是五花八門、復(fù)雜易變、討價(jià)還價(jià)色彩較濃厚的分成制，甚至包干制仍然存在。為人們所詬病的基層財(cái)政困難問題、地方隱性負(fù)債問題和“土地財(cái)政”式行為短期化問題等種種弊端，其實(shí)正是在我們?cè)缫阎蓝鞲淖兊姆殖芍?、包干制于省以下的無奈運(yùn)行中產(chǎn)生的。

把地方“基層困難”、“隱性負(fù)債”、“土地財(cái)政”問題的板子打在分稅制身上，是完全打錯(cuò)了地方，并由此會(huì)實(shí)際否定“94改革”的大方向。這是一個(gè)大是大非問題，不可忽視，必須說明白，講清楚。

搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，就必須實(shí)行分稅分級(jí)財(cái)政體制——這是世界各國(guó)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不約而同形成的體制共性與基本實(shí)踐模式。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)以政府直接配置資源為特征，反映在財(cái)政體制上便是政府運(yùn)用其事權(quán)和財(cái)權(quán)，不僅僅提供公共產(chǎn)品和為提供公共產(chǎn)品而籌集財(cái)政收入，還以政府管制方式，直接介入非公共產(chǎn)品領(lǐng)域與微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。以1958年和1970年為典型代表的大規(guī)模向地方分權(quán)舉措，都很快鎩羽而歸，徒然走了“放亂收死”的循環(huán)過程，而不得不回落到財(cái)政“總額分成、一年一定”的無奈狀態(tài)。

到了1980年以后，改革開放新時(shí)期以“分灶吃飯”為形象化稱呼的分權(quán)，是以“地方包干”配合全局漸進(jìn)改革和向企業(yè)的“放權(quán)讓利”，調(diào)控格局由“條條為主”變?yōu)椤皦K塊為主”，而這卻并未能觸及和改造政府按行政隸屬關(guān)系組織財(cái)政收入和控制企業(yè)這一舊體制癥結(jié)，很快又形成“諸侯經(jīng)濟(jì)”的局面。中央政府調(diào)控職能進(jìn)退失據(jù)、履職窘迫的不良狀態(tài)已在政治上經(jīng)濟(jì)上皆不可接受，這才終于逼出了走向經(jīng)濟(jì)性分權(quán)的1994年分稅制改革。

制度安排應(yīng)該全覆蓋

1994年分稅制改革是以鄧小平南方談話后確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)模式為大前提。

以市場(chǎng)配置資源為基礎(chǔ)機(jī)制的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，要求各級(jí)政府不再按企業(yè)行政隸屬關(guān)系組織財(cái)政收入，脫離“條塊分割”行使操控微觀市場(chǎng)主體職能。政府“既不越位，也不缺位”的主要定位，出發(fā)點(diǎn)是維護(hù)社會(huì)公平和彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和不足，因而政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)主要定位在公共領(lǐng)域。

由各級(jí)政府規(guī)范化地分工履行公共財(cái)政職能，將各級(jí)事權(quán)合理化，再與人相順應(yīng)地對(duì)財(cái)權(quán)和稅基在各級(jí)政府間進(jìn)行合理劃分，配之以財(cái)力區(qū)域均衡機(jī)制即以資金“自上而下流動(dòng)”為主的政府間轉(zhuǎn)移支付。這個(gè)框架，即是“經(jīng)濟(jì)性分權(quán)”概念下的財(cái)政分權(quán)框架，也即形態(tài)上類似于“財(cái)政聯(lián)邦主義”國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的分稅分級(jí)財(cái)政體制安排。

必須強(qiáng)調(diào)，近些年來地方財(cái)政運(yùn)行中出現(xiàn)的縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、隱性負(fù)債、土地財(cái)政、“跑部錢進(jìn)”等問題，決非分稅制所造成的。恰恰是因?yàn)榉侄愔聘母镌谏罨杏鲎瓒袥]有貫徹到位、特別是在省以下還并未成型所引致。在實(shí)施過程中不斷伴有的雜音有 “中央與省之間搞分稅制、省以下不搞分稅制”、“非農(nóng)區(qū)域搞分稅制、農(nóng)業(yè)區(qū)域不搞分稅制”等主張。這些屬于使財(cái)政體制重回“條塊分割”、“多種形式包干”的思維方向。

統(tǒng)一市場(chǎng)的資源配置優(yōu)化機(jī)制，必然要求分稅制“橫向到邊，縱向到底”地實(shí)施其制度安排的全覆蓋——分稅制改革的制度創(chuàng)新的內(nèi)在要求如此，與之相聯(lián)系、相呼應(yīng)的管理系統(tǒng)創(chuàng)新、信息系統(tǒng)創(chuàng)新，也必然都應(yīng)當(dāng)“橫向到邊，縱向到底”地全覆蓋。

需要澄清的認(rèn)識(shí)

首先，政府事權(quán)范圍是宏觀稅負(fù)高低的主要決定因素。

分稅制體制的整體設(shè)計(jì)，必然要求以政府 “應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么”和政府對(duì)市場(chǎng)主體和納稅人的調(diào)節(jié)方式為原點(diǎn)，以尊重市場(chǎng)和服務(wù)與引導(dǎo)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政府職能定位為邏輯起點(diǎn)，把財(cái)政事權(quán)（支出責(zé)任）的分級(jí)合理化與稅制的分級(jí)配置合理化整體協(xié)調(diào)起來。中國(guó)的特定國(guó)情和當(dāng)前所處的特殊階段，導(dǎo)致政府事權(quán)范圍較廣，在既定宏觀稅負(fù)和政府支出占比水平之內(nèi)，除確有一些不當(dāng)因素之外，也具有其一定的客觀必然性和合理性。endprint

市場(chǎng)失靈要求政府履行公共職責(zé)（事權(quán)），相應(yīng)需賦予其獲取、掌握（配置）經(jīng)濟(jì)資源的權(quán)力（收入權(quán)和支出權(quán)），而政府獲取收入規(guī)模（政府可用財(cái)力/GDP占比）大前提取決于事權(quán)范圍。當(dāng)然，實(shí)際獲取收入的規(guī)模又同時(shí)取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、征管能力、稅費(fèi)制度設(shè)計(jì)與政策以及政府的公信度等因素。因此，事權(quán)和應(yīng)順應(yīng)于它的財(cái)權(quán)是“質(zhì)”的制度框架性規(guī)定因素，它更多地反映著財(cái)政體制安排，而財(cái)力規(guī)模與宏觀稅負(fù)是事權(quán)、財(cái)權(quán)大前提、大框架下多種因素綜合作用生成的“量”的結(jié)果。

其次，稅基劃分在全國(guó)上下貫通、規(guī)范一律是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求，但并不意味著地區(qū)間稅收豐度隨即均平。

無論稅種（稅基）在政府間如何配置，收入是獨(dú)享還是共享，其劃分原則和共享辦法與比例，在一個(gè)國(guó)家內(nèi)應(yīng)是上下貫通、規(guī)范一律的。即使那些不宜由中央或地方專享，出于過渡性或甚至是長(zhǎng)期理由不得不劃為共享稅的稅種（如中國(guó)目前的增值稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅），也需要執(zhí)行全國(guó)統(tǒng)一的分享辦法和分享比例。

假如我們不能堅(jiān)持最基本的“全國(guó)一律”特征，1994年形成框架的分稅制的根基就會(huì)被動(dòng)搖。

試想，如把欠發(fā)達(dá)地區(qū)的增值稅25%分享比重（或所得稅40%分享比例）“區(qū)別對(duì)待”地提高，用以“因地制宜”地緩解地方困難，那么假定這一個(gè)省區(qū)調(diào)為50%，另一個(gè)省區(qū)馬上會(huì)抬出一大堆理由要求升為60%，最欠發(fā)達(dá)的邊遠(yuǎn)省區(qū)則可能會(huì)要求70%以上，而中部地區(qū)、發(fā)達(dá)地區(qū)同樣會(huì)很快憤憤不平地?cái)[出一大串理由與“困難”來要求也改變比例。這樣，體制的實(shí)際規(guī)則就會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙坏匾宦省?、討價(jià)還價(jià)的分成制，分稅制體制的基本框架便將隨之轟然倒塌，原來弊病叢生、苦樂不均的無休止的扯皮、“跑部錢進(jìn)”和桌面之下的灰色“公關(guān)”等等問題就都會(huì)卷土重來，按稅種劃分中央、地方收入的基本邏輯將蕩然無存。

因此，“全國(guó)一律”是維護(hù)“94改革”基本制度成果的底線。這個(gè)底線并不意味著各地區(qū)實(shí)際的稅收豐度（某一稅種的人均可實(shí)現(xiàn)收入數(shù)量）均平化，卻會(huì)出現(xiàn)由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異及其他相關(guān)因素而大相徑庭的情況。比如，同是分享25%的增值稅，工商企業(yè)數(shù)量多、發(fā)展水平高、增值稅規(guī)模大的沿海省（區(qū)），與工商業(yè)還很不活躍、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下、增值額規(guī)模往往還很小的西部邊遠(yuǎn)省（區(qū)），定會(huì)有人均對(duì)比上的巨大反差；同是拿取40%的所得稅，由于企業(yè)效益水平和居民收入水平的區(qū)域差距十分顯著，進(jìn)而人均比較的稅收數(shù)量在不同區(qū)域往往完全不可同日而語。這就注定會(huì)產(chǎn)生區(qū)域間財(cái)政收入豐度顯著的“橫向不均衡”，這種情況在區(qū)域差異懸殊的中國(guó)尤為顯著，客觀地形成了比一般經(jīng)濟(jì)體更為強(qiáng)烈的均衡性轉(zhuǎn)移支付制度需求。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，以商品和生產(chǎn)要素為稅基的稅種成為各國(guó)首選，而從這些稅種的特點(diǎn)和屬性分析，恰恰都宜將其作為中央稅，即使與地方分享，地方分享比例也不宜過高，否則會(huì)阻礙生產(chǎn)要素和商品的流動(dòng)，違反市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則。因此帶來中央稅權(quán)和可支配財(cái)力均呈現(xiàn)出“上移”的運(yùn)行結(jié)果，與社區(qū)、地方“自治”傾向上升而發(fā)生的事權(quán)“下移”又恰恰形成鮮明的對(duì)比。加之中央政府必須承擔(dān)調(diào)節(jié)各地區(qū)差異等全局性的任務(wù)，只有其可支配財(cái)力規(guī)模大于本級(jí)支出所需規(guī)模，才可能騰出一部分財(cái)力以轉(zhuǎn)移支付等形式去履職盡責(zé)。

所以，從中央與地方層面看，必然出現(xiàn)中央本級(jí)收大于支、地方本級(jí)收小于支的“縱向不均衡”格局，這正是各國(guó)分稅分級(jí)體制運(yùn)行的共性特征，相應(yīng)的，轉(zhuǎn)移支付也主要表現(xiàn)為“自上而下”的財(cái)力轉(zhuǎn)移即“資金向下流動(dòng)”格局。

如此看來，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下分稅制框架中必然內(nèi)含的轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)，在中國(guó)尤其重要，必須進(jìn)一步按“長(zhǎng)效機(jī)制”要求來打造并加以動(dòng)態(tài)優(yōu)化。相應(yīng)于此，中國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)目標(biāo)包括平衡地方基本公共服務(wù)能力和實(shí)現(xiàn)特定宏觀調(diào)控目標(biāo)兩大方面，分別大體對(duì)應(yīng)于“一般性轉(zhuǎn)移支付”和“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”。

再有，財(cái)權(quán)與合理化的事權(quán)相順應(yīng)是分稅制的前置環(huán)節(jié)，財(cái)力與支出責(zé)任相匹配是分稅制體制邏輯鏈條的歸宿。

追求各層級(jí)政府和各地方政府實(shí)現(xiàn)財(cái)力與事權(quán)和支出責(zé)任相匹配，是分稅制體制安排邏輯鏈條的歸宿，也屬于分稅制建立和完善的優(yōu)越性與動(dòng)力源。

近些年的實(shí)踐充分表明，我們亟須明確地在“事權(quán)與財(cái)權(quán)相順應(yīng)”的基礎(chǔ)之上，追求“財(cái)力與支出相匹配”的結(jié)果。也就是說，在法治框架下循著“一級(jí)政權(quán)，一級(jí)事權(quán)，一級(jí)財(cái)權(quán)，一級(jí)稅基，一級(jí)預(yù)算，一級(jí)產(chǎn)權(quán)，一級(jí)舉債權(quán)”的制度建設(shè)邏輯，再配上有效的轉(zhuǎn)移支付制度，才能最終可持續(xù)地實(shí)現(xiàn)使中國(guó)哪怕是最欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府，也能夠以其可用財(cái)力與“基本公共服務(wù)均等化”的職能相匹配。而如何使財(cái)權(quán)（廣義稅基）與事權(quán)相順應(yīng)、相內(nèi)洽、相結(jié)合，則是最終使財(cái)力與事權(quán)相匹配跳不過去的前置環(huán)節(jié)。

強(qiáng)調(diào)事權(quán)與財(cái)權(quán)相順應(yīng)，就意味著我們必須如十八大報(bào)告所強(qiáng)調(diào)的那樣，更加重視地方稅體系的建設(shè)，重視地方潛在稅基的發(fā)掘，并重視地方陽光化舉債制度的建設(shè)和國(guó)有資產(chǎn)管理體系的完善，而非僅僅盯在目前可見到的現(xiàn)有收入如何分享、如何調(diào)整分成比例的問題上。

早在上世紀(jì)80年代第二步“利改稅”時(shí)，中國(guó)便設(shè)計(jì)了城市維護(hù)建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅和車船使用稅。當(dāng)時(shí)設(shè)計(jì)這四個(gè)稅種，重要目的之一“是為改革財(cái)政管理體制做準(zhǔn)備，希望通過建立地方稅體系，使地方有比較穩(wěn)定的財(cái)源，穩(wěn)定中央與地方的分配關(guān)系”。

但是，分稅制運(yùn)行20多年來，尤其是進(jìn)入新世紀(jì)以來，房地產(chǎn)、礦產(chǎn)（包括石油、天然氣、煤炭等主要能源品和金屬礦石、碳石等基礎(chǔ)品）價(jià)格飆升，最適宜作為地方稅的這兩類稅基迅速成長(zhǎng)，而因地方稅體系建設(shè)明顯滯后，相關(guān)的理順體制、深化改革任務(wù)也步履維艱，這正是與忽視和淡化“事權(quán)與財(cái)權(quán)相順應(yīng)”的認(rèn)識(shí)和指導(dǎo)原則有關(guān)。

如果重視“事權(quán)與財(cái)權(quán)相順應(yīng)”，我們就勢(shì)必需要重新審視目前稅種劃分是否合理，并創(chuàng)造條件改革稅制，積極考慮“營(yíng)改增”倒逼之后的資源稅、房產(chǎn)稅、消費(fèi)稅、環(huán)境稅等的改革，在配套改革中積極地為豐富地方稅基打基礎(chǔ)，而不是一上來先大談中央、地方財(cái)力占比高與低的問題。即使在現(xiàn)行一些較小稅種劃分的技術(shù)層面，也有依此思路改進(jìn)的空間，如目前的車輛購(gòu)置稅：一般而言車輛購(gòu)買地、上牌地和主要消費(fèi)地大體一致，因此較適宜作為地方稅。endprint

依上所述，可以得出一個(gè)至關(guān)重要的認(rèn)識(shí)：近年人們熱衷于反復(fù)討論、爭(zhēng)議不休的“中央、地方財(cái)力（收入）占比”高與低的問題，其實(shí)并沒有觸及中國(guó)現(xiàn)階段深化分稅制改革的關(guān)鍵。

較適當(dāng)?shù)闹醒氲胤截?cái)力分配格局，在“占比”上的量化指標(biāo)，應(yīng)是在正確處理經(jīng)濟(jì)性分權(quán)各項(xiàng)前置環(huán)節(jié)制度安排問題之后，加上全套轉(zhuǎn)移支付的優(yōu)化設(shè)計(jì)而自然生成的，不是根據(jù)主觀偏好可以設(shè)計(jì)出來、或簡(jiǎn)單依從“國(guó)際經(jīng)驗(yàn)”比照出來、或在“爭(zhēng)論”中“少數(shù)服從多數(shù)”的。

因此我們既不應(yīng)也不必把“中央地方收支應(yīng)占百分之多少”的問題作為討論的重點(diǎn)，更不能把這一點(diǎn)作為討論的大前提。

分稅制改革的思路與重點(diǎn)

基于以上認(rèn)識(shí)，近期和未來在深化改革中健全完善中國(guó)分稅制財(cái)政體制的大思路，應(yīng)是在明確政府改革中職能轉(zhuǎn)變、合理定位的前提下，配合政府層級(jí)的扁平化和“大部制”取向下的整合與精簡(jiǎn)化，按照中央、省、市縣三級(jí)框架和“一級(jí)政權(quán)、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)稅基、一級(jí)預(yù)算、一級(jí)產(chǎn)權(quán)、一級(jí)舉債權(quán)”的原則，配之以中央、省兩級(jí)自上而下和地區(qū)間橫向的轉(zhuǎn)移支付制度，建立內(nèi)洽于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的事權(quán)與財(cái)權(quán)相順應(yīng)、財(cái)力與支出責(zé)任相匹配的財(cái)政體制。

根據(jù)“94改革”以來分稅制深化改革不盡如人意的突出矛盾和真實(shí)問題，今后改革至少應(yīng)包括以下幾個(gè)重點(diǎn)：

在“最小一攬子”配套改革中，積極、漸進(jìn)地推進(jìn)省以下分稅制的貫徹落實(shí)，通過省直管縣、鄉(xiāng)財(cái)縣管和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，在大面上可將中國(guó)原來的五個(gè)政府層級(jí)扁平化為中央、省、市縣三個(gè)層級(jí)（不同地區(qū)可有先有后），以此作為由“山重水復(fù)”變“柳暗花明”的一個(gè)框架基礎(chǔ)。

在頂層規(guī)劃下調(diào)整、理順中央與地方三層級(jí)事權(quán)劃分，進(jìn)而按照政府事務(wù)的屬性和邏輯原理，合理和力求清晰地劃分政府間支出責(zé)任，盡快啟動(dòng)由粗到細(xì)形成中央、省、市縣三級(jí)事權(quán)與支出責(zé)任明細(xì)單，并在其后動(dòng)態(tài)優(yōu)化和加強(qiáng)績(jī)效考評(píng)約束。地方政府應(yīng)退出一般競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目投資領(lǐng)域；經(jīng)濟(jì)案件司法審判權(quán)應(yīng)集中于中央層級(jí)，等等。

以稅制改革為配合，積極完善以稅種配置為主的各級(jí)收入劃分制度。大力推進(jìn)資源稅改革（以將“從價(jià)征收”機(jī)制覆蓋到煤炭為重頭戲）和積極加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革；擴(kuò)大消費(fèi)稅征收范圍、調(diào)整部分稅目的消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)，將部分消費(fèi)稅稅目收入劃歸地方；將車輛購(gòu)置稅劃歸為地方收入；將增值稅中央增收部分作為中央增加對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付的來源。

應(yīng)按照人口、地理、服務(wù)成本、功能區(qū)定位等因素優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的均等化公式，加強(qiáng)對(duì)欠發(fā)達(dá)地方政府的財(cái)力支持；適當(dāng)降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的比重，歸并、整合專項(xiàng)中的相似內(nèi)容或可歸并項(xiàng)目；盡量提前其具體信息到達(dá)地方層面的時(shí)間，并原則上取消其“地方配套資金”要求，以利地方預(yù)算的通盤編制與嚴(yán)肅執(zhí)行。此外，還應(yīng)積極探索優(yōu)化“對(duì)口支援”和“生態(tài)補(bǔ)償”等地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付制度。

應(yīng)結(jié)合配套改革深化各級(jí)預(yù)算管理改革，在全口徑預(yù)算前提下從中央級(jí)開始積極試編3年-5年中期滾動(dòng)預(yù)算；把單一賬戶國(guó)庫集中收付制發(fā)展為“橫向到邊、縱向到底”；配之以“金財(cái)工程”、“金稅工程”式的全套現(xiàn)代化信息系統(tǒng)建設(shè)來支持、優(yōu)化預(yù)算體系所代表的全社會(huì)公共資源配置的科學(xué)決策；應(yīng)加快地方陽光融資的公債、市政債制度建設(shè)步伐，逐步置換和替代透明度、規(guī)范性不足而風(fēng)險(xiǎn)防范成本高、難度大的地方融資平臺(tái)等隱性負(fù)債；地方的國(guó)有資產(chǎn)管理體系建設(shè)也需結(jié)合國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度建設(shè)而積極推進(jìn)。

推進(jìn)財(cái)稅法制建設(shè)，強(qiáng)化優(yōu)化頂層規(guī)劃和繼續(xù)鼓勵(lì)先行先試，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌歷史時(shí)期內(nèi)，不斷及時(shí)地把可以看準(zhǔn)的穩(wěn)定規(guī)則形成立法。

作者供職于財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所endprint