控制人口不是抬高入學門檻的理由

汪明

前不久發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》明確提出：“嚴格控制特大城市人口規(guī)?！薄Ｒ恍┨卮蟪鞘幸餐瞥隽艘詷I(yè)控人、以房管人和以證管人的人口調(diào)控措施，并提出了要依據(jù)城市戰(zhàn)略定位優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，做到“瘦身健體”?！兑庖姟吠瑫r提出一系列保障外來人口隨遷子女平等受教育權(quán)的要求。

從當前現(xiàn)實看，嚴格控制特大城市人口規(guī)模，既會帶來進城務(wù)工人員數(shù)量的變化，也會帶來進城務(wù)工人員結(jié)構(gòu)的變化，而這種變化主要取決于城市功能定位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局和資源承載能力，調(diào)控人口不能過度依賴行政手段。

應當看到，即使在嚴格控制人口規(guī)模的大背景下，特大城市的進城務(wù)工人員及其隨遷子女仍會長期存在。一味抬高入學門檻，或者以各種理由將隨遷子女擋在學校大門之外，并非特大城市嚴格控制人口規(guī)模的根本手段，而且由此帶來的危害可能是長期而深遠的，因此特別需要引起重視。

解決好隨遷子女在流入地接受義務(wù)教育，并逐步完善隨遷子女在流入地參加中高考政策，是促進教育公平的重要內(nèi)容，相關(guān)政策仍然需要繼續(xù)推進，特大城市同樣也不例外。

事實上，在嚴格控制人口規(guī)模的背景下，對解決隨遷子女就學及提供相關(guān)管理服務(wù)提出了新的更高的要求，特大城市如何找準定位，如何在公平配置教育資源與城市承載能力之間尋找平衡點，在一定程度上體現(xiàn)出地方政府的管理水平和治理能力。

需把握的核心環(huán)節(jié)

從今后的發(fā)展趨勢看，將會以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機制，居住證持有人享有與當?shù)貞艏丝谕鹊幕竟步逃臋?quán)利。而在目前條件下，解決隨遷子女接受義務(wù)教育仍需把握好以下核心環(huán)節(jié)：

1.觀念和認識應當更加理性務(wù)實

實際上，圍繞著隨遷子女接受義務(wù)教育該以誰為主承擔管理職責的問題，早在上世紀90年代就有過明顯分歧。

由于一些特大城市進城務(wù)工人員數(shù)量和規(guī)模較為龐大，地方政府在解決隨遷子女就學問題上存在一定畏難情緒，加之義務(wù)教育本身所具有的以戶籍為準的屬地性質(zhì)，導致一些特大城市在認識上并沒有把解決隨遷子女就學當作自身應盡的職責，在實際工作中也或多或少存在消極心態(tài)。

進入新世紀后，特別是隨著解決隨遷子女接受義務(wù)教育“堅持以流入地政府管理為主，以全日制公辦中小學為主”的政策定位逐步明確，圍繞該以誰為主承擔管理職責的爭論也暫告平息。

值得注意的是，隨著當前嚴格控制特大城市人口規(guī)模政策的推進，一些特大城市對于解決隨遷子女就學問題的認識，也出現(xiàn)了一些微妙變化，其中過分強調(diào)自身的教育承載能力不足便是一個例證。

教育承載能力不足，實際是教育供給滿足不了教育需求，因而承載力與“需求”和“供給”兩大要素直接相關(guān)。但究竟是需求不合理還是供給出了問題，需要仔細分析。從需求看，在推進新型城鎮(zhèn)化過程中，隨遷子女的教育需求，本身就是特大城市教育需求的一個組成部分，在特大城市進行教育需求預測時也從來都是將其納入其中。而從供給看，供給滿足不了需求，如果不是學校建設(shè)步伐沒有跟上，就是與特大城市之前很長一段時期大規(guī)模撤并學校存在關(guān)聯(lián)?？此祈槃荻鵀榈摹俺贰迸c“建”，實際上也反映出一些特大城市對教育需求的預判不足，區(qū)域教育規(guī)劃缺乏前瞻性。

在一些特大城市看來，目前解決本地戶籍孩子就學已經(jīng)面臨很大挑戰(zhàn)，解決隨遷子女就學自然需要提高入學門檻。這種邏輯本身就很值得推敲，由此帶來的后患更不可小視。而事實上，在嚴格控制特大城市人口規(guī)模的政策背景下，隨遷子女接受義務(wù)教育“以流入地政府管理為主”的原則仍然不可偏廢，更不能把解決隨遷子女就學看作是一種“額外負擔”，否則相關(guān)政策的制定與實施難免失之偏頗。

2.入學條件設(shè)定應當更加合理精準

設(shè)定一定的入學條件，是解決隨遷子女就學的普遍做法，特大城市同樣也不例外，這樣做有利于引導人口合理有序流動，保障學校正常的教育教學秩序。但所設(shè)定的入學條件是否合理，并且做到依法有據(jù)，仍有待各地深入研究。

目前一些特大城市在辦理隨遷子女的入學手續(xù)時，要求提供“戶口簿”、“暫住證”（居住證）、“就業(yè)證明”等材料。從總體上看，上述入學條件的設(shè)定有其合理性，“戶口簿”、“身份證”是一種基本的身份證明材料，“就業(yè)證明”主要對應進城務(wù)工人員在非戶籍所在地的“工作”特質(zhì)，但除此之外的很多條件設(shè)定，確實還有商榷的余地。

在解決隨遷子女就學過程中，并非所需提供的證明材料越多、門檻越高，政府控制人口規(guī)模的職責就體現(xiàn)得越充分，關(guān)鍵是設(shè)定的入學條件應當更加合理精準。如：在設(shè)定“暫住證”的同時，可對暫住時限提出相應要求；在設(shè)定“就業(yè)證明”的同時，可對參保年限、納稅情況提出相應要求。但對于這些附加條件的設(shè)定，相關(guān)管理部門應當履行提前告知的義務(wù)，并保持政策的連貫性。

當前，尤其需要防范以區(qū)域和城市的特殊性為由，隨意設(shè)定入學條件。以要求提供“計劃生育證明”為例，它是前些年在解決隨遷子女就學時各地普遍采用的“三證”（暫住證、務(wù)工證、計生證）之一，但一直以來備受社會詬病，目前絕大部分地方也已經(jīng)不再采用。事實上，國家現(xiàn)行法律和政策并沒有關(guān)于義務(wù)教育入學與計生問題掛鉤的相關(guān)規(guī)定，因此部分地方針對非本地戶籍學生，采取入學與計劃生育證明掛鉤的做法明顯于法無據(jù)。此外，“學籍轉(zhuǎn)接證明”、“兒童接種疫苗證卡”等材料，也常常被設(shè)定為入學條件，而提供這些證明材料，應當作為入學的后置程序，而不宜作為前置的入學門檻。

3.相關(guān)管理服務(wù)應當更加人本精細

特大城市在嚴格控制人口規(guī)模的背景下，對于符合當?shù)禺a(chǎn)業(yè)需求及相關(guān)政策規(guī)定的進城務(wù)工人員，相關(guān)部門應當為其子女入學提供更加精細化服務(wù)。endprint

從制度保障的角度看，要逐步建立健全居住證制度、勞動用工制度和房屋租賃制度，為進城務(wù)工人員辦理孩子入學手續(xù)提供基礎(chǔ)性條件。特別是隨著居住證制度的建立，流入地政府可以根據(jù)進城務(wù)工人員居住年限、社會保險參保年限以及納稅情況，為其提供階梯式公共服務(wù)，包括其子女在流入地接受義務(wù)教育、參加中高考。

在居住證制度尚不完善，勞動用工制度和房屋租賃制度尚不規(guī)范的現(xiàn)實情況下，應當采取一些靈活變通的做法。例如，對于“暫住證”，雖然很多地方有“父母雙方均須暫住滿1年”的規(guī)定，但是在具體執(zhí)行時仍然按照“父母雙方有一方暫住滿1年即可”。對于“就業(yè)證明”，一般的要求是務(wù)工人員須提供“經(jīng)勞動部門認可的勞動合同”，經(jīng)商辦企業(yè)人員須出示“本人的工商執(zhí)照”。而在實際執(zhí)行時，對于諸如擺攤經(jīng)營的這些既沒有勞動合同也沒有工商執(zhí)照的人員，往往會采取提供“攤位證”這樣的類似證明來代替“就業(yè)證明”。

就現(xiàn)實而言，不能因為制度缺失而將這些義務(wù)教育階段的隨遷子女簡單拒之門外。致使因為隨遷子女就學而辦理假證的情況在現(xiàn)實中并不鮮見。對此，從法律層面加以治理非常必要，但相關(guān)管理部門是否也該認真做一點反思，在解決隨遷子女就學過程中，相應的服務(wù)理念是否真正到位，相關(guān)的管理工作是否做到了人本化、精細化。

需突破的制度瓶頸

從制度建設(shè)層面看，需將隨遷子女義務(wù)教育納入各級政府教育發(fā)展規(guī)劃和財政保障范疇，逐步完善隨遷子女在流入地接受義務(wù)教育后參加升學考試的實施辦法。

1.建立隨遷子女義務(wù)教育經(jīng)費投入分擔機制

2006年修訂的《義務(wù)教育法》，為從根本上解決隨遷子女就學提供了法律依據(jù)。隨遷子女接受義務(wù)教育要堅持“以流入地政府管理為主、以全日制公辦中小學為主”，切實建立經(jīng)費投入分擔機制，明確中央、地方各級政府的責任。

在過去的很長一段時期內(nèi)，聚焦隨遷子女就學問題，特別是在強調(diào)戶籍所在地政府責任時，人們通常會將視角更多地集中在經(jīng)費問題上。圍繞如何實現(xiàn)義務(wù)教育經(jīng)費由戶籍所在地向非戶籍所在地轉(zhuǎn)移，曾經(jīng)有地方提出了實施“教育券”的設(shè)想和建議，但因為實際操作難度較大而被擱置。事實上，從建立隨遷子女義務(wù)教育經(jīng)費投入分擔機制的角度看，在一定范圍內(nèi)進行經(jīng)費轉(zhuǎn)移和“教育券”的改革嘗試，有著一定的意義和價值。

從中央財政的角度看，目前主要采取“以獎代補”方式，并按照 “重點傾斜、集中投入”的原則，為接收進城務(wù)工人員隨遷子女較多、條件薄弱的城市公辦學校提供經(jīng)費支持，對于緩解經(jīng)費不足具有積極作用。但從長遠看，中央財政應當逐步從“以獎代補”過渡為專項轉(zhuǎn)移支付，使之成為經(jīng)費投入分擔機制的重要組成部分。

就特大城市而言，進一步加強義務(wù)教育市級財政統(tǒng)籌至關(guān)重要。畢竟特大城市的一些下轄區(qū)縣隨遷子女數(shù)量較大，相應的經(jīng)費負擔也比較重，如果市級財政統(tǒng)籌力度不夠，難免會導致下轄區(qū)縣從化解經(jīng)費壓力出發(fā)，不斷加設(shè)入學門檻。例如，要求進城務(wù)工人員工作和居住都必須“在本區(qū)”，作為解決其子女就學的一個硬性條件。加設(shè)這種不合理的入學門檻，實際就是缺乏市級財政統(tǒng)籌，下轄區(qū)縣畫地為牢、各自為戰(zhàn)的結(jié)果，迫切需要從制度層面加以解決。

2.健全隨遷子女接受高中階段教育的制度體系

相對一些特大城市改革步伐比較緩慢而言，目前部分地方在推進隨遷子女接受高中階段教育方面力度較大，成效也比較明顯。一些省市規(guī)定：在非戶籍所在地學校完成初中學業(yè)的學生，需要在非戶籍所在地繼續(xù)接受高中階段教育的，可參加當?shù)氐母咧姓猩荚?。還有一些省市明確規(guī)定：“進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民及其他流動人員子女，可在流入地就讀學校報名并在流入地參加考試錄取，也可按照本人意愿回戶籍所在地報名參加考試錄取。”這一做法旨在破除戶籍制度對中考的限制，對于推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和促進教育公平具有重要意義和價值。

然而，在一些特大城市，目前更多的只是開放了中等職業(yè)學校，普通高中的大門仍然沒有真正向隨遷子女打開。特別是在新的全國中小學生學籍信息管理系統(tǒng)下，每個學生擁有一個學籍，并對應某一所學校。以往隨遷子女通過建立“臨時學籍”在特大城市普通高中“借讀”的做法也變得更加困難。在一些特大城市，隨遷子女可以在流入地“借考”，但不能在流入地“借讀”，這樣的情形預示著特大城市推進異地中高考改革依然步履艱難。

應當承認，全國中小學生學籍信息管理系統(tǒng)的建立，是中小學教育管理的一個巨大進步，但對于推進學籍管理改革中可能引發(fā)的一些新問題，需要認真研究解決。包括在義務(wù)教育階段，把學籍作為升學門檻，一些沒有學籍的隨遷子女在流入地升學、包括返回流出地升學頻受阻撓的現(xiàn)象，需要引起高度重視。

面對隨遷子女在特大城市接受高中階段教育，包括在當?shù)貐⒓痈呖嫉碾y題，同樣需要以逐步完善居住證制度為基礎(chǔ)。例如，以連續(xù)居住年限和參加社會保險年限等為條件，居住證持有人逐步享有與當?shù)貞艏丝谕鹊闹械嚷殬I(yè)教育資助，同時結(jié)合隨遷子女在當?shù)剡B續(xù)就學年限等情況，逐步享有在當?shù)貐⒓又锌己透呖嫉馁Y格。

3.完善流入地與流出地之間的協(xié)調(diào)機制

在解決隨遷子女就學過程中，流入地與流出地之間的協(xié)調(diào)機制明顯欠缺。只強調(diào)流出地政府的責任，可能導致流入地政府和學校產(chǎn)生一些消極想法和做法，甚至出現(xiàn)一些不作為的情形；只強調(diào)流入地政府的責任，可能導致流出地政府和學校產(chǎn)生事不關(guān)己的想法，導致隨遷子女在學籍轉(zhuǎn)接、返回原籍就讀過程中出現(xiàn)種種困難。

當前，明確流入地和流出地政府各自的責任，進一步完善流入地與流出地之間的協(xié)調(diào)機制，同樣至關(guān)重要。也只有這樣，隨遷子女在流入地就學及其返回流出地就學都能得到切實保障。

在當前控制人口規(guī)模的背景下，特大城市圍繞隨遷子女就學的政策制定與實施，要嚴格按照《義務(wù)教育法》的精神，進一步強化非戶籍所在地政府的責任。當?shù)卣畱敒殡S遷子女提供平等接受義務(wù)教育的條件。這既是解決隨遷子女就學的現(xiàn)實需要，也是依法治教的必然要求。

作者為教育部教育發(fā)展研究中心研究員endprint