行政推動型義工體系建設(shè)的利弊分析

【摘 要】創(chuàng)新社會治理體制，釋放社會發(fā)展活力，是十八屆三中全會提出的社會體制改革的重點(diǎn)內(nèi)容。開化縣正在開展的義工組織服務(wù)體系建設(shè)是開化縣社會治理體制創(chuàng)新的重要舉措，但其義工體系建設(shè)采用的行政推動模式卻利弊各半。文章通過開化義工體系建設(shè)的特點(diǎn)、利弊分析，探討社會治理理論下，政府在義工體系建設(shè)中的作用。

【關(guān)鍵詞】行政推動；義工體系；政府作用

黨的十八屆三中全會在創(chuàng)新社會治理體制中提出“增強(qiáng)社會發(fā)展活力，提高社會治理水平”的要求。各地政府在加快全面深化改革的同時，紛紛關(guān)注社會治理創(chuàng)新，探索社會治理體制改革。浙江省開化縣結(jié)合黨的群眾路線教育實踐活動，發(fā)動廣大黨員干部開啟義工體系建設(shè)，將義工服務(wù)作為宣傳和推進(jìn)國家東部公園建設(shè)的一個抓手、踐行黨的群眾路線教育實踐活動的一個載體，廣泛動員黨員干部投身于國家東部公園建設(shè)，投身于為人民服務(wù)的大潮中去。

一、開化縣義工體系建設(shè)的行政推動特點(diǎn)

中共開化縣委于2014年4月出臺《關(guān)于開化縣義工組織服務(wù)體系建設(shè)的實施意見》和《關(guān)于開化縣加快和促進(jìn)義工組織發(fā)展的實施辦法（試行）》兩個文件，正式啟動開化·國家東部公園義工組織服務(wù)體系建設(shè)工作，截止5月底，成效顯著。仔細(xì)分析開化縣義工體系，具有鮮明的行政推動模式的特點(diǎn)。

（一）政府工作的推進(jìn)是行政推動義工服務(wù)的動因。開化縣2013年確立“推進(jìn)主體功能區(qū)試點(diǎn)，建設(shè)國家東部公園”的發(fā)展戰(zhàn)略，將國家東部公園建設(shè)列為二O二O年以前的縣域中心工作。而這項工作中有許多難題需要破解：一是，國家東部公園基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，市場意識與縣財政局促的矛盾；二是，生態(tài)環(huán)境、市容市貌的整治中，所需的社會動員力量與政府、社會組織所能實現(xiàn)的社會動員力量存在強(qiáng)烈的反差；三是，國家東部公園建設(shè)中公民素質(zhì)的提升……這些難題的突破點(diǎn)就在社會治理創(chuàng)新。開化縣委緊緊抓住社會主義核心價值體系建設(shè)這個根本，以義工服務(wù)為抓手，以建立覆蓋全社會、與政府服務(wù)、市場服務(wù)相稱銜接的義工組織服務(wù)體系為目標(biāo)，讓義工服務(wù)融入國家東部公園建設(shè)的各個領(lǐng)域，將義工服務(wù)作為政府公共服務(wù)的有益補(bǔ)充來推進(jìn)縣中心工作的完成。

（二）建立類似行政機(jī)關(guān)的組織體系。在開化縣義工體系中，建立開化縣義工服務(wù)工作委員會和各部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)義工工作領(lǐng)導(dǎo)小組的義工領(lǐng)導(dǎo)體系，建立開化·國有東部公園義工聯(lián)合會和各部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)義工服務(wù)隊的義工服務(wù)體系。從中可以看出，開化縣義工體系完全依托行政機(jī)構(gòu)體系，模擬行政機(jī)構(gòu)體系。自上而下的義工組織服務(wù)體系，使政府在義工體系建設(shè)時不僅承擔(dān)了主導(dǎo)作用，還成為其最主要的主體，而社會公眾卻位于從屬地位。

（三）行政管理式的運(yùn)行機(jī)制。在開化縣義工體系建設(shè)過程中，以行政發(fā)文的方式建立義工組織機(jī)構(gòu)，明確分管領(lǐng)導(dǎo)和義工網(wǎng)管理員，進(jìn)行義工實名注冊；出臺義工家園管理制度，明確了義工的職責(zé)、服務(wù)公約；建立義工服務(wù)的優(yōu)待激勵措施，建立義工積分兌換機(jī)制、義工服務(wù)星級評定制度和義工促進(jìn)獎，并與黨員干部的晉升晉級、評優(yōu)評選相掛鉤；建立聯(lián)席會議制度、義工家園發(fā)展基金等保障措施。從整個義工體系運(yùn)行機(jī)制看，政府通過“下文件、定指標(biāo)、給經(jīng)費(fèi)”的行政指令辦法，使行政控制力深入義工組織服務(wù)運(yùn)行的方方面面，行政分管領(lǐng)導(dǎo)成為義工服務(wù)的主要推行者。

（四）行政考核式的監(jiān)控體系。在明確各部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的相關(guān)職責(zé)的同時，開化縣義工組織服務(wù)活動的監(jiān)控通過開化縣義工委員會下設(shè)于縣委宣傳部的義工委辦公室的義工網(wǎng)展開，從義工網(wǎng)數(shù)據(jù)庫中可以實時統(tǒng)計下屬義工服務(wù)隊的注冊人數(shù)，實時監(jiān)控義工服務(wù)情況。建立完善的義工服務(wù)活動檔案，由縣督察考核辦公室對義工服務(wù)工作進(jìn)行考核，并作為綜合爭先考核的重要依據(jù)。由此可見開化縣義工組織服務(wù)的監(jiān)控主體是政府部門，監(jiān)控形式為行政審核，監(jiān)控體系更接近于行政考核。

二、行政推動型義工體系的優(yōu)勢

政府強(qiáng)有力的推動力彌補(bǔ)了來自社會成員自身參與義工組織的動力不足，同時政府又掌握各種政府資源，所以政府有足夠的力量來推動義工體系的建設(shè)，使義工體系在短期內(nèi)建成并開展有效活動。

（一）義工隊伍迅速壯大。開化縣有組織的義工活動始于2010年7月23日正式組建的義工聯(lián)合會，當(dāng)時僅10余名熱心人士響應(yīng)加入，到2012年5月止，也僅發(fā)展義工60名。開化·國家東部公園義工體系建設(shè)啟動以來，依靠行政推動力，開化縣各單位工作人員紛紛完成義工個人注冊，縣內(nèi)義工隊伍迅速擴(kuò)大，至5月底，開化縣已有義工隊伍155支，義工人數(shù)已達(dá)2654人。行政推動有效地激發(fā)廣大黨員干部參與義工活動的積極性。

（二）義工活動頻度巨幅增長。開化縣實施“義工積分制”以來，不到兩個月時間，各義工服務(wù)隊已開展活動88次，參與人數(shù)達(dá)1758人次，個人最高積分達(dá)42分。活動內(nèi)容涉及：環(huán)境衛(wèi)生治理、醫(yī)療衛(wèi)生知識宣傳及義診、文明知識宣傳及文明勸導(dǎo)、法律咨詢、景區(qū)服務(wù)、特殊人群服務(wù)等多方面。義工活動頻率的增加，對開化縣最明顯的影響是開化縣城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生得到顯著改善。

（三）建立了義工活動傳揚(yáng)的平臺。要讓更多的公民參與到義工活動中，就必須讓更多的人掌握義工知識、了解義工組織，并清楚加入義工組織的方式方法和義工活動機(jī)制。開化縣義工服務(wù)工作委員會在互聯(lián)網(wǎng)上搭建了“開化·國家東部公園義工網(wǎng)”，介紹義工知識、相關(guān)制度、義工服務(wù)內(nèi)容等，及時發(fā)布義工活動消息，幫助公眾實時掌握開化縣義工信息。義工網(wǎng)上開通個人注冊和服務(wù)隊注冊通道和活動招募通道，為廣大群眾投身義工服務(wù)搭建了便利的公共平臺。

（四）推動了義工組織制度化建設(shè)。以前的開化縣義工聯(lián)合會是一個松散型的組織，沒有強(qiáng)制性約束，活動全靠自愿。義工體系建設(shè)以完善的體制機(jī)制，變松散型管理模式為行政型管理模式，迅速完成義工及其組織管理制度的完善，以工作單位為組織單位開展義工服務(wù)隊活動，對義工參與活動有效地實行管理，讓義工活動在一定的規(guī)章制度下高效地展開。endprint

三、行政推動型義工體系的弊端

開化縣采用行政推動模式進(jìn)行義工體系的建設(shè)，無疑大大縮短了義工組織建設(shè)了周期，激發(fā)義工及其組織的活力。但對照國際上義工的定義和特點(diǎn)，結(jié)合開化·國家東部公園義工網(wǎng)數(shù)據(jù)分析，不難得出行政推動型義工服務(wù)體系存在的問題。

（一）有違義工“自愿”的核心精神。義工，即義務(wù)工作者，是指任何人志愿奉獻(xiàn)個人時間和精力，在不為任何物質(zhì)報酬的情況下，為改進(jìn)社會而提供的服務(wù)。本質(zhì)是服務(wù)社會，核心精神是“自愿、利他、不計報酬”。但個體是否自愿加入義工組織、自愿參與義工活動并不是行政推動型義工體系的關(guān)注點(diǎn)，即使有個別黨員干部的思想意識沒有達(dá)到參與義工服務(wù)的層面，但在行政壓力下，也必須注冊成為義工，并參與義工活動，這明顯違背了義工“自愿”的核心精神。

（二）動機(jī)偏離造成義工活動產(chǎn)生應(yīng)付心理。理想主義者認(rèn)為，義工動機(jī)出發(fā)點(diǎn)有二：一是人性的光芒，從道德觀的仁義出發(fā)去憐憫他人；二是理性的思想，以政治的仁政主張達(dá)到社會的和諧。而行政推動型義工體系中，義工動機(jī)雖不泛閃耀有人性的光芒、理性的思想，但也一定存在有政治的投機(jī)、完成行政命令的應(yīng)付心理。雖然公眾的自愿和政府的推動在動力方向上有一致性，但還存在差異和矛盾，主動與被動所產(chǎn)生的“摩擦系數(shù)”不同，會導(dǎo)致義工行為方式有了主觀能動和被動選擇之分，被動選擇使得義工活動出現(xiàn)利用工作時間、活動內(nèi)容單調(diào)、單位保護(hù)主義等應(yīng)付行為。

（三）義工組織覆蓋范圍的狹窄性。行政推動型義工體系使政府行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位成為義工組織的主要資源來源，而社會公眾還未了解義工的對自身的價值和影響，沒有形成對義工的強(qiáng)烈認(rèn)同感和參與感，所形成的社會影響力有待提高。

（四）義工活動穩(wěn)定性不高。在沒有廣大公民自覺參與的情況下，政府全過程直接參與和干預(yù)的行政命令義工服務(wù)模式難以持久，義工組織體系的維持和發(fā)展很大程度上取決于行政最高長官的意志，一旦行政最高長官對該工作關(guān)注度降低，行政推動型義工組織服務(wù)體系將會快速萎縮。

四、反思：政府在義工體系建設(shè)中的作用界定

行政推動型義工體系建設(shè)雖然見效快、社會效應(yīng)大，但也占用了大量的政府資源。十八屆三中全會提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，就是要改變“強(qiáng)政府、弱社會”的局面，使政府向社會放權(quán)，“讓一切勞動、知識、技術(shù)、管理、資本的活力競相迸發(fā)”。義工是公眾參與社會治理的途徑之一，政府主導(dǎo)建立義工體系的目的應(yīng)該在于培植社會中參與社會治理的力量，激活社會潛能。

（一）確立公民的義工主體地位。雖然政府資源內(nèi)容豐富，集聚力強(qiáng)，但和社會資源相比也只能說是滄海一粟，黨員干部在人民的海洋中就只是微不足道的一部分，因此義工服務(wù)的真正發(fā)展?jié)摿?、人力資源在社會當(dāng)中，只有讓社會成員真正成為義工組織的主體，義工的生命力才能得以體現(xiàn)。

1. 激發(fā)社會成員的義工動因。義工服務(wù)的真正動因應(yīng)該是社會成員的相互需要和共同需要，政府應(yīng)根據(jù)義工參與動機(jī)的理論，打造激發(fā)義工動因的環(huán)境和條件，如大力弘揚(yáng)義工服務(wù)中的利他精神，樹立社會主義核心價值觀；傳播義工理論知識，利用他山之石擴(kuò)大社會成員的視野，讓更多有識之士能找到與自身認(rèn)同的價值觀相吻合的社會議題和服務(wù)項目，心甘情愿地投入精力與時間參與到義工組織中。通過各種措施激發(fā)社會成員的心理需要，并通過制度提供、義工宣傳等創(chuàng)造有形的條件，促使這種心理需要與義工實踐相結(jié)合。

2. 讓社會成員成為義工組織的主人。主體意識是社會成員成為義工主體的基礎(chǔ)，要讓社會成員具有義工主體意識，除了要激發(fā)義工動因外，政府還必須正確處理好內(nèi)因與外因的辯證關(guān)系，學(xué)習(xí)尊重社會大眾的智慧與能力，學(xué)習(xí)放開手腳，讓社會成員在義工活動中具有自主地位，真正參與到義工組織的形成、規(guī)章制度的制訂、活動的謀劃和組織、成效的監(jiān)測、財務(wù)的監(jiān)管等整個決策及執(zhí)行環(huán)節(jié)中去，讓義工活動成為義工們自身的興趣和需要，而不是無奈與服從。通過社會成員的自組織，增強(qiáng)義工的參與意識、管理意識、道德意識、自我實現(xiàn)意識等，樹立他們義工主體觀念。

3. 發(fā)揮黨員干部的磁極作用。隨著老齡化社會的臨近、社會問題和社會矛盾的積累與暴發(fā)、社會治理理論的不斷深化發(fā)展，作為廣大人民的先鋒者，黨員干部中越來越多的人社會公益意識和義工服務(wù)意識不斷增強(qiáng)，這些人并不一定是行政首長，但他們同樣具有很強(qiáng)的組織能力、協(xié)調(diào)能力。政府應(yīng)把黨員干部在義工中的角色從服從者轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)造者，從被操縱的木偶轉(zhuǎn)變了義工組織的設(shè)計者、規(guī)劃者，成為義工的領(lǐng)跑者。通過制度設(shè)計讓更多的黨員干部成為“義工經(jīng)理人”，吸引并帶領(lǐng)志同道合的社會公民活躍在義工組織的第一線。

（二）義工政策的重構(gòu)：義工內(nèi)源發(fā)展模式并不是說義工體系的建立和發(fā)展不需要政府的關(guān)注和扶持，相反，政府仍需要合理動用政府資源，充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。但政府的主導(dǎo)作用發(fā)揮不能僅僅依靠行政推動力，更重要的是創(chuàng)新有利于義工組織發(fā)展、并符合義工組織發(fā)展規(guī)律的體制機(jī)制。

1.解除行政機(jī)關(guān)式的義工組織體系。義工組織本身是社會組織的一種，義工組織的成長需要通過廣泛的社會動員，吸引廣大社會成員的參與。要破除行政推動型義工體系帶來的行政工作意識，廣泛吸納社會成員投身義工服務(wù)，可行的方法是以社區(qū)為基礎(chǔ)、以黨員干部為種子、以公眾參與為核心、以服務(wù)社會為目的，吸引社會愛心人士，組建義工服務(wù)隊，開展義工服務(wù)活動，使義工服務(wù)組織成為社會的組織，而不僅僅是行政單位的組織。

2.再造支持和干預(yù)政策。將廣大黨員干部甚至廣大社會成員視為管理對象的義工管理模式體現(xiàn)的還是政府控制社會的傳統(tǒng)價值取向，不利于開展深入全社會的義工社會動員。這就要求政府必須創(chuàng)新管理理念，從控制性管理走向人本化管理，從剛性的行政手段轉(zhuǎn)向法律手段、經(jīng)濟(jì)手段、行政手段靈活應(yīng)用。通過全媒體的合理應(yīng)用，幫助構(gòu)建義工組織發(fā)展的輿論環(huán)境；通過制度使黨員干部成為義工的磁力核心，為義工提供核心人力資源；通過政府購買公共服務(wù)，為義工提供必要的資金保障；通過稅前列支等政策，為義工組織打開募集資金的通道；通過法律監(jiān)管，保證義工組織的社會公益性……通過柔性的政策和法律，建立對義工組織新的支持和干預(yù)體系，其重點(diǎn)是為義工組織打造良好的成長環(huán)境，激活義工組織的內(nèi)部生長活力，賦予義工組織以健康成長的能力。

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作者簡介：周蓉，女，浙江省中共開化縣委黨校。endprint