關(guān)于完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的幾點(diǎn)建議

鄧盈盈　王詩弘

摘要：我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐漸完善對(duì)我國(guó)預(yù)算制度提出了更高的要求，國(guó)有資本預(yù)算制度作為全口徑預(yù)算內(nèi)容中重要部分，其作用日趨突顯。本文對(duì)在2007年試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度后的幾年來，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度中出現(xiàn)的問題做了一個(gè)總結(jié)，并提出相關(guān)完善建議。

關(guān)鍵詞：國(guó)有資本；國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度；國(guó)有資本收益

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，國(guó)民經(jīng)濟(jì)這塊蛋糕已經(jīng)越做越大。如何分好蛋糕惠及全民，是我國(guó)下一步經(jīng)濟(jì)改革的重要環(huán)節(jié)。我國(guó)是一個(gè)以生產(chǎn)資料公有制為主體的社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)有資產(chǎn)數(shù)量龐大，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中扮演著非常重要的角色。這決定了我國(guó)實(shí)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的必要性和重要性。回顧我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算發(fā)展的歷程，從1994 年在《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》中首次確立了包含國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算的復(fù)式預(yù)算制度，到國(guó)務(wù)院在2007年頒布了《關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見》，我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算經(jīng)歷了近二十年的發(fā)展和六年的實(shí)際試行，取得了一定的成效，但仍存著許多需要完善的地方。

一、目前我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度存在的問題

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度在試行過程中存在以下主要問題：

（一）編制主體不明確

在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算主體上的爭(zhēng)論由來已久，在學(xué)術(shù)理論界及相關(guān)政府部門都各有看法。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為：根據(jù)《預(yù)算法》的規(guī)定：國(guó)務(wù)院財(cái)政部門具體編制中央預(yù)算、決算草案、具體組織中央和地方預(yù)算的執(zhí)行。由此條例可知，財(cái)政部是公共預(yù)算的唯一編制主體。但也有觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)資委是我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的管理部門，代表國(guó)家履行出資人的職責(zé)。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算運(yùn)行的目的就是要體現(xiàn)國(guó)家的資產(chǎn)所有者身份。既然明確國(guó)資委代表全國(guó)人大履行出資人職責(zé)，那么，對(duì)其接受委托的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督和管理，對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)預(yù)算、財(cái)務(wù)決算和利潤(rùn)分配的審定，就是出資人的職責(zé)。而且國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算不同于政府一般性預(yù)算，而是出資人的財(cái)務(wù)預(yù)算，不應(yīng)該與公共預(yù)算一起由財(cái)政部門編制。

（二） 國(guó)有企業(yè)上繳比例和數(shù)額太低

根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示：全國(guó)國(guó)有企業(yè)2012年實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)21959.6億元，2013年更是達(dá)到了24050.5億元，可見國(guó)企利潤(rùn)非常可觀，發(fā)展勢(shì)頭良好。2012年中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入970.68億元，2013年中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入1058.43億元（不包括2012年結(jié)轉(zhuǎn)收入數(shù)）。最近兩年我國(guó)國(guó)有企業(yè)累計(jì)共實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)近4.6萬億元，上繳利潤(rùn)近2000億元，由此可以看出我國(guó)國(guó)有企業(yè)上繳國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入的比例只有5%左右?？v觀國(guó)外的情況來看，新加坡國(guó)有企業(yè)上繳紅利比例為35%-70%，意大利盈利的65%上繳國(guó)庫部，法國(guó)國(guó)有企業(yè)稅后利潤(rùn)的50%要上繳國(guó)家；美國(guó)的國(guó)有企業(yè)可以不繳利潤(rùn)，但由于預(yù)算赤字大，國(guó)有企業(yè)每年還是自愿將稅后紅利的30%-50%上繳所在地州政府。

（三）企業(yè)利潤(rùn)用于民生支出的份額過小

在財(cái)政部 2014 年 6 月 24 日公布的2013年中央決算報(bào)告中顯示：中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出978.19億元，完成預(yù)算的90.3%，其中調(diào)入公共財(cái)政預(yù)算用于社會(huì)保障等民生支出65億元，增長(zhǎng)30%。從目前的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出項(xiàng)目看，絕大部分還是又返還給了國(guó)有企業(yè)，用于企業(yè)的資本性支出，如企業(yè)自身再發(fā)展與再投資，以及一些費(fèi)用性支出。民眾能夠分享到的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)的紅利微乎其微，國(guó)有資本支出項(xiàng)目很少直接惠及民生，且支出比例比較低。

二、完善我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的建議

（一）從法律上明確編制主體

完善我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度應(yīng)首先從法律上明確編制主體。現(xiàn)行的《預(yù)算法》是在1994年頒布的，已不能適應(yīng)我國(guó)當(dāng)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，也不能滿足國(guó)家加強(qiáng)對(duì)預(yù)算審查與監(jiān)督的要求。在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制主體的確定上，筆者認(rèn)為，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算應(yīng)由作為國(guó)有資產(chǎn)出資人代表的國(guó)資委作為編制主體，單獨(dú)編制預(yù)算。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與公共財(cái)政預(yù)算保持相互銜接、相互獨(dú)立的特點(diǎn)，國(guó)資委作為國(guó)有資產(chǎn)的管理部門，對(duì)國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況、資金訴求、運(yùn)行情況更為了解，基于受托責(zé)任觀應(yīng)負(fù)責(zé)編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。

（二）確定恰當(dāng)?shù)氖找嫔侠U比例

財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步提高中央企業(yè)國(guó)有資本收益收取比例的通知》中指出：從2014年起，適當(dāng)提高中央企業(yè)國(guó)有資本收益收取比例，國(guó)有獨(dú)資企業(yè)應(yīng)交利潤(rùn)收取比例在現(xiàn)有基礎(chǔ)上提高5個(gè)百分點(diǎn)。雖然國(guó)有企業(yè)上繳利潤(rùn)的比例在逐漸的提高，但是在今后的發(fā)展中都應(yīng)該堅(jiān)持一個(gè)原則：收益上繳比例不能定得太低。只顧國(guó)有企業(yè)的再投資和發(fā)展而不顧公共支出，可觀的利潤(rùn)留在國(guó)有企業(yè)，還有可能導(dǎo)致企業(yè)負(fù)責(zé)人的尋租行為，容易滋生腐敗。對(duì)此，中央在未來應(yīng)該根據(jù)國(guó)有企業(yè)的發(fā)展情況，綜合國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算體制試行階段的經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)分階段提高國(guó)有企業(yè)收益上繳的比例。也可根據(jù)全國(guó)各地的不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，制訂不同的上繳比例。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份，如一些沿海地區(qū)，可適當(dāng)制定比全國(guó)水平略高的上繳比例，以增加收益。對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，可制定一個(gè)合適的上繳比例，可留利潤(rùn)先用于國(guó)有企業(yè)自身的發(fā)展和改革。待經(jīng)濟(jì)及行業(yè)情況發(fā)展較為成熟后，再根據(jù)企業(yè)具體的盈利情況、戰(zhàn)略發(fā)展所需資金情況以及行業(yè)的實(shí)際情況作出調(diào)整。這樣既可以保證收益，也不會(huì)影響企業(yè)的發(fā)展壯大。

（三）增加民生方面的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出

從中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出預(yù)算表的項(xiàng)目支出項(xiàng)目看，用于民生方面的公共服務(wù)性支出數(shù)量較少?，F(xiàn)實(shí)情況是大量上繳的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益，大多數(shù)都返還給了國(guó)有企業(yè)進(jìn)行自身再發(fā)展、再投資。國(guó)有資本收益雖然不同于稅收，但是也帶有社會(huì)主義的性質(zhì)和 “取之于民、用之于民”的本質(zhì)特征。為了落實(shí)民生財(cái)政，應(yīng)在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出表中加強(qiáng)民生支出的比重，主要用于社會(huì)保障、義務(wù)教育等領(lǐng)域。同時(shí)應(yīng)確定民生支出在國(guó)有資本收益中的最少數(shù)額和最小比重，讓國(guó)有資本收益真正能讓民眾享受。民生支出與企業(yè)的再發(fā)展支出相比，在短期內(nèi)收到的效益差距較大。但是該項(xiàng)支出更能體現(xiàn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算作為政府宏觀調(diào)控的手段，更能體現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)公有制的作用，同時(shí)也是是向社會(huì)公眾傳遞民生政策信號(hào)，讓各級(jí)政府官員更加關(guān)注國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入的情況。

國(guó)有資產(chǎn)關(guān)乎我們每一個(gè)民眾的切身利益，我們應(yīng)高度關(guān)注國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)行的情況。我國(guó)的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度尚處在發(fā)展階段，實(shí)際運(yùn)行時(shí)間也不是很長(zhǎng)，仍需要我們對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度進(jìn)行不斷的理論探索，不斷對(duì)現(xiàn)行國(guó)有資本預(yù)算制度存在的問題進(jìn)行改革，從而制定出一套適合中國(guó)特色的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度。從近來來的政策看，國(guó)家也更加重視國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的發(fā)展。我們有理由相信，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的蛋糕越做越大，經(jīng)濟(jì)改革所涉及的內(nèi)容必將更深更廣，我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度也會(huì)日臻完善，普惠民眾。（作者單位：廣西大學(xué)商學(xué)院）

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