關(guān)于水利工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)問題的思考

陳 燕

(浙江省水利水電工程局,浙江 杭州310000)

一、水利工程建設(shè)招投標(biāo)現(xiàn)狀及其存在的問題

水利工程是利國(guó)利民、關(guān)系民生的公益性工程,水利工程建設(shè)項(xiàng)目,特別是大中型項(xiàng)目都要經(jīng)行業(yè)主管部門和發(fā)改委審批立項(xiàng),并接受發(fā)改委、建設(shè)行政主管部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門的管理和監(jiān)督。

水利部于2001年10月29日頒布了《水利工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理規(guī)定》(中華人民共和國(guó)水利部令第14號(hào))。原國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)、建設(shè)部、鐵道部、交通部、信息產(chǎn)業(yè)部、水利部、中國(guó)民用航空總局等七部委于2003年3月8日聯(lián)合頒布《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》(第30號(hào)令),這些都是水利水電工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)方面的具體實(shí)施文件。這些文件的發(fā)布進(jìn)一步從法律層面上加大了對(duì)水利工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)工作的監(jiān)督和管理。對(duì)此作為水利建設(shè)行政主管部門應(yīng)該積極采取措施,規(guī)范招投標(biāo)活動(dòng)市場(chǎng)的程序,堅(jiān)持公開、公正、公平的原則,合理控制建設(shè)成本,強(qiáng)化業(yè)主責(zé)任,保證工程質(zhì)量,維護(hù)市場(chǎng)秩序,從源頭上預(yù)防腐敗;選擇具備承擔(dān)招標(biāo)項(xiàng)目能力強(qiáng)、資信良好、專業(yè)技術(shù)水平較高的水利工程建設(shè)承包單位。目前,水利工程限額以上招投標(biāo)率達(dá)到100%,監(jiān)理招投標(biāo)率接近100%,限額以上重要設(shè)備和材料采購(gòu)招投標(biāo)率在90%以上,勘察勘測(cè)設(shè)計(jì)招投標(biāo)也在穩(wěn)步推進(jìn),招標(biāo)代理也有了長(zhǎng)足的發(fā)展。雖然從制度上、形式上和程序上取得了一定成效,但同時(shí)還存在一些比較普遍的問題。主要有以下幾點(diǎn):

1.降低施工單項(xiàng)合同估算價(jià),重要設(shè)備和材料等貨物采購(gòu)單項(xiàng)合同估算價(jià),勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等服務(wù)采購(gòu)單項(xiàng)合同估算價(jià)來規(guī)避公開招標(biāo)。

2.未經(jīng)省級(jí)以上主管部門批準(zhǔn)自行邀請(qǐng)招標(biāo),同時(shí)在邀請(qǐng)招標(biāo)過程中,被邀請(qǐng)的潛在投標(biāo)人是招標(biāo)人特意安排的。

3.招標(biāo)公告沒有在指定的媒體上發(fā)布;資格評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)中有限定條件;對(duì)獲獎(jiǎng)項(xiàng)有針對(duì)性、指向性的規(guī)定;對(duì)投標(biāo)人投標(biāo)單位有地域歧視;所設(shè)置的商務(wù)條款或技術(shù)條款存在歧視性。

4.在開標(biāo)時(shí)未按招標(biāo)文件中對(duì)開標(biāo)完備性檢查的規(guī)定對(duì)投標(biāo)文件做審查;在沒有第三方監(jiān)督的情況下私自抽取專家,并弄虛作假;評(píng)委人數(shù)未達(dá)到5人以上的單數(shù),且經(jīng)濟(jì)、技術(shù)方面專家未達(dá)到成員總數(shù)的三分之二;在評(píng)標(biāo)時(shí)招標(biāo)人或招標(biāo)人評(píng)委發(fā)表帶有意圖影響專家、評(píng)委的傾向性意見;在決標(biāo)時(shí)沒有充分的理由,用備選中標(biāo)人替代評(píng)標(biāo)委員會(huì)推薦的中標(biāo)人中標(biāo)。

5.在雙方訂立合同時(shí)向中標(biāo)人提出訂立合同的附加條件;背離招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、中標(biāo)通知書等相關(guān)文件而另行訂立附加協(xié)議的(俗稱陰陽合同)。

6.招標(biāo)人與投標(biāo)人串通,向特定投標(biāo)人透露其他潛在投標(biāo)人的信息;單獨(dú)為特定投標(biāo)人進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)踏勘;招標(biāo)過程中與特定投標(biāo)人就投標(biāo)方案、投標(biāo)報(bào)價(jià)進(jìn)行談判;泄露標(biāo)底;透露評(píng)委名單;投標(biāo)人之間互相串通,損害招標(biāo)人利益;投標(biāo)單位之間相互串通,彼此達(dá)成協(xié)議,采取輪流坐莊中標(biāo)或借用資質(zhì)進(jìn)行圍標(biāo),損害招標(biāo)人利益,使招標(biāo)投標(biāo)流于形式。

上述違法違規(guī)行為和不規(guī)范現(xiàn)象的產(chǎn)生,除了政府職能存在錯(cuò)位、越位、缺位,還與政府投資項(xiàng)目管理及其招投標(biāo)的體制設(shè)定存在缺陷有關(guān),同時(shí)也與多年招投標(biāo)活動(dòng)中形成的社會(huì)“潛規(guī)則”有關(guān)。國(guó)務(wù)院對(duì)招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域存在的突出問題非常重視,2009年8月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)治理工作的意見》,明確指出了當(dāng)前招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中存在的問題,要求各地區(qū)各部門認(rèn)真研究對(duì)策,加以解決。特別是2011年11月30日國(guó)務(wù)院第183次常務(wù)會(huì)議通過、2012年2月1日起施行的《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》,為規(guī)范招投標(biāo)行為提供了更加嚴(yán)密操作性更強(qiáng)的法律依據(jù)。

二、解決當(dāng)前水利工程建設(shè)招投標(biāo)工作問題的對(duì)策

1.加強(qiáng)立法,完善現(xiàn)行的法律法規(guī)體系

《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的頒布實(shí)施為招投標(biāo)行為提供了具體的指南,但應(yīng)在立法上加大對(duì)招標(biāo)投標(biāo)違法行為的懲治力度,增加其犯罪成本,現(xiàn)行的法律對(duì)招投標(biāo)違法犯罪的量刑較輕,對(duì)違法人員的威懾力不夠。在經(jīng)濟(jì)處罰方面,違法成本過低,如《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》規(guī)定:依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目而不招標(biāo)的,可以處項(xiàng)目合同金額千分之五以上千分之十以下的罰款;招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)違法泄露與招投標(biāo)活動(dòng)有關(guān)的情況和資料的,處5萬元以上25萬元以下罰款;投標(biāo)人相互串通投標(biāo)或者與招標(biāo)人串通投標(biāo)的,中標(biāo)無效,處中標(biāo)項(xiàng)目金額千分之五以上千分之十以下的罰款。各部門要盡快依據(jù)實(shí)施細(xì)則的規(guī)定,完善行政法規(guī),增加違法者的風(fēng)險(xiǎn)成本,從而有效預(yù)防招投標(biāo)違法犯罪行為的發(fā)生。

2.加強(qiáng)招標(biāo)人管理

一是要從機(jī)制上解決當(dāng)前普遍執(zhí)行的項(xiàng)目法人責(zé)任制本身存在的問題,必須對(duì)項(xiàng)目法人責(zé)任制進(jìn)行組織上的改進(jìn)。在項(xiàng)目法人組建的同時(shí),組建一個(gè)由業(yè)主紀(jì)檢部門、水利行政部門紀(jì)檢人員組成項(xiàng)目紀(jì)律檢查委員會(huì),對(duì)項(xiàng)目的整個(gè)招標(biāo)環(huán)節(jié)進(jìn)行全過程的監(jiān)督,項(xiàng)目紀(jì)檢委成員最多二年換一次,保證業(yè)主的整個(gè)招標(biāo)過程置于有效的監(jiān)督之下,預(yù)防違法犯罪行為的發(fā)生。二是要在總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,由水利行政主管部門和招投標(biāo)主管部門一同出臺(tái)水利水電工程招標(biāo)人行為規(guī)范,規(guī)范從工程招標(biāo)、招標(biāo)條件準(zhǔn)備、招標(biāo)申請(qǐng)、招標(biāo)公告、接受投標(biāo)報(bào)名、資格預(yù)審、發(fā)出招標(biāo)文件、受標(biāo)、評(píng)標(biāo)、開標(biāo)、定標(biāo)等環(huán)節(jié)形成完整行為規(guī)范,在制約中形成有效的運(yùn)行機(jī)制。

3.加強(qiáng)投標(biāo)人管理

對(duì)投標(biāo)人要加強(qiáng)誠(chéng)信機(jī)制建設(shè),設(shè)立誠(chéng)信等級(jí)制度,形成詳細(xì)的誠(chéng)信評(píng)判體系。招標(biāo)法實(shí)施細(xì)則明文規(guī)定,國(guó)家建立誠(chéng)信制度。對(duì)嚴(yán)密控制圍標(biāo)、陪標(biāo)、掛靠等行為,特別杜絕高資中標(biāo)、低資進(jìn)場(chǎng)、無資質(zhì)施工的亂象,具有極其重要的意義。由于歷史原因,有很強(qiáng)資質(zhì)的從事水利水電工程設(shè)計(jì)、建設(shè)、監(jiān)理的公司前些年都是國(guó)有公司轉(zhuǎn)制形成的,這些人與水利行政主管部門有著千絲萬縷的聯(lián)系,這些人在權(quán)力運(yùn)作中很容易形成利益鏈條。對(duì)缺乏誠(chéng)信,允許掛靠的單位要納入誠(chéng)信體系予以嚴(yán)格的監(jiān)督和防控。

4.加強(qiáng)對(duì)水利工程招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理與服務(wù)

近年來,水利工程招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)對(duì)保證招標(biāo)質(zhì)量,提高經(jīng)濟(jì)效益起到了有益的作用,但是在招標(biāo)代理中依然存在著一些不容忽視的問題。例如:一些招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)依附于行政機(jī)關(guān),利用行政權(quán)力或行政影響,實(shí)行強(qiáng)制代理,甚至超越代理權(quán)限,越權(quán)代理;為承擔(dān)項(xiàng)目無原則的遷就招標(biāo)人的無理要求,違反了招標(biāo)公正的原則。為保證水利工程招標(biāo)代理工作公正、客觀、有效地進(jìn)行,行業(yè)主管部門應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)水利工程招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和管理,建立健全招投標(biāo)監(jiān)督機(jī)制,形成政府監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督的監(jiān)督體系,加大監(jiān)督執(zhí)法力度。各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門要依照法律法規(guī),堅(jiān)持依法監(jiān)督,主動(dòng)監(jiān)督,自覺監(jiān)督,嚴(yán)厲懲處腐敗行為。對(duì)有違法違紀(jì)違規(guī)行為的單位和個(gè)人,要給予嚴(yán)厲的經(jīng)濟(jì)懲罰、黨紀(jì)政紀(jì)處分。同時(shí)規(guī)范招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的行為,一是開展工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)及其代理人員考核,制定工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)及其專職人員考核辦法,進(jìn)一步細(xì)化考核標(biāo)準(zhǔn)。二是在總結(jié)招投標(biāo)代理工作的基礎(chǔ)上,形成規(guī)范的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)服務(wù)指南,為招標(biāo)人提供詳盡的招標(biāo)代理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。三是推行“一項(xiàng)目一考評(píng)”制度,即對(duì)每一個(gè)招標(biāo)項(xiàng)目的代理質(zhì)量進(jìn)行一次考評(píng),進(jìn)一步促進(jìn)招標(biāo)代理質(zhì)量的提升。

5.加強(qiáng)各方主體的教育和培訓(xùn)

徒法不能自行,任何一種制度和規(guī)范都要在得到嚴(yán)格的遵守和執(zhí)行的時(shí)候才能夠發(fā)揮應(yīng)有的作用。這就要求招投標(biāo)各方主體,特別是水利水電工程建設(shè)的招標(biāo)人,要具有較強(qiáng)的法律意識(shí)和極強(qiáng)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識(shí)。由于水利水電工程建設(shè)多是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的大事,投資多來源于財(cái)政投資或銀行貸款,項(xiàng)目本身與項(xiàng)目法人沒有直接的利益關(guān)系,而投標(biāo)方是權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的完整的市場(chǎng)主體,在以經(jīng)濟(jì)利益為目的前提下,投標(biāo)方往往使用各種手段規(guī)避法律約束,容易與行政主管部門、項(xiàng)目法人單位的人員產(chǎn)生各種灰色利益關(guān)系。這就需要加強(qiáng)項(xiàng)目法人的責(zé)任意識(shí)、道德意識(shí)以及為人民利益負(fù)責(zé)的責(zé)任意識(shí)教育,在制度中教育,在教育中完善制度,形成良性的循環(huán)。

6.加強(qiáng)政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)工作

依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定,水利行政主管部門依法對(duì)水利工程建設(shè)項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)進(jìn)行行政監(jiān)督,政府監(jiān)督的方式是備案:即招標(biāo)前接受招標(biāo)報(bào)告、招標(biāo)后接受招投標(biāo)情況的書面總結(jié)報(bào)告。對(duì)發(fā)現(xiàn)的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的違法違規(guī)行為,應(yīng)當(dāng)立即責(zé)令改正,必要時(shí)可做出包括暫停開標(biāo)或評(píng)標(biāo)以及宣布開標(biāo)、評(píng)標(biāo)結(jié)果無效的決定,對(duì)違法的中標(biāo)結(jié)果予以否決。這些規(guī)定都賦予了管理部門一些責(zé)令改正和宣布無效的權(quán)利,但沒有規(guī)定任何監(jiān)督部門的責(zé)任,對(duì)備案報(bào)告可看可不看,對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)可參與也可以不參與,工作的隨意性很強(qiáng),沒有任何硬性的考核指標(biāo),導(dǎo)致或干預(yù)過多,或工作流于形式,不作為思想嚴(yán)重。招投標(biāo)法及其實(shí)施細(xì)則雖然對(duì)政府監(jiān)督部門違法亂紀(jì)行為有明確的處罰規(guī)定,但法律的真正威懾還在于得到切實(shí)的執(zhí)行。2012年12月中央八項(xiàng)規(guī)定和以后的六項(xiàng)禁令為中國(guó)的反腐點(diǎn)燃了星星之火,2013年中央以壯士斷腕反腐的決心,給各級(jí)監(jiān)督機(jī)關(guān)的工作人員以強(qiáng)烈的震懾,通過各項(xiàng)監(jiān)督制度的落實(shí),政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作能夠更有成效。

7.加快推進(jìn)電子評(píng)標(biāo),網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)程評(píng)標(biāo)系統(tǒng)建設(shè)

電子招投標(biāo)是一種建立在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)基礎(chǔ)上的全新招投標(biāo)方式。在電子化招投標(biāo)中,招標(biāo)人、投標(biāo)人、招標(biāo)代理、評(píng)標(biāo)專家、監(jiān)管機(jī)構(gòu)處在同一個(gè)交易平臺(tái)上,實(shí)現(xiàn)從網(wǎng)上報(bào)名到合同備案的全過程陽光化操作。其中在計(jì)算機(jī)輔助評(píng)標(biāo)過程中,減少了評(píng)標(biāo)專家的工作量,規(guī)范了評(píng)標(biāo)專家的評(píng)標(biāo)程序和行為,規(guī)范了評(píng)標(biāo)專家的自由裁量權(quán),確保了計(jì)算最終結(jié)果統(tǒng)計(jì)的準(zhǔn)確性,保證招投標(biāo)過程能在有效的監(jiān)督下進(jìn)行,最大限度地減少了暗箱操作等虛假招投標(biāo)現(xiàn)象,實(shí)現(xiàn)了辦事的公開透明和高效廉潔,降低了招投標(biāo)成本,減少了人為因素的干擾,有利于實(shí)現(xiàn)真正的公開公平公正。

三、結(jié)束語

《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》自從1999年頒布以來,我國(guó)實(shí)施大江大河治理、開展大規(guī)模水利建設(shè)已經(jīng)有十二年,2010年12月31日,中共中央 、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》,把水利作為國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域,水利建設(shè)的發(fā)展黃金期已經(jīng)到來。特別是2011年中央1號(hào)文件把水利建設(shè)提升到全國(guó)的高度,讓我們水利建設(shè)者們更感責(zé)任重大。要更合理的把建設(shè)資金投入到水利建設(shè)當(dāng)中去,招投標(biāo)這一關(guān)至關(guān)重要。只有保證招標(biāo)投標(biāo)工作的順利開展,選擇資信良好具備較高技術(shù)水平的施工單位,才能確保水利工程建設(shè)有序、高效進(jìn)行。

[1]水利工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理規(guī)定[Z].中華人民共和國(guó)水利部令(第14號(hào)),2001.

[2]中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法[Z].中華人民共和國(guó)主席令(第二十一號(hào)),1999.

[3]肖功為,曾海燕.基于利益相關(guān)者理論的企業(yè)社會(huì)責(zé)任的戰(zhàn)略培育[J].邵陽學(xué)院學(xué)報(bào)(社科版),2012,(3):61-65.

[4]吳潔,王小瑞.水利工程招標(biāo)投標(biāo)存在的問題及對(duì)策[J].現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技,2010.