試從人口政策的緊迫性論新疆的可持續(xù)發(fā)展

張寶梅

(武漢工程大學馬克思主義學院,湖北武漢 430205)

人口政策是一個國家重要的基本政策,而計劃生育政策是人口政策的重要組成部分。自新中國建立以來,在新疆,由于國家對少數(shù)民族實行寬松的人口政策,導致新疆的人口過快增長。而人口的過度增加給新疆的可持續(xù)發(fā)展帶來了極大的影響。新疆的自然資源、生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展等方面都受到嚴峻的挑戰(zhàn)。因此,要使新疆得以可持續(xù)發(fā)展,那么在人口政策方面,對新疆地區(qū)的少數(shù)民族不能再實行優(yōu)惠的計劃生育政策,而是要實行和漢族一樣的計劃生育政策。本論文試圖從人口政策的緊迫性來分析新疆的可持續(xù)發(fā)展問題。

一

何為人口政策?“從理論上分析,所謂的人口政策,就是人類為了使自身的發(fā)展符合自己的長遠和根本利益,對影響制約人口過程的各種因素施加影響和進行干預、調(diào)節(jié)的措施、方法和手段。”[1]10-11一個國家或者一個地區(qū)制定什么樣的人口政策,取決于它的社會制度、經(jīng)濟發(fā)展、文化水平和人口發(fā)展狀況的需要。

人口政策常常分為狹義人口政策和廣義人口政策。狹義人口政策,是國家直接干預調(diào)節(jié)人口過程的政策法令。而廣義的人口政策,是國家對人口過程產(chǎn)生重大影響和干預調(diào)節(jié)人口過程的國家行為,也就是國家對人口過程間接影響和直接干預調(diào)節(jié)的政策法令及國家行為。它包括了對勞動條件施加影響(如勞動條件的改善等),也包括了對人民生活水平的影響(如工資水平等)。[1]10-11計劃生育政策是人口政策的主要組成部分,是我國開展計劃生育工作順利的保證。計劃生育政策主要由生育政策、技術(shù)政策、獎懲政策三個部分組成,其中,生育政策是計劃生育政策的核心和基礎(chǔ),是直接為“控制人口數(shù)量、提高人口素質(zhì)”的總?cè)丝谡叻盏摹！吨腥A人民共和國憲法》第二十五條規(guī)定:“國家推行計劃生育。”可見,計劃生育是我國根本大法所確立的一項重大政策。1991年5月,中共中央在《關(guān)于加強計劃生育工作嚴格控制人口增長的決定》中指出,我國現(xiàn)行的計劃生育政策是:“提倡晚婚晚育,少生優(yōu)生,提倡一對夫婦只生育一個孩子。國家干部和職工、城鎮(zhèn)居民除特殊情況經(jīng)過批準外,一對夫婦只生育一個孩子。農(nóng)村也要提倡一對夫婦只生育一個孩子,……在少數(shù)民族中也要實行計劃生育,具體要求和做法由各自治區(qū)或所在省決定?！?/p>

中國少數(shù)民族人口政策是中國人口政策的重要組成部分。它是以一定的人口理論為基礎(chǔ),并結(jié)合各個民族地區(qū)的經(jīng)濟、資源、環(huán)境和人口狀況等具體實際而制定的人口政策。對于少數(shù)民族地區(qū)來說,由20世紀50年代初實行鼓勵生育政策,到80年代,轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵭杏媱澤摺?982年2月中共中央、國務院在《關(guān)于進一步做好計劃生育工作的指示》中提出:“對于少數(shù)民族,也要提倡計劃生育,在要求上,可適當放寬一些?！?984年由中央批轉(zhuǎn)的《關(guān)于計劃生育工作的情況的匯報》指出:“對少數(shù)民族的生育政策可以考慮,人口在一千萬以下的少數(shù)民族,允許一對夫婦生育二胎,個別的可以生育三胎,不準生四胎。具體規(guī)定由民族自治地方的人大和政府,有關(guān)的省、自治區(qū),根據(jù)當?shù)厍闆r制定,報上一級人大或人民政府批準后執(zhí)行。”由此可以看出,政府對漢族和少數(shù)民族實行不同的計劃生育政策。從實行計劃生育政策的時間來看,少數(shù)民族基本上是從20世紀80年代初開始實行的,而漢族在70年代就已經(jīng)開始;從生育數(shù)量的控制上看,漢族一對夫婦一般只生育一個子女,而少數(shù)民族除了人口在千萬以上的民族之外,一般可以允許生育兩個子女,有的民族還可以生育三、四個子女。以新疆維吾爾自治區(qū)為例,新疆從1975年起實行計劃生育,先在城市漢族人口中實行,之后到1980年在城鄉(xiāng)漢族人口中普遍推行。在1988年政府頒布了《新疆維吾爾自治區(qū)少數(shù)民族計劃生育的暫行規(guī)定》,在1989年開始實施。其主要內(nèi)容是:普遍提倡一對夫婦生育兩個孩子,城市家庭按照規(guī)定條件經(jīng)過批準可以生育3個孩子;農(nóng)村牧區(qū)家庭普遍可以生育3個孩子,符合規(guī)定條件經(jīng)過批準可以生育4個孩子。那么,如此寬松的人口政策最終會給新疆的人口帶來什么的影響?

二

建國以來,由于國家對新疆地區(qū)實行優(yōu)惠的人口政策,使得新疆的人口增長很快,新疆的人口數(shù)量直線上升。在20世紀80年代由于對新疆的漢族和少數(shù)民族實行不同的計劃生育政策,從而導致漢族人口增長和少數(shù)民族人口增長極為不同,少數(shù)民族的人口自然增長率開始超過漢族的人口自然增長率?！?949年新疆總?cè)丝跒?33.34萬人,1978年為1233萬人,到1979年增加到1255萬人,占全國總?cè)丝诘?.19%,居全國第23位,人口增加了三倍多,其中烏魯木齊人口增加了近七倍。當時,新疆共有少數(shù)民族734萬多人,占新疆總?cè)丝诘?8.64%,……2000年新疆總?cè)丝跒?846.26萬人,2005年新疆總?cè)丝跒?010.35萬人,2006年總?cè)丝跒?050萬人,2007年總?cè)丝跒?095.19萬人?！盵2]109這時新疆的漢族人口為823.93萬人,而少數(shù)民族的人口數(shù)量為1271.26萬人,少數(shù)民族的人口數(shù)量比漢族足足多了大概400多萬人。

解放后新疆人口增長經(jīng)歷了五個主要時期:(1)五六十年代,由于解放以后新疆的經(jīng)濟迅速發(fā)展,人們的生活水平有所提高,醫(yī)療衛(wèi)生條件不斷改善,死亡率下降,同時,國家從內(nèi)地大批移民,新疆人口大幅增加。新疆的人口從1949年的433.34萬人增加到1961年的710.06萬人,年增長率為4.2%,平均每年增加23.06萬人。(2)60年代中期到70年代中期,由于新疆自治區(qū)對人口問題認識不足和生育的無政府狀態(tài),人口自然增長過快,人口自然增長率從1961年的13.45‰上升到1962年的22.31‰。以后各年份人口出生率一直保持在35‰以上,人口自然增長率保持在25‰以上。從1963至1974年,新疆總?cè)丝趶?13.12萬人增加到1152.82萬人。(3)在70年代后期至80年代期間,由于新疆分別于1975年和1988年在漢族和少數(shù)民族人口中實行計劃生育政策。新疆的人口出生率和自然增長率呈現(xiàn)下降趨勢,達到建國以來的最低水平,人口過快增長的勢頭初步得到遏制。1950至1974年新疆人口平均自然增長率為23.16‰,開展計劃生育工作后,1975至1993年新疆人口平均增長率為 18.47‰,平均每年增加25.04萬人。[3]375-376(4)從1988年起至20世紀末,新疆進入第三次人口生育高峰期。第二次人口生育高峰期出生的人口大多進入婚育年齡,但是由于新疆在漢族和少數(shù)民族中普遍實行嚴格的計劃生育政策,加上各民族生育觀念發(fā)生了變化,使得人口出生率和自然增長率并沒有出現(xiàn)大幅度的增長。進入21世紀后,人口出生率基本維持在16‰17‰,但由于人口基數(shù)較大,年凈增人口仍在30萬左右。(5)在2011年5月,新疆維吾爾自治區(qū)統(tǒng)計局公布了第六次全國人口普查新疆人口普查數(shù)據(jù):“新疆常住人口為21813334人,同第五次全國人口普查2000年11月1日零時的18459511人相比,10年里共增加3353823人,增長18.17%,年平均增長率為1.68%?！盵4]

由此可以看出,新疆的人口總量在不斷增長,人口越來越多。另一方面,由于對漢族和少數(shù)民族實行不同的計劃生育政策,從而導致漢族和少數(shù)民族的人口增長出現(xiàn)差異。如下表:

我國新疆維吾爾自治區(qū)的漢族和少數(shù)民族人口平均增長率表 單位:萬人、%

從上表中可以看出,新疆地區(qū)的漢族人口平均增長率呈現(xiàn)先上升后下降的趨勢,而少數(shù)民族人口平均增長率剛開始呈高速增長勢頭,在80年代后這種勢頭雖有所減緩,但人口總數(shù)開始大大超過漢族人口總數(shù)。另一方面,根據(jù)2011年新疆維吾爾自治區(qū)統(tǒng)計局所公布的人口普查數(shù)據(jù)顯示,“在新疆人口中,漢族人口為8746148人,占總?cè)丝诘?0.1%,各少數(shù)民族人口13067186人,占總?cè)丝诘?9.9%。與2000年第五次全國人口普查相比,漢族人口增加1256229人,增長了16.77%;各少數(shù)民族人口增加了2097594人,增長了 19.12%。”[4]很顯然,少數(shù)民族人口增長明顯快于漢族人口增長。但要注意的是,漢族人口增加完全是因為移民,而少數(shù)民族人口增加卻是靠生育。

另一方面,新疆漢族人口主要集中在城市和建設(shè)兵團,其中新疆建設(shè)兵團占三分之一左右。對于承擔著屯墾戍邊職責的新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團來說,由于實行和全國一樣的獨生子女政策,新疆建設(shè)兵團婦女生育率很低,而新疆城市漢族的生育率應該比建設(shè)兵團還要低?，F(xiàn)在新疆每個漢族婦女只生不到1個孩子,而維吾爾等少數(shù)民族婦女卻生3個以上。這意味著新疆的漢族下一代人口比上一代減少很多,而少數(shù)民族人口遠遠比上一代要多。而且,自改革開放以來,隨著我國東西部經(jīng)濟發(fā)展差距不斷擴大,加上政府對區(qū)域移民的干預減弱的影響,出現(xiàn)了大量人口內(nèi)遷。從1981年起,越來越多的人開始向內(nèi)地遷移,在10年里累計遷出人口約21.78萬人,年平均凈遷出2萬多人。[5]50-53另一方面,由于新疆建設(shè)兵團位于我國西北的邊境,生態(tài)環(huán)境惡劣,而且經(jīng)濟發(fā)展條件不那么有利,從而大大增加引進外來人口的難度。從1990年起,新疆建設(shè)兵團勞動力的減少人數(shù)遠多于增加人數(shù),勞動力嚴重缺乏?！?005年底,兵團各師國有單位共有離退休以及離職人員48.04萬人,兵團職工人數(shù)由1991年的101萬人持續(xù)減少到2005年的66.54萬人,……而從1990年到2005年兵團農(nóng)場總播種面積從780.8千公頃增加到985.8千公頃。其中需要大量拾花勞動力的棉花播種面積從170千公頃增加到471.74公頃?！盵6]100由此看來,建設(shè)兵團職工人數(shù)在不斷減少,而種植面積在不斷增大,出現(xiàn)勞動力嚴重短缺的局面。這對新疆的穩(wěn)定和發(fā)展產(chǎn)生了影響,因為建設(shè)兵團在推動新疆經(jīng)濟的發(fā)展和保衛(wèi)祖國邊疆的穩(wěn)定和安全等方面發(fā)揮著重要的作用。

總之,寬松的人口政策導致新疆的人口急劇增長,而不平等的人口政策則使得新疆的少數(shù)民族和漢族的人口總量和人口增長發(fā)生了根本性的變化。人口的急劇增長帶來一系列的問題:水資源緊缺、制約人均教育投入、阻礙工業(yè)化的進程等等,它們嚴重阻礙新疆地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

三

良好的人口狀況是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必要條件。在影響可持續(xù)發(fā)展的諸多人口因素中,人口數(shù)量是最重要的。人口數(shù)量的多少,直接關(guān)系到資源的消耗、環(huán)境的保護等相關(guān)問題。因此要使新疆獲得可持續(xù)發(fā)展的話,就必須要具備一個良好的人口條件。而現(xiàn)在由于新疆對漢族和少數(shù)民族采取不同的計劃生育政策,從而使得它們的人口數(shù)量出現(xiàn)很大的不同。假使以后對漢族和少數(shù)民族仍然實行不同的人口政策的話,那么它將會加深新疆未來人口的危險性,不利于新疆地區(qū)的穩(wěn)定,同時更不利于國家的穩(wěn)定和統(tǒng)一。而起到維護新疆政治穩(wěn)定作用的新疆建設(shè)兵團的人數(shù)在不斷減少,那么,這對新疆的穩(wěn)定和發(fā)展也極為不利。因此,應該要對少數(shù)民族實行計劃生育,并且是要實行和漢族一樣的計劃生育政策,不可以是“一國兩制”。

可持續(xù)發(fā)展,是既要滿足當代人的需要,又不能對子孫后代滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展。它涉及人口數(shù)量、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟發(fā)展的各個方面。而一個地區(qū)要想可持續(xù)發(fā)展,就必須具備很多種條件,其中,人口條件是可持續(xù)發(fā)展的必要前提?！皼]有一個良好的人口條件,可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實現(xiàn)也幾乎是不可能的。”[7]2對于新疆來說,它的人口增長速度過快,使得資源短缺,人口過多,對新疆干旱地區(qū)有限的水資源使用就大大增加,目前人口數(shù)量已接近新疆資源環(huán)境的承載能力。同時,由于人口不斷增長,新疆人均自然資源占有量也在不斷減少?！叭珔^(qū)耕地總面積由1990年的4630.33萬畝增加到2005年的5186.91萬畝,但人均耕地卻由1990年的3畝下降到2005年的2.5畝,水資源人均占有量由1990年的5781立方米下降到2005年的4259立方米,減少了26.3%。”[8]122可以說,隨著新疆人口總量的進一步增大,它對新疆可持續(xù)發(fā)展將構(gòu)成極大的威脅。另一方面,過快的人口增長不僅吞噬發(fā)展的成果,對資源環(huán)境的持續(xù)利用基礎(chǔ)構(gòu)成威脅,而且不合理的人口結(jié)構(gòu)與分布,低劣的人口素質(zhì)同樣不利于社會經(jīng)濟的發(fā)展和資源環(huán)境的保護。此外,除了給新疆的生態(tài)環(huán)境帶來強大的人口壓力之外,人口的過快增長還帶來了嚴重的人口老齡化問題,給新疆的社會家庭養(yǎng)老和醫(yī)療保障體系帶來了沉重的經(jīng)濟負擔,從而妨礙了新疆的可持續(xù)發(fā)展。總之,高速的人口增長是導致經(jīng)濟、社會、資源和環(huán)境之間發(fā)生矛盾的根源之一。

另一方面,在新疆,少數(shù)民族聚居地區(qū)人口增長過快,已經(jīng)超過新疆的漢族人口增長速度,這嚴重制約新疆區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展。2004年,少數(shù)民族人口占新疆總?cè)丝诘?0.25%,而吐魯番、阿勒泰、阿克蘇、喀什、和田等七個地州的總?cè)丝谡既側(cè)丝诘?0.33%,……根據(jù)歷次人口普查資料,新疆人口總量1982年為1308.2萬人,2005年為2010.35萬人,增長了53.7%。同期,少數(shù)民族聚居地區(qū)人口從608萬人發(fā)展到1207萬人,增長了98.5%。[8]123由此可以看出,少數(shù)民族的人口總量大大增加,長此以往,如果按照之前對少數(shù)民族和漢族實行不同的計劃生育政策的話,那么總有一天,少數(shù)民族的人口數(shù)量將會大大超過漢族的人口數(shù)量。同時,作為漢族人口來源的新疆建設(shè)兵團人口數(shù)量在不斷減少,那么,這將會給新疆地區(qū)的穩(wěn)定帶來一定的影響。根據(jù)2003年由國務院新聞辦公室公布的《新疆的歷史與發(fā)展白皮書》明確指出:“兵團作為新疆穩(wěn)定、邊防鞏固的重要力量,堅持勞武結(jié)合,與軍隊、武警、人民群眾共同在邊境地區(qū)建立了‘軍、警(武警)、兵(兵團)、民’四位一體的聯(lián)防體系,50年來在打擊和抵御境內(nèi)外分裂勢力的破壞和滲透活動,保衛(wèi)祖國邊境的穩(wěn)定和安全等方面,發(fā)揮了不可替代的特殊作用?！彪S著新疆建設(shè)兵團的人口數(shù)量逐漸減少,加上引進外來人才存在一定困難,這勢必會影響到新疆地區(qū)的政治穩(wěn)定和社會發(fā)展。

總而概之,人口是可持續(xù)發(fā)展的重要因素,人口政策對于一個地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展起到很重要的作用。適當?shù)娜丝谡邔龠M國家或者地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展,如果人口政策實行得不適當,則會阻礙它的可持續(xù)發(fā)展。對于新疆來說,要實行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,在人口方面,就不再是實行鼓勵人口增長的人口政策,而是要實行嚴格控制人口數(shù)量的人口政策?？刂迫丝谠鲩L就必須實行計劃生育,計劃生育是控制人口增長最主要的途徑。因此,對少數(shù)民族應該要實行嚴格的計劃生育政策,合理少生優(yōu)生,提高各民族的人口素質(zhì)。對少數(shù)民族實行計劃生育政策,并不是之前所實行和漢族不同的計劃生育政策,而是要實行和漢族同樣的計劃生育政策,不可在這政策上實行“一國兩制”。因為制定嚴格的計劃生育政策,是實現(xiàn)控制人口數(shù)量目標的重要保障。能否控制人口過快增長,關(guān)鍵在于是否落實嚴格的計劃生育政策。只有降低生育率才更有利于少數(shù)民族地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展,才能讓新疆地區(qū)的人們過上更幸福、更富裕的美好生活。

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