對我國財政轉移支付制度的探討

胡娟

摘要：財政轉移支付是平衡政府間財政分配關系的基本手段, 用以實現(xiàn)地區(qū)間社會公共服務水平的均等化。本文通過分析我國轉移支付的現(xiàn)狀，以及國外的財政轉移支付制度，在此基礎上針對我國轉移支付制度不完善的地方作出合理建議。

關鍵詞：財政轉移支付； 稅收返還； 財權； 事權一、我國財政轉移支付的現(xiàn)狀

世界上幾乎所有的國家都建立了中央對地方的財政轉移支付制度，中央對地方的財政轉移支付的效用有：補充地方政府財力，保障其提供基本公共服務的能力；平衡地區(qū)間財力差異，實現(xiàn)基本公共服務均等化目標。對于地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展差距較大的國家，其財政集權的特征比較明顯，中央對地方轉移支付的重要性較大。若是地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展差異大，則地區(qū)政府財力差距明顯，財力薄弱的地區(qū)基本公共服務水平則跟不上國家的平均水平。因此，轉移支付制度的完善對實現(xiàn)公共服務均等化、調(diào)節(jié)地域經(jīng)濟差異等具有重大意義。

(一)中央對地方轉移支付的規(guī)模

中央對地方轉移支付和稅收返還數(shù)逐年增加。200年，轉移支付與稅收返還總額22005.68億元，占中央財政支出的62.20%；2013年中央對地方轉移支付和稅收返還總額是48037.64億元，比上年增長5.8%，并且持續(xù)六年的年均增速達到17%左右，2013年中央對地方轉移支付和稅收返還占中央財政支出68509.39億元的70.12%，比1994年中央對地方轉移支付占中央財政支出的比重16.5%提高53.62個百分點?？梢娭醒胫饾u加強對地方的財政轉移支付力度，對地方經(jīng)濟的發(fā)展和調(diào)控有深遠的影響。

( 二) 中央對地方轉移支付的結構圖12013年中央財政支出結構圖

上圖顯示，中央對地方的稅收返還占比7%,中央對地方的轉移支付總占比為63%，其中包括一般性轉移支付與專項轉移支付兩種形式:一般性轉移支付主要是對地方的財力補助，用于縮小地區(qū)間財力差距，實現(xiàn)基本公共服務均等化; 專項轉移支付主要服務于中央的特定政策目標，目前，中央致力于教育、社會保障、“三農(nóng)”等公共服務領域的專項轉移支付。

2013年，我國的專項轉移支付為26626.9億元，占中央對地方的轉移支付總額的62%。

二、發(fā)達國家財政轉移支付制度介紹

德國實行分權制的財政制度，聯(lián)邦、州和地方政府均享有獨立的財權和事權。德國的財政轉移支付制度以“均等化”為核心，憲法規(guī)定公共物品在全國的提供要保持一致性，同時實行縱向和橫向相結合的財政轉移制度——聯(lián)邦政府對各級政府進行資金補助，財力強的州政府對財力弱的州政府直接轉移支付。德國的財政轉移支付形式主要有：橫向轉移支付，根據(jù)稅收收入能否滿足州政府需求來區(qū)分州政府財力的強弱，由相對高收入地區(qū)對貧困州補貼財政;稅收共享，所得稅與法人稅由聯(lián)邦、州均等分享，對增值稅實行二次分配，充分體現(xiàn)均等化效果；聯(lián)邦補充撥款，對于財力異常貧困的州政府實行的一般性轉移支付補助。

英國是單一制國家，其財權高度集中于中央政府。地方收入主要以中央的財政轉移支付為主，地方自主性收入如營業(yè)稅、市政稅、公共服務費等只占財政收入很小的一部分，以此加強中央對地方的掌控。英國的財政轉移支付主要分為：以撥款公式?jīng)Q定的財政補貼，為保障地方公共服務的均等化，即公式化補助；對于公式化補助還無以解決的地方政府，實行鐵定補助，即特定公式化補助；以加強中央政策意圖的資金投入，即專項撥款。

三、我國財政轉移支付制度存在的問題

（一）地方財權和事權不匹配，對中央財政轉移支付依賴性過高

目前，由于現(xiàn)行財政體制還不夠完善，地方事權大、財權小。稅收是地方收入的主要來源，以地方的兩大稅種為例，中央與地方的分成比例是：增值稅75∶25分成，所得稅60∶40分成，因此，營改增更是加劇了地方政府財權與事權之間的矛盾。當?shù)胤降呢敊嗖蛔阋詽M足履行事權的基本要求時，就會導致地方對中央財政轉移支付的依賴性過高，自身抗風險能力下降; 另一方面，由于中央和地方事權劃分不夠明晰，中央的財政轉移支付難易切合地方的實際需要，加上中央財力有限，也無法滿足地方的全部需求，使得地方財力和事權仍然不匹配。

（二）分稅制的不徹底導致轉移支付制度的不合理性

分稅制的主要意義在于中央與地方財政自收自支、自求平衡。雖然中國初步建立起了分稅制的框架，但尚未成熟，仍需完善與規(guī)范。中國的稅制一直在改革，地方的稅收尚未形成一個穩(wěn)定的地方稅體系，而且在稅收的立法、征管、遵從上存在很多風險，并且地方?jīng)]有稅種設立權，影響了地方稅收體系的建立。分稅制的不徹底，影響了財力初次分配的合理化，使轉移支付這種再分配包含了固有的不合理成分。

(三) 轉移支付效率低下

首先，財政轉移資金的分配和使用涉及中央多達37個部門的審批與管理，這樣不僅效率低，還造成人力資源的浪費；其次，專項轉移支付資金沒有統(tǒng)一的標準、資金不能按時到位而且隨意性較大，缺乏有效監(jiān)督、審查與專業(yè)化管理，導致地方政府不能合理利用轉移支付資金；再次，我國的轉移支付制度存在著分配方法不規(guī)范，法制性差的問題，政府間轉移支付需要立法的保障。

四、我國轉移支付制度的完善

完善的財政轉移支付制度不僅有利于財政資金分配的科學性，提高公共服務均等化，還能縮小地區(qū)間的經(jīng)濟差距，實現(xiàn)國家宏觀調(diào)控目標。深化轉移支付制度改革是一個系統(tǒng)工程，要在明確改革目標和原則的前提下，調(diào)整轉移支付結構，改變轉移支付運行模式，并通過配套改革來保障制度的變遷。

基于本文分析結果，做出如下建議：一、合理劃分中央與地方的事權和支出責任，按照支出責任匹配相應的財力，寄予地方政府更多的財政自主權，以增強地方做大做強自身財力的積極性，進一步調(diào)整及明確中央和地方政府的事權關系，為建立規(guī)范的財政轉移支付制度創(chuàng)造條件。二、采取以一般性轉移支付為主、專項轉移支付為輔的模式，增加一般性轉移支付，嚴格控制專項轉移支付，不僅能提高地方可支配財力，還對均衡地區(qū)間財力產(chǎn)生巨大促進作用。三、以立法保障財政資金的分配與使用，規(guī)范轉移支付制度，加強對轉移支付制度的監(jiān)督，以實現(xiàn)?？顚Ｓ?，充分發(fā)揮中央對地方財政轉移支付的效用。

參考文獻：

[1]顧建光.完善我國財政轉移支付制度研究[J].財經(jīng)論叢,2008(5).

[2]李偉.完善政府間轉移支付制度的思考[J].中國財政,2009(11).

[3]劉鳳偉.財政轉移支付對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距的影響.財貿(mào)研究.2007[4]

[4]董再平.我國再整轉移支付制度均等化效應及其完善.《當代經(jīng)濟研究》2008[5]