以“營(yíng)改增”為抓手著力推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政制度建立

[摘要]黨的十八大做出全面深化改革的戰(zhàn)略部署，財(cái)稅改革是其中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。 “營(yíng)改增”能有效解決重復(fù)征稅的問(wèn)題，在完善稅制、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)勞動(dòng)就業(yè)和穩(wěn)定物價(jià)方面具有積極作用，但也出現(xiàn)了稅負(fù)不降反升現(xiàn)象，增加了會(huì)計(jì)核算的難度。建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，繼續(xù)推進(jìn)增值稅制度改革，完善“營(yíng)改增”配套改革，以“營(yíng)改增”為抓手推進(jìn)公共財(cái)政制度建設(shè)是深化財(cái)稅體制改革的目標(biāo)。

[關(guān)鍵詞]“營(yíng)改增”；財(cái)權(quán)；事權(quán)；現(xiàn)代財(cái)政制度

中圖分類號(hào)：F812.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008410X（2015）03007805

近年來(lái)，“營(yíng)改增”是一個(gè)點(diǎn)擊頻度相當(dāng)高的詞匯，影響著生活的方方面面。2015年是全面深化改革的關(guān)鍵之年，作為財(cái)稅制度改革的重頭戲，“營(yíng)改增”的深入推進(jìn)事關(guān)“十三五”乃至更長(zhǎng)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，必須將其放在重要位置。

一、“營(yíng)改增”改革歷程回顧

國(guó)人對(duì)增值稅并不陌生，因?yàn)閺纳虉?chǎng)買到的所有東西，除免稅商品以外，價(jià)格里都有14.5%或11.5%的增值稅款。自從1994年開征以來(lái)，增值稅一直是我國(guó)的第一大稅種，每年組織的財(cái)政收入最多。實(shí)際上，增值稅的征稅范圍遠(yuǎn)比營(yíng)業(yè)稅小?！盃I(yíng)改增”之前，我國(guó)增值稅的征收范圍為進(jìn)口和銷售貨物以及提供加工、修理修配等勞務(wù)，而營(yíng)業(yè)稅則針對(duì)第三產(chǎn)業(yè)廣泛征收，包括建筑安裝、交通運(yùn)輸、郵電通信、文化體育、金融保險(xiǎn)、服務(wù)業(yè)、娛樂(lè)業(yè)、銷售不動(dòng)產(chǎn)和轉(zhuǎn)讓無(wú)形資產(chǎn)等九種行業(yè)。

在我國(guó)，增值稅和營(yíng)業(yè)稅平行征收成為稅制的一大特色，究其原因是穩(wěn)步推進(jìn)稅制改革的結(jié)果。“94稅改”時(shí)，為了把風(fēng)險(xiǎn)降到最低，政府只是將加工和修理修配納入增值稅的征收范圍，而將絕大多數(shù)的勞務(wù)劃歸營(yíng)業(yè)稅征稅范圍。其后二十多年里，增值稅大案屢屢出現(xiàn)，證明當(dāng)初的考慮是對(duì)的。近年來(lái)，財(cái)稅部門持續(xù)強(qiáng)化增值稅征收管理，比如加強(qiáng)增值稅專用發(fā)票的管理、實(shí)施“金稅”工程等，同時(shí)積極推進(jìn)增值稅改革。2009年為應(yīng)對(duì)美國(guó)金融危機(jī)對(duì)我國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的沖擊，我國(guó)實(shí)施了增值稅轉(zhuǎn)型改革，即從當(dāng)初的“生產(chǎn)型”向“消費(fèi)型”轉(zhuǎn)變，允許納稅人抵扣固定資產(chǎn)的進(jìn)項(xiàng)稅額，在一定程度上降低了企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)。

如果增值稅和營(yíng)業(yè)稅是姊妹稅，稅負(fù)相同，平行征收無(wú)可厚非，但問(wèn)題恰恰出現(xiàn)在這里。我國(guó)現(xiàn)行的增值稅按納稅人分為兩種計(jì)征方式：一是針對(duì)一般納稅人，實(shí)行抵扣計(jì)征制，即按照17%或13%的稅率計(jì)算銷項(xiàng)稅額和進(jìn)項(xiàng)稅，以前者抵扣后者的差額作為應(yīng)納稅額；二是針對(duì)小規(guī)模納稅人實(shí)行從簡(jiǎn)計(jì)征制，即按照銷售額和3%的征收率計(jì)算應(yīng)納稅額。營(yíng)業(yè)稅的稅率多為3%或5%，但低稅率并不意味著低稅負(fù)。因?yàn)闋I(yíng)業(yè)稅的計(jì)稅依據(jù)是納稅人從對(duì)方收取的全部?jī)r(jià)款和價(jià)外費(fèi)用，不允許扣除任何費(fèi)用。如此制度設(shè)計(jì)必然引發(fā)兩種后果：第一種是營(yíng)業(yè)稅納稅人購(gòu)進(jìn)原材料或勞務(wù)時(shí)繳納的稅款“裹挾”在營(yíng)業(yè)額中被再次征稅，從而導(dǎo)致重復(fù)征稅；第二種是不允許抵扣造成納稅人稅負(fù)高居不下，影響了第三產(chǎn)業(yè)的做大做強(qiáng)。重復(fù)征稅是任何一個(gè)國(guó)家稅制改革都力圖避免的“硬傷”；流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)針對(duì)不同勞務(wù)課以不同的稅賦導(dǎo)致納稅人稅負(fù)不公平，而這種不公平的原因不是納稅人自身導(dǎo)致的，是行業(yè)的選擇使然，是制度設(shè)計(jì)造成的，也是稅制改革應(yīng)當(dāng)盡量避免的。由此可見，“營(yíng)改增”是我國(guó)健全稅制的必然選擇。

“94稅改”確立了中央政府和地方政府的財(cái)力劃分，增值稅是中央和地方的共享稅，雙方按照75∶25的比例分成；而營(yíng)業(yè)稅近乎100%留地方（銀行總行、保險(xiǎn)公司總公司、鐵道部和民航總局的營(yíng)業(yè)稅收入歸中央政府所有）?，F(xiàn)行營(yíng)業(yè)稅制造成第三產(chǎn)業(yè)在高稅負(fù)的“重壓”下發(fā)展乏力，必然損害稅源的培育，影響地方財(cái)政收入。從這個(gè)角度考慮，在地方政府債臺(tái)高筑的當(dāng)下，寄希望通過(guò)“營(yíng)改增”改善第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，增加地方政府的收入，進(jìn)而減輕中央政府對(duì)地方政府轉(zhuǎn)移支付的壓力，提升民眾基本公共服務(wù)水平，增強(qiáng)政府扶持弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)（主要是農(nóng)業(yè)）做強(qiáng)做大的力量，不失為一個(gè)促進(jìn)“良性循環(huán)”局面出現(xiàn)的改革思路。

以上分析凸顯了“營(yíng)改增”的現(xiàn)實(shí)意義。黨和政府不回避問(wèn)題，而是以問(wèn)題倒逼改革，穩(wěn)步推進(jìn)“營(yíng)改增”。2012年上海首先進(jìn)行“營(yíng)改增”試點(diǎn)，試點(diǎn)行業(yè)范圍是交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，媒體上常稱為“1+6”，“1”是指交通運(yùn)輸業(yè)（鐵路運(yùn)輸除外），“6”是指現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的六個(gè)行業(yè)，包括研發(fā)和技術(shù)服務(wù)、信息技術(shù)服務(wù)、文化創(chuàng)意服務(wù)、物流輔助服務(wù)、有形動(dòng)產(chǎn)租賃服務(wù)、鑒證咨詢服務(wù)。相對(duì)于制造業(yè)，這些行業(yè)可抵扣的進(jìn)項(xiàng)稅額相對(duì)較少，于是增設(shè)了11%和6%兩檔低稅率，分別適用于交通運(yùn)輸業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。同時(shí)將一般納稅人和小規(guī)模納稅人的劃分標(biāo)準(zhǔn)確定為500萬(wàn)元，此標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)于制造業(yè)50萬(wàn)元和批發(fā)零售業(yè)80萬(wàn)元，高出了好幾倍。半年的試點(diǎn)較為成功，國(guó)務(wù)院決定自2012年9月起，將北京、天津等八省市納入第二批試點(diǎn)，試點(diǎn)行業(yè)和稅率等細(xì)節(jié)內(nèi)容幾乎是全盤復(fù)制上海方案。2013年，國(guó)務(wù)院再次發(fā)布政令，實(shí)現(xiàn)“雙擴(kuò)圍”：第一，試點(diǎn)行業(yè)在原有“1+6”的基礎(chǔ)上增加廣播、影視作品的制作、播映和發(fā)行；第二，試點(diǎn)地區(qū)擴(kuò)展至全國(guó)。2014年國(guó)務(wù)院又下發(fā)通知，在全國(guó)范圍內(nèi)將鐵路運(yùn)輸和郵政業(yè)納入試點(diǎn)范圍。2015年，國(guó)家稅務(wù)總局表示力爭(zhēng)年內(nèi)實(shí)現(xiàn)全行業(yè)“營(yíng)改增”。

從以上改革歷程可以看出，我國(guó)稅制改革是穩(wěn)步推進(jìn)的，如此操作既有效地降低了政策變動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也把政策不統(tǒng)一給市場(chǎng)帶來(lái)的影響降到最低程度。

二、“營(yíng)改增”效果分析

經(jīng)過(guò)三年多的“營(yíng)改增”試點(diǎn)，雖然試點(diǎn)行業(yè)尚未廣泛推開，但試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)際成效已證實(shí)，“營(yíng)改增”能有效地解決重復(fù)征稅的問(wèn)題，在完善稅制、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)勞動(dòng)就業(yè)和穩(wěn)定物價(jià)方面都有積極作用。另外，試點(diǎn)方案關(guān)于國(guó)際運(yùn)輸、研發(fā)設(shè)計(jì)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)出口零稅率的規(guī)定，加之增值稅出口退稅政策，推動(dòng)了這類服務(wù)以不含稅價(jià)格參與國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，有力地提升了我國(guó)服務(wù)業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力。

“營(yíng)改增”是結(jié)構(gòu)性減稅的重要組成部分。曾有專家測(cè)算全年財(cái)政減收1200億元。這應(yīng)該是最低規(guī)模，因?yàn)椤半p擴(kuò)圍”是從2013年8月1日開始的，有理由預(yù)測(cè)，隨著試點(diǎn)行業(yè)的逐步擴(kuò)大，以后政府減收規(guī)模會(huì)更大（最近有專家預(yù)測(cè)，全行業(yè)推行“營(yíng)改增”將致財(cái)政每年減收3538億）。近些年來(lái)，國(guó)家實(shí)施了一系列結(jié)構(gòu)性減稅的重大舉措，如2006年停止征收農(nóng)業(yè)稅、2008年“兩稅”合一調(diào)低企業(yè)所得稅率和2011年個(gè)人所得稅免征額提高分別導(dǎo)致政府財(cái)政收入減少1200億元、930億元和1600億元。從這些數(shù)字可以看出，政府在“少取”方面做出的種種努力，是以中央政府和地方政府減少收入為代價(jià)的，實(shí)為政府讓利于民。但民眾對(duì)于基本公共服務(wù)的需求并未因政府減收而降低，相反越發(fā)高漲了，于是，財(cái)政收入中低速增長(zhǎng)與支出剛性增長(zhǎng)之間的矛盾就出現(xiàn)了[1]。為了在一定程度上彌補(bǔ)地方政府財(cái)政收入的減少，“營(yíng)改增”試點(diǎn)地區(qū)原來(lái)依附于營(yíng)業(yè)稅征收的城建稅、教育費(fèi)附加和地方教育費(fèi)附加等附加稅費(fèi)仍按現(xiàn)有規(guī)定由地稅部門征收。這著實(shí)無(wú)可厚非，因?yàn)橹皇怯?jì)稅依據(jù)的改變，由先前的營(yíng)業(yè)稅納稅額調(diào)整為增值稅額，但都是對(duì)流轉(zhuǎn)稅應(yīng)納稅額加征的副稅。endprint

試點(diǎn)地區(qū)頻頻曝出的稅負(fù)不降反升的現(xiàn)象應(yīng)該引起足夠的重視。出現(xiàn)這種情況的原因有三個(gè)。第一，“營(yíng)改增”使得稅率上升，交通運(yùn)輸業(yè)的稅率由3%上升至11%，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)由5%上升至6%。第二，試點(diǎn)行業(yè)普遍反映不能獲得足夠的扣稅憑證，比如交通運(yùn)輸業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程大量出現(xiàn)的過(guò)橋費(fèi)和過(guò)路費(fèi)；現(xiàn)代服務(wù)業(yè)包括物流、建筑、工業(yè)設(shè)計(jì)等，經(jīng)營(yíng)過(guò)程中發(fā)生的房屋租賃費(fèi)、物業(yè)管理費(fèi)等。另外，試點(diǎn)行業(yè)大量的人工成本更是無(wú)法抵扣。第三，稅率檔次過(guò)多，對(duì)某些行業(yè)的支持（按6%稅率課征增值稅的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)）往往形成下游行業(yè)（按照11%課征增值稅的交通運(yùn)輸業(yè)和按照17%課征增值稅有形動(dòng)產(chǎn)租賃行業(yè)）的高征低扣，勢(shì)必會(huì)加重下游行業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)。抵扣不足，致使一般納稅人的稅負(fù)相對(duì)小規(guī)模納稅人而言高出了許多。不少一般納稅人甚至想重新轉(zhuǎn)為小規(guī)模納稅人，但很顯然這是不可能的，因?yàn)楝F(xiàn)行稅法規(guī)定，增值稅的小規(guī)模納稅人經(jīng)申請(qǐng)可以轉(zhuǎn)為一般納稅人，一經(jīng)認(rèn)定為一般納稅人后，不得轉(zhuǎn)為小規(guī)模納稅人，所以這是一條“單行路”。鑒于此項(xiàng)規(guī)定，不少納稅人將業(yè)務(wù)規(guī)模嚴(yán)格限制在500萬(wàn)元以下，從而自然獲得小規(guī)模納稅人的身份，但相關(guān)資質(zhì)的要求，比如建筑設(shè)計(jì)類的甲級(jí)資質(zhì)等，也不允許納稅人將銷售收入人為地壓縮得很低，操作空間相對(duì)有限。針對(duì)以上情況，不少地方政府比如上海、廣東等，不得不利用財(cái)政資金設(shè)立專項(xiàng)基金對(duì)試點(diǎn)行業(yè)進(jìn)行扶持，保證其總體稅負(fù)呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。以天津?yàn)槔?013年此項(xiàng)支出近3000萬(wàn)元。“營(yíng)改增”一方面減少財(cái)政收入，同時(shí)增加財(cái)政補(bǔ)貼支出，因而這種方案對(duì)于西部落后省份的可復(fù)制性存在質(zhì)疑。

另外，增值稅會(huì)計(jì)核算對(duì)試點(diǎn)行業(yè)也提出了較高的要求。相對(duì)于營(yíng)業(yè)稅會(huì)計(jì)核算而言，增值稅尤其是一般納稅人，會(huì)計(jì)核算的難度有了很大的增加。會(huì)計(jì)人員需要甄別進(jìn)項(xiàng)稅額能否抵扣，需要剔除進(jìn)項(xiàng)稅額轉(zhuǎn)出的業(yè)務(wù)，需要將正常銷售與視同銷售區(qū)別開來(lái)，需要規(guī)范增值專用發(fā)票的開具、認(rèn)證和抵扣工作，需要按規(guī)定做好增值稅的納稅申報(bào)工作。所有這些工作都必須合法合規(guī)，畢竟增值稅是唯一明確寫進(jìn)我國(guó)刑法的稅種。相對(duì)于以前營(yíng)業(yè)稅會(huì)計(jì)按照普通發(fā)票和毛收入記賬而言，增加的工作難度可想而知。很顯然，稅收征管部門的工作難度也會(huì)隨之有很大的提高。

三、深化改革的目標(biāo)：以“營(yíng)改增”為抓手

推進(jìn)公共財(cái)政制度建設(shè)在增值稅新政試點(diǎn)中出現(xiàn)這樣或那樣的問(wèn)題不足為怪，否則就沒(méi)有試點(diǎn)的必要了。財(cái)稅體制改革需要大智慧，既不能犯激進(jìn)冒進(jìn)的錯(cuò)誤，也不能因噎廢食、裹足不前。我們應(yīng)結(jié)合現(xiàn)行財(cái)稅制度存在的問(wèn)題預(yù)判可能出現(xiàn)的后果，全面深化改革，完善頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)。

（一）建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度

眾多研究者都對(duì)全行業(yè)“營(yíng)改增”大幅度減少地方財(cái)政收入憂心忡忡。截至目前，為了激發(fā)地方政府推動(dòng)“營(yíng)改增”的積極性，試點(diǎn)行業(yè)改征增值稅部分全部留歸地方財(cái)政，不再實(shí)行中央與地方分享。但這終歸是過(guò)渡性財(cái)政扶持政策，尚未上升到國(guó)家制度層面。

稅收歸屬實(shí)為財(cái)權(quán)的劃分，進(jìn)而引申出了事權(quán)與財(cái)權(quán)匹配這一深層次問(wèn)題。1993年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，這是我國(guó)最早關(guān)于財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分的制度性安排；2003年十六屆三中全會(huì)決定健全公共財(cái)政體制，明確各級(jí)政府的財(cái)政支出責(zé)任；2008年十七屆三中全會(huì)決定構(gòu)建財(cái)力與事權(quán)匹配的財(cái)稅體制。黨中央和國(guó)務(wù)院在不同時(shí)期出臺(tái)的政策對(duì)于理順政府間的財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系起到了重要的促進(jìn)作用，但時(shí)至今日這項(xiàng)工作尚未取得明顯成效，“營(yíng)改增”的實(shí)施使問(wèn)題變得更為尖銳。改革的障礙比較多，但關(guān)鍵一點(diǎn)在于政府間的財(cái)力劃分不均衡和事權(quán)劃分不清晰。

在財(cái)力劃分方面，我國(guó)是世界上唯一擁有五級(jí)政府的國(guó)度。財(cái)力與事權(quán)的匹配主要包括兩個(gè)層級(jí)，第一層級(jí)是中央與省級(jí)政府之間的匹配，第二層級(jí)是省級(jí)政府與市、縣、鄉(xiāng)之間的匹配。對(duì)于第一層級(jí)，基于增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力與推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的需要，“94稅改”加大了中央的財(cái)力，但事權(quán)過(guò)多地下壓，導(dǎo)致省級(jí)政府事權(quán)過(guò)多而財(cái)力相對(duì)緊張，財(cái)力缺口大都依賴中央政府的轉(zhuǎn)移支付。我國(guó)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付分配不規(guī)范。一是計(jì)算方法仍采用基數(shù)法，該方法遵循“存量不動(dòng)，增量調(diào)節(jié)”的原則，弱化了轉(zhuǎn)移支付的均等化功能，容易導(dǎo)致“富者越富、窮者越窮”的馬太效應(yīng)。二是結(jié)構(gòu)不合理，稅收返還的比重相對(duì)較大，會(huì)在一定程度上拉大地區(qū)間的差距；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不透明，導(dǎo)致“跑部錢進(jìn)”的現(xiàn)象屢禁不止，不少轉(zhuǎn)移支付要求地方政府配套資金，加重了地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)；推動(dòng)均衡發(fā)展的一般性轉(zhuǎn)移支付的比例相對(duì)較低。不盡合理的轉(zhuǎn)移支付制度使得中央與省級(jí)政府在財(cái)力劃分上呈現(xiàn)不均衡狀態(tài)。對(duì)于第二層級(jí)，我國(guó)省級(jí)以下政府間的分稅制尚未普遍建立，而已經(jīng)建立的省份，省級(jí)政府與市、縣和鄉(xiāng)級(jí)等基層政府的財(cái)力劃分也幾乎“克隆”了中央與省級(jí)政府的劃分方法，導(dǎo)致縣鄉(xiāng)財(cái)力緊張，“土地財(cái)政”依賴癥嚴(yán)重。

在事權(quán)劃分方面，五級(jí)政府間的事權(quán)劃分挑戰(zhàn)政府的智慧。分稅制以來(lái)，“財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下壓”亂象時(shí)時(shí)顯現(xiàn)，政府間的事權(quán)劃分也因此成為飽受詬病而又久治不愈的頑疾。學(xué)界對(duì)此有深入研究，但眾說(shuō)紛紜、莫衷一是。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）對(duì)理順政府間財(cái)力與事權(quán)有了深入思考和安排，為理順政府間的事權(quán)關(guān)系廓清了改革的方向?！稕Q定》強(qiáng)調(diào)建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，在適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上就中央事權(quán)和地方事權(quán)做出了原則性規(guī)定，并提出了共同事權(quán)的概念。近些年來(lái)，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，加之公共服務(wù)的外部性等特點(diǎn)，決定了中央政府和地方政府的部分職責(zé)相互重疊，將重疊部分作為共同事權(quán)由中央政府和地方政府共同履責(zé)，保證了基本公共服務(wù)的全覆蓋。

“營(yíng)改增”減少地方財(cái)政收入已成定勢(shì)，當(dāng)務(wù)之急是建立財(cái)力和事權(quán)相配的現(xiàn)代財(cái)政制度。立法部門應(yīng)抓緊制定《財(cái)政法》，科學(xué)確定中央和地方政府稅收收入分成比例，依法確立各級(jí)政府的職責(zé)和事權(quán)，以法律的手段確保各級(jí)政府的財(cái)力分配更加均衡和科學(xué)。財(cái)稅部門應(yīng)完善轉(zhuǎn)移支付制度，嘗試用“因素法”取代“基數(shù)法”，在確定轉(zhuǎn)移支付規(guī)模時(shí)，充分考慮各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口數(shù)量、扶貧難度以及主體功能區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)；認(rèn)真落實(shí)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，針對(duì)限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)試點(diǎn)建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度；針對(duì)現(xiàn)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行評(píng)估，清理市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項(xiàng)所設(shè)立的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，嘗試按照“用途指定較寬泛并按因素法分配資金的分類撥款”[2] 的方式用好轉(zhuǎn)移支付資金；建立健全省以下轉(zhuǎn)移支付制度，在新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中，中央財(cái)政要加大對(duì)地方政府的扶持力度，擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，以推動(dòng)基本公共服務(wù)均衡化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[3]。endprint

總之，改革應(yīng)致力于改變以往地方政府事權(quán)過(guò)大而財(cái)力相對(duì)不足的境況。只有這樣，才能發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，確保地方政府為民眾提供基本公共服務(wù)的支付能力，使地方政府逐步從“土地財(cái)政”的泥淖中解放出來(lái)。

（二）繼續(xù)推進(jìn)增值稅制度改革

“營(yíng)改增”并非一改了事，相反，改革的壓力更大了。我們要針對(duì)“營(yíng)改增”試點(diǎn)過(guò)程出現(xiàn)的問(wèn)題，有針對(duì)性地完善增值稅制度。第一，加快立法工作。隨著“營(yíng)改增”的實(shí)施，增值稅在我國(guó)財(cái)政收入的比重可達(dá)50%以上。對(duì)于如此重要的稅種，必須抓緊制定《增值稅法》的立法工作，通過(guò)法律層級(jí)的提升提高稅法的執(zhí)行效率和權(quán)威性，保證稅款總額及時(shí)收繳入庫(kù)。第二，完善稅率設(shè)計(jì)?，F(xiàn)行增值稅稅率過(guò)于繁瑣，妨礙其稅收中性的體現(xiàn)，因此，要借鑒其他國(guó)家增值稅發(fā)展的有益經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)減少稅率檔次[4] ；要適當(dāng)降低增值稅稅率，盡量做到統(tǒng)一稅率[5] ，從而更好地發(fā)揮結(jié)構(gòu)性減稅刺激消費(fèi)的功效，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)又好又快地發(fā)展，同時(shí)研究考慮在商品和勞務(wù)消費(fèi)的零售環(huán)節(jié)開征銷售稅的工作[6]。第三，創(chuàng)新增值稅扣稅制度設(shè)計(jì)。試點(diǎn)納稅人無(wú)法獲得扣稅憑證導(dǎo)致稅負(fù)上升的現(xiàn)象應(yīng)通過(guò)制度創(chuàng)新予以解決。比如，針對(duì)納稅人繳納物業(yè)管理費(fèi)及房租等無(wú)法獲得增值稅專用發(fā)票的情況，可以參照收購(gòu)自產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的辦法根據(jù)收購(gòu)憑證計(jì)算其進(jìn)項(xiàng)抵扣稅額[7] 。類似的情況還很多，財(cái)稅部門需要深入聯(lián)系企業(yè)經(jīng)營(yíng)實(shí)際情況，創(chuàng)新稅收征管方法，為納稅人提供全方位的服務(wù)。第四，完善出口退稅制度。隨著“營(yíng)改增”試點(diǎn)行業(yè)的增加，出口退稅額將逐步增大，需要進(jìn)一步研究出口退稅負(fù)擔(dān)機(jī)制給各級(jí)財(cái)政帶來(lái)的影響?，F(xiàn)行分擔(dān)機(jī)制是中央財(cái)政負(fù)擔(dān)基數(shù)部分退稅額，基數(shù)以外的部分按照92.5∶7.5的比例由中央和地方分擔(dān)[8] 。這種分擔(dān)機(jī)制是按照十年前出口退稅實(shí)退指標(biāo)設(shè)立的，與我國(guó)現(xiàn)時(shí)國(guó)情不符，更不能適應(yīng)“營(yíng)改增”引發(fā)服務(wù)業(yè)出口量大增的未來(lái)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。現(xiàn)行分擔(dān)機(jī)制引發(fā)了中央財(cái)政與地方財(cái)政長(zhǎng)期博弈，拉大了地方經(jīng)濟(jì)差距。可以考慮由中央財(cái)政承擔(dān)出口退稅，這既是國(guó)際慣例，也能很好地解決征稅地與退稅地不一致的矛盾[9] 。（三）完善“營(yíng)改增”配套改革

增值稅及其副稅分別由國(guó)稅和地稅交叉征收和管理，客觀上給納稅人造成了不便，需要中央政府進(jìn)一步推動(dòng)稅收征管體制改革；原有營(yíng)業(yè)稅優(yōu)惠政策需要進(jìn)一步調(diào)整和梳理，剔除過(guò)時(shí)和失效的政策，根據(jù)行業(yè)發(fā)展需要適時(shí)補(bǔ)充和更新，為第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)I造更為寬松的政策環(huán)境；“營(yíng)改增”使得納稅人會(huì)計(jì)核算難度增加了不少，財(cái)稅部門應(yīng)加強(qiáng)宣傳和服務(wù)，幫助納稅人盡快提高會(huì)計(jì)核算水平和納稅成本管理水平。

習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，財(cái)稅體制改革不是解一時(shí)之弊，而是著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)機(jī)制的系統(tǒng)性重構(gòu)?！盃I(yíng)改增”是我國(guó)健全稅制必須進(jìn)行的改革，但試點(diǎn)中出現(xiàn)的各種問(wèn)題降低了改革的效率，而解決這些問(wèn)題為全面深化改革指明了方向。我們必須以“營(yíng)改增”為契機(jī)，深化財(cái)政體制改革，完善財(cái)政稅收制度，盡早建立現(xiàn)代財(cái)政制度，助力政府提高公共服務(wù)水平，為實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)提供強(qiáng)大的動(dòng)力。

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責(zé)任編輯：陳文杰endprint