山東省教育經(jīng)費(fèi)體制改革：成效、困境及破解路向*

●范曉婷

山東省教育經(jīng)費(fèi)體制改革：成效、困境及破解路向*

●范曉婷

在促進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展的過(guò)程中，山東省堅(jiān)持加大教育投入，支持教育優(yōu)先發(fā)展并積極落實(shí)財(cái)政教育投入政策。通過(guò)剖析2008年以來(lái)山東省教育經(jīng)費(fèi)投入的基本規(guī)模、結(jié)構(gòu)以及法定要求的完成情況，發(fā)現(xiàn)山東省教育經(jīng)費(fèi)體制改革在取得一定初步成效的同時(shí)，面臨著教育經(jīng)費(fèi)總量不足、教育經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)不均衡以及非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)萎縮的困境，據(jù)此提出切實(shí)提高經(jīng)費(fèi)使用效益、加強(qiáng)薄弱階段經(jīng)費(fèi)投入并充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界教育投資積極性的三條深化改革路徑。

山東??；教育經(jīng)費(fèi)；規(guī)模與結(jié)構(gòu)；法定要求

教育經(jīng)費(fèi)作為發(fā)展教育事業(yè)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是支撐國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略性基礎(chǔ)投資，也是我國(guó)公共財(cái)政保障的重點(diǎn)。教育經(jīng)費(fèi)體制是涵蓋教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源、投資主體、經(jīng)費(fèi)籌措、經(jīng)費(fèi)配置與使用等方面的制度性規(guī)范，也可稱為教育投資體制。一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)體制科學(xué)與否關(guān)系著教育發(fā)展能否獲得充足的經(jīng)費(fèi)保障，能否發(fā)揮教育經(jīng)費(fèi)的最大效應(yīng)并最終實(shí)現(xiàn)教育公平。作為我國(guó)的農(nóng)業(yè)大省之一，教育事業(yè)的改革與發(fā)展對(duì)山東省的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起著關(guān)鍵性作用。在促進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展的過(guò)程中，山東省堅(jiān)持加大教育投入，支持教育優(yōu)先發(fā)展并積極落實(shí)各項(xiàng)財(cái)政教育投入政策，提出了2012年財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出占財(cái)政支出達(dá)到20%的目標(biāo)，[1]并如期實(shí)現(xiàn)。本文選取2008年以來(lái)山東省的教育經(jīng)費(fèi)數(shù)據(jù)，從教育投資的規(guī)模、結(jié)構(gòu)以及是否達(dá)到法定要求入手，分析山東省在教育經(jīng)費(fèi)體制改革中取得的成效及其面臨的困境，進(jìn)而探究山東省教育經(jīng)費(fèi)體制改革的深化路徑。

一、山東省教育經(jīng)費(fèi)體制的現(xiàn)狀

山東省教育經(jīng)費(fèi)投入的規(guī)模與結(jié)構(gòu)以及是否達(dá)到法定要求反映著山東省教育經(jīng)費(fèi)體制的發(fā)展現(xiàn)狀。一方面，教育投入的規(guī)模與結(jié)構(gòu)通過(guò)政府投入的教育經(jīng)費(fèi)總額、教育經(jīng)費(fèi)的來(lái)源構(gòu)成以及教育經(jīng)費(fèi)在各級(jí)教育中的分配比重來(lái)體現(xiàn)。另一方面，通過(guò)《中華人民共和國(guó)教育法》第七章“教育投入與條件保障”中所規(guī)定的“兩個(gè)提高”與“三個(gè)增長(zhǎng)”來(lái)對(duì)山東省教育經(jīng)費(fèi)體制的現(xiàn)狀進(jìn)行總量、比重及增長(zhǎng)幅度的分析。

（一）山東省教育經(jīng)費(fèi)的規(guī)模與結(jié)構(gòu)

1.山東省教育經(jīng)費(fèi)的規(guī)模

教育經(jīng)費(fèi)的總量在一定程度上體現(xiàn)著一個(gè)地區(qū)對(duì)教育的重視程度。依據(jù)來(lái)源，教育經(jīng)費(fèi)包括國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、社會(huì)捐（集）資經(jīng)費(fèi)、事業(yè)收入及其他教育經(jīng)費(fèi)。據(jù)筆者掌握的資料，我國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局關(guān)于國(guó)家和地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)情況的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)現(xiàn)僅更新至2011年。通過(guò)圖1可以看出，山東省自2008年以來(lái)教育投入總體呈穩(wěn)步增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，教育經(jīng)費(fèi)由2008年的774.9億元增長(zhǎng)至2011年的1372.8億元。不僅如此，在全國(guó)31個(gè)省市自治區(qū)中，山東省教育經(jīng)費(fèi)總量?jī)H次于廣東省的1884.6億元和江蘇省的1588.2億元，位居全國(guó)第三位，成為教育經(jīng)費(fèi)總量高于1000億元的六大省份之一。

圖1 山東省2008年-2011年教育經(jīng)費(fèi)總量演變圖

2.山東省教育經(jīng)費(fèi)的結(jié)構(gòu)

表1為2008至2011年山東省不同教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源所占的比重在內(nèi)。依據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，山東省的國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)一直是全省教育經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源，其占教育經(jīng)費(fèi)總量的比重逐年提升表明著政府作為全省教育第一投資主體的重要地位；教育經(jīng)費(fèi)事業(yè)收入則是山東省教育經(jīng)費(fèi)的第二大來(lái)源，但其所占比重近年來(lái)逐漸降低；社會(huì)捐贈(zèng)教育經(jīng)費(fèi)與其他教育經(jīng)費(fèi)也同樣呈現(xiàn)出比重逐年降低的趨勢(shì)；民辦學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)基本維持在0.3%左右。

表1 2011年山東省教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源結(jié)構(gòu)比重（單位：%）

表2為全國(guó)和山東省按照學(xué)校類別劃分的教育經(jīng)費(fèi)構(gòu)成及所占比重，通過(guò)比重的對(duì)比可以看出，山東省在高等學(xué)校和小學(xué)的教育經(jīng)費(fèi)投入上明顯低于全國(guó)的教育經(jīng)費(fèi)投入，而中學(xué)、中等職業(yè)學(xué)校和幼兒園的經(jīng)費(fèi)投入則高于全國(guó)投入比重。

表2 2011年全國(guó)和山東省各級(jí)教育經(jīng)費(fèi)占教育經(jīng)費(fèi)總額的比重（單位：%）

（二）教育經(jīng)費(fèi)是否達(dá)到法定要求

教育經(jīng)費(fèi)的投入總額在一定程度上體現(xiàn)著一個(gè)國(guó)家或地區(qū)對(duì)教育的重視程度，“兩個(gè)提高”與“三個(gè)增長(zhǎng)”則是法律對(duì)教育投入所提出的明確要求。其中，“兩個(gè)提高”要求：一是國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例應(yīng)當(dāng)隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政收入的增長(zhǎng)逐步提高，具體比例和實(shí)施步驟由國(guó)務(wù)院作出規(guī)定；二是財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)占全國(guó)各級(jí)財(cái)政支出總額的比例應(yīng)當(dāng)隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步提高。“三個(gè)增長(zhǎng)”則要求：一是各級(jí)人民政府教育財(cái)政撥款的增長(zhǎng)幅度高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度；二是在校學(xué)生人數(shù)的平均教育費(fèi)用有所增長(zhǎng)；三是教師工資和生均公用經(jīng)費(fèi)有所增長(zhǎng)。[2]

1.“兩個(gè)提高”情況

財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)占全省生產(chǎn)總值的比例以及財(cái)政教育支出占公共財(cái)政支出的比例是衡量一個(gè)省份教育經(jīng)費(fèi)狀況的兩個(gè)相對(duì)指標(biāo)。

（1）國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占全省生產(chǎn)總值的比例

國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)，是指中央和地方財(cái)政部門的財(cái)政預(yù)算中實(shí)際用于教育的費(fèi)用。早在1993年，《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》便明確指出，要在2000年實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例達(dá)到4%。但這一目標(biāo)沒(méi)有按期完成，2010年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出要在2012年實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例達(dá)到4%。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，4%的目標(biāo)在2012年已經(jīng)如期實(shí)現(xiàn)。國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值4%的投入指標(biāo)已然成為當(dāng)今世界衡量教育水平的基礎(chǔ)線，反映著政府對(duì)于教育投入的重視程度，成為評(píng)價(jià)地方教育經(jīng)費(fèi)規(guī)模的一項(xiàng)重要指標(biāo)。

圖2 2008-2012年山東全省生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)速度[3]

圖2為2008至2012年山東全省生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)速度示意圖，從中可以看出山東省GDP增長(zhǎng)幅度在2011年和2012年有所下降。盡管如此，GDP發(fā)展總體呈逐年上升趨勢(shì)，其穩(wěn)步增長(zhǎng)為山東省財(cái)政教育投入的增加奠定了雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2008年以來(lái)我省國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)穩(wěn)步增長(zhǎng)，占地區(qū)生產(chǎn)總值的比例由2008年的1.86%提升至2011年的2.47%（見(jiàn)表3）。

表3 2008-2011年山東省國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占地區(qū)生產(chǎn)總值的比例情況

（2）財(cái)政教育支出占公共財(cái)政支出的比例

實(shí)際上，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP比重更多的是用來(lái)考核國(guó)家教育投入水平的全國(guó)性指標(biāo)，而財(cái)政教育支出占公共財(cái)政支出的比例則更能直觀體現(xiàn)地方政府教育財(cái)政投入的努力程度。財(cái)政教育支出反映的是地方政府的教育事務(wù)支出情況，要提高國(guó)家財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重需要切實(shí)提高省級(jí)公共財(cái)政支出中教育支出所占的比重。

依據(jù)山東省2008年至2013年的預(yù)算執(zhí)行情況的數(shù)據(jù)顯示（見(jiàn)表4），山東省財(cái)政教育支出由2008年551.7億元增長(zhǎng)至2013年的1398.8億元，2011年我省財(cái)政教育支出首次突破1000億元，六年內(nèi)財(cái)政教育支出共增長(zhǎng)847.1億元，較好地落實(shí)了教育經(jīng)費(fèi)保障政策。2013年，財(cái)政教育支出增長(zhǎng)至1398.8億元，占公共財(cái)政預(yù)算支出的比重為20.9%。

表4 2008-2013年山東省財(cái)政教育支出占公共財(cái)政預(yù)算支出的比例

2.“三個(gè)增長(zhǎng)”情況

教育法律明確規(guī)定各級(jí)政府應(yīng)保證教育財(cái)政撥款增長(zhǎng)明顯高于財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)，并使其按在校學(xué)生人數(shù)的平均教育費(fèi)用逐步增長(zhǎng)，保證教師工資和學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)逐步增長(zhǎng)。該項(xiàng)規(guī)定對(duì)于促進(jìn)國(guó)家和地方的教育公平及義務(wù)教育的均衡發(fā)展具有重要意義，是衡量各級(jí)政府對(duì)教育投入增長(zhǎng)的重要指標(biāo)。

（1）財(cái)政教育撥款的增長(zhǎng)幅度高于財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)幅度的情況

預(yù)算內(nèi)教育撥款是國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的重要內(nèi)容，包括教育事業(yè)費(fèi)、科研經(jīng)費(fèi)、基建經(jīng)費(fèi)和其他經(jīng)費(fèi)，財(cái)政經(jīng)常性收入則是指每個(gè)財(cái)政年度都能連續(xù)不斷穩(wěn)定取得的財(cái)政收入。山東省預(yù)算內(nèi)教育撥款的增長(zhǎng)幅度在2008至2012年的五年內(nèi)均高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度，2008年、2011年和2012年的增長(zhǎng)幅度差距均高于10%（見(jiàn)表5），表明2008年至2012年山東省已達(dá)到法定增長(zhǎng)要求。

表5 2008-2012年山東省預(yù)算內(nèi)教育撥款增長(zhǎng)與財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)比較

（2）各級(jí)教育生均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)支出的增長(zhǎng)情況

教育事業(yè)費(fèi)用是指用于發(fā)展社會(huì)各種教育事業(yè)特別是義務(wù)教育事業(yè)的經(jīng)費(fèi)支出，主要包括國(guó)有中小學(xué)校的經(jīng)費(fèi)撥款、國(guó)有高等和中等專業(yè)學(xué)校的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助以及對(duì)一部分學(xué)生的獎(jiǎng)學(xué)金和困難補(bǔ)助費(fèi)。表6為山東省普通小學(xué)、初中、高中、中等職業(yè)學(xué)校和普通高等學(xué)校的生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)增長(zhǎng)情況，各級(jí)教育增長(zhǎng)率表明山東省的生均教育事業(yè)費(fèi)用增長(zhǎng)情況符合法定要求。從每年的增長(zhǎng)幅度來(lái)看，普通高等學(xué)校生均預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)雖然在2009年增長(zhǎng)幅度較小，但在2011年的增長(zhǎng)幅度接近55%，2012年的生均費(fèi)用已達(dá)到13437.8元；普通高中生均費(fèi)用在2011年增長(zhǎng)幅度達(dá)40.28%，增長(zhǎng)幅度也較大。從五年整體增長(zhǎng)情況來(lái)看，增長(zhǎng)幅度最高的學(xué)校類型為普通高中增長(zhǎng)172%，其次為中等職業(yè)學(xué)校增長(zhǎng)148%、普通高等學(xué)校增長(zhǎng)146%，普通初中增長(zhǎng)112%，最低的學(xué)校類型為普通小學(xué)，生均教育事業(yè)費(fèi)用增長(zhǎng)幅度為110%。

表6 2008-2012年山東省各級(jí)教育生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)增長(zhǎng)率（單位：%）

另外，將2012年山東省與全國(guó)各級(jí)教育生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)用相比則發(fā)現(xiàn)，山東省的普通小學(xué)和普通高等學(xué)校的生均教育事業(yè)費(fèi)用均低于全國(guó)生均費(fèi)用，特別是普通高等學(xué)校生均費(fèi)用低于全國(guó)約3000元；普通初中、高中和中等職業(yè)學(xué)校生均教育事業(yè)費(fèi)用則明顯高于全國(guó)數(shù)據(jù)，中等職業(yè)學(xué)校生均費(fèi)用超出全國(guó)約2000元，普通初中高中高于全國(guó)各1000元左右（見(jiàn)圖3）。這種情況使得山東省的各級(jí)教育生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)用呈現(xiàn)出“兩頭小，中間大”的局勢(shì)。

圖3 2012年全國(guó)和山東省各級(jí)教育生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)用情況對(duì)比

（3）各級(jí)教育生均公共財(cái)政預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)支出的增長(zhǎng)情況

生均公共財(cái)政預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)是為保障學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)用于教學(xué)活動(dòng)和后勤服務(wù)等方面的費(fèi)用，由中央和地方按照一定比例和學(xué)生人數(shù)撥付。依據(jù)表7，從山東省2008至2012年生均公用經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)情況看，除2009年普通高等學(xué)校生均公用費(fèi)用出現(xiàn)下滑未達(dá)到法律規(guī)定的要求外，山東省各級(jí)教育生均公用經(jīng)費(fèi)在2008至2012年均呈現(xiàn)不同程度的增長(zhǎng)。其中，普通高等學(xué)校和普通高中的生均公用經(jīng)費(fèi)在2011年的增長(zhǎng)率分別高達(dá)155%和98.5%。從五年來(lái)各級(jí)教育生均公用經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)情況看，普通高中和中等職業(yè)學(xué)校生均公用經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)速度最快，分別為678%和650%，其次為普通高等學(xué)校增長(zhǎng)553%，增長(zhǎng)幅度最小的學(xué)校類型為普通初中和小學(xué)，分別為282%和264%。

表7 2008-2012年山東省各級(jí)教育生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)率（單位：%）

對(duì)比2012年山東省和全國(guó)各級(jí)教育生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)情況（見(jiàn)圖4）得出，與生均教育事業(yè)費(fèi)用相似，普通高等學(xué)校的生均公用經(jīng)費(fèi)同樣低于全國(guó)生均費(fèi)用；普通小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)僅超出全國(guó)8.27元；普通初中、高中和中等職業(yè)學(xué)校的生均公用經(jīng)費(fèi)均高于全國(guó)生均費(fèi)用，尤其是山東省的中等職業(yè)學(xué)校比全國(guó)中等職業(yè)學(xué)校的生均費(fèi)用高出約1100元。因此，在生均公用經(jīng)費(fèi)方面，山東省再次出現(xiàn)“兩頭小，中間大”的趨勢(shì)。

圖4 2012年全國(guó)和山東省各級(jí)教育生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)情況對(duì)比

二、山東省教育經(jīng)費(fèi)體制改革的成效及困境

山東省教育經(jīng)費(fèi)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)以及達(dá)到法定要求增長(zhǎng)的情況直接反映出近年來(lái)山東省教育經(jīng)費(fèi)體制在改革中取得的初步成效以及面臨的困境。

（一）山東省教育經(jīng)費(fèi)體制改革的成效

在對(duì)山東省2008年以來(lái)的教育經(jīng)費(fèi)體制現(xiàn)狀進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為山東省教育經(jīng)費(fèi)體制改革已取得一定成效，主要體現(xiàn)在以下方面：

第一，山東省教育經(jīng)費(fèi)投入總量在全國(guó)31個(gè)省、市、自治區(qū)內(nèi)位居前茅，2011年的教育經(jīng)費(fèi)總量?jī)H次于廣東與江蘇省。近年來(lái)，山東省將教育擺在更加突出的位置，按照優(yōu)先發(fā)展、改革創(chuàng)新、促進(jìn)公平等要求大幅度增加教育投入，積極推進(jìn)教育現(xiàn)代化并努力將山東省建設(shè)成為教育強(qiáng)省和人力資源強(qiáng)省。[4]教育經(jīng)費(fèi)總量位居全國(guó)第三的成績(jī)?cè)谝欢ǔ潭壬媳砻魃綎|省的教育經(jīng)費(fèi)體制改革已初獲成效。

第二，山東省教育經(jīng)費(fèi)已基本形成政府與民間資本共存的局面，顯示出一定的多元化投資渠道。從2008至2011年山東省教育經(jīng)費(fèi)的來(lái)源比重構(gòu)成來(lái)看，山東省教育經(jīng)費(fèi)已形成以政府投入為主、多渠道籌集教育經(jīng)費(fèi)的體制，呈現(xiàn)出投資主體多元化的基本特征。近年來(lái)，山東省切實(shí)提高經(jīng)費(fèi)保障水平，多渠道籌集教育經(jīng)費(fèi)，努力調(diào)動(dòng)全社會(huì)辦教育的積極性，通過(guò)完善財(cái)政、稅收、金融和土地等優(yōu)惠政策來(lái)引導(dǎo)、鼓勵(lì)社會(huì)力量捐資、出資辦學(xué)，從而使得山東省的教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源基本實(shí)現(xiàn)多元化。

第三，山東省財(cái)政教育支出穩(wěn)步增長(zhǎng)，剔除中央教育轉(zhuǎn)移支付后占公共財(cái)政支出比例于2012年達(dá)到21.1%，超額完成國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP4%的分解任務(wù)。山東省教育事業(yè)“十二五”規(guī)劃明確要求將教育作為財(cái)政支出的重點(diǎn)領(lǐng)域予以優(yōu)先保障，大幅度增加教育投入，提高財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出占財(cái)政支出的比重。[5]2011年，財(cái)政部將國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP比重達(dá)到4%的目標(biāo)折算成財(cái)政教育支出占公共財(cái)政支出的比重并分解到各個(gè)省份，要求在兩年內(nèi)完成目標(biāo)任務(wù)。對(duì)山東省的支出比重要求達(dá)到20%，而2012年山東省21.1%的成績(jī)也為山東省教育經(jīng)費(fèi)體制改革的成效書寫了有力的一筆。

第四，近年來(lái)山東省教育經(jīng)費(fèi)體制改革在達(dá)到法定要求一隅也取得了一定成效。2010年公布的《山東省中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》明確要求全省各級(jí)政府要嚴(yán)格按照法律規(guī)定保證實(shí)現(xiàn)法定增長(zhǎng)要求。依據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，自2008年以來(lái)山東省財(cái)政教育撥款的增長(zhǎng)幅度一直高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度，已達(dá)到法定增長(zhǎng)要求；除2009年普通高等學(xué)校生均公用經(jīng)費(fèi)略有下滑外，山東省各級(jí)教育生均教育事業(yè)費(fèi)和生均公用經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)均符合法定要求。

（二）山東省教育經(jīng)費(fèi)體制改革的困境

在看到山東省教育經(jīng)費(fèi)體制改革取得成效的同時(shí)，還應(yīng)認(rèn)識(shí)到山東省教育經(jīng)費(fèi)投入存在一些問(wèn)題阻礙著教育經(jīng)費(fèi)體制改革的順利進(jìn)行。

1.在校生規(guī)模依舊龐大，教育投入力度有待進(jìn)一步加大

雖然山東省教育經(jīng)費(fèi)總量2011年位居全國(guó)第三，但龐大的在校生規(guī)模使得我省生均教育經(jīng)費(fèi)大打折扣。自2008年以來(lái)，山東省除普通高等學(xué)校在校生規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大外，其余學(xué)校類型的在校生人數(shù)呈逐年降低趨勢(shì)。盡管如此，山東省的在校生規(guī)模依舊比較龐大。浙江省2011年的教育經(jīng)費(fèi)總量為1206.9億元，位居全國(guó)第四位，其教育經(jīng)費(fèi)總額低于山東省，但其2011、2012年度普通小學(xué)、初中、高中及高等學(xué)校的生均教育事業(yè)費(fèi)明顯高于山東省，究其根源在于兩省間在校生規(guī)模的區(qū)別。圖5可見(jiàn)山東省龐大的在校生規(guī)模與浙江省形成的鮮明對(duì)比。因此，盡管山東省在校生人數(shù)呈減少趨勢(shì)，龐大的在校生規(guī)模仍導(dǎo)致山東省教育經(jīng)費(fèi)存在總量不足的問(wèn)題。

圖5 2012年山東省與浙江省在校生人數(shù)對(duì)比（單位：萬(wàn)人）

2.教育經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)有失均衡，呈現(xiàn)“兩頭小，中間大”的局面

通過(guò)將山東省各級(jí)教育在經(jīng)費(fèi)總量、生均教育事業(yè)費(fèi)用及生均公用經(jīng)費(fèi)等方面與全國(guó)數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比后得出，山東省對(duì)高等學(xué)校和小學(xué)兩種學(xué)校類別的教育經(jīng)費(fèi)投入存在明顯不足。首先，山東省高等學(xué)校和小學(xué)兩種學(xué)校類別的教育經(jīng)費(fèi)所占比重明顯低于全國(guó)比重；其次，山東省普通高等學(xué)校和普通小學(xué)的生均教育事業(yè)費(fèi)用均低于全國(guó)生均費(fèi)用，而普通初中、高中及中等職業(yè)學(xué)校則顯著高于全國(guó)生均教育事業(yè)費(fèi)用；再次，山東省普通高等學(xué)校生均公用經(jīng)費(fèi)同樣低于全國(guó)生均費(fèi)用，普通小學(xué)僅僅略高于全國(guó)生均費(fèi)用，與普通初中、高中及中等職業(yè)學(xué)校形成鮮明對(duì)比。通常來(lái)說(shuō)，在國(guó)家財(cái)政對(duì)初級(jí)、中級(jí)和高級(jí)教育實(shí)行無(wú)差別財(cái)政支出政策的情況下，各級(jí)政府部門對(duì)高等教育具有某種強(qiáng)烈投資偏好，從而導(dǎo)致教育資源在三級(jí)教育間配置的比例失衡問(wèn)題。然而，山東省并未出現(xiàn)這種投資偏好，反而出現(xiàn)高等教育投入不足的現(xiàn)象?？傊?，山東省近年來(lái)教育經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)有失均衡，小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)及高等學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)存在嚴(yán)重不足，呈現(xiàn)出“兩頭小，中間大”的趨勢(shì)，這種不均衡的教育經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)嚴(yán)重影響著山東省教育經(jīng)費(fèi)體制改革的順利進(jìn)行。

3.非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)逐年萎縮，政府以外的教育投資主體積極性較低

2008年至2011年四年間，山東省教育經(jīng)費(fèi)總量與國(guó)家財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)均呈逐年增長(zhǎng)的趨勢(shì)，其中教育經(jīng)費(fèi)總量累計(jì)增長(zhǎng)77.2%，平均年增長(zhǎng)率為19.3%，而國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)四年間增長(zhǎng)率高達(dá)95.3%，平均年增長(zhǎng)率達(dá)23.8%。據(jù)此，四年間山東省教育經(jīng)費(fèi)總量增長(zhǎng)速度低于國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)速度。

另外，通過(guò)山東省2011年教育經(jīng)費(fèi)的來(lái)源構(gòu)成比重表來(lái)看，山東省國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占教育經(jīng)費(fèi)總量的比例由2008年的74.16%逐年上升至2011年81.8%，這就意味著政府對(duì)教育發(fā)展的投資力度逐年加大，而非財(cái)政性教育投資卻呈現(xiàn)萎縮局面。非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)主要由民辦學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、社會(huì)捐贈(zèng)教育經(jīng)費(fèi)、教育經(jīng)費(fèi)事業(yè)收入及其他教育經(jīng)費(fèi)構(gòu)成。由來(lái)源結(jié)構(gòu)表可以看出，除民辦學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)在四年間維持在0.3%左右的比重外，社會(huì)捐贈(zèng)教育經(jīng)費(fèi)、教育經(jīng)費(fèi)事業(yè)收入以及其他教育經(jīng)費(fèi)在教育經(jīng)費(fèi)總額中的比重均呈逐年遞減的趨勢(shì)。

盡管山東省加大國(guó)家財(cái)政性教育投資力度必然會(huì)造成其他非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的比重降低，但是比重下降具有一定合理性并不代表數(shù)值下降也具備合理性。山東省非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)比重降低的同時(shí)，社會(huì)捐贈(zèng)教育經(jīng)費(fèi)和其他教育經(jīng)費(fèi)額度均出現(xiàn)逐年下降的問(wèn)題。其中，山東省社會(huì)捐贈(zèng)教育經(jīng)費(fèi)由2.4億元下降到2.3億元；其他教育經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目由15.4億元減少至13.1億元。基于此，筆者認(rèn)為山東省政府以外的投資主體對(duì)教育的投資積極性較低，導(dǎo)致非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)比重逐年萎縮。

三、山東省教育經(jīng)費(fèi)體制改革的深化路徑

為逐個(gè)破解山東省教育經(jīng)費(fèi)體制改革面臨的困境，促進(jìn)山東省教育事業(yè)的科學(xué)均衡發(fā)展，應(yīng)著手提高經(jīng)費(fèi)使用效益、加強(qiáng)薄弱教育階段經(jīng)費(fèi)投入并充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界教育投入的積極性。

（一）增加財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)投入，切實(shí)提高資金使用效益

近年來(lái)，山東省國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)逐年增長(zhǎng)并在教育經(jīng)費(fèi)中的比例不斷提高，盡管如此，穩(wěn)步提高財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入仍然是山東省教育經(jīng)費(fèi)體制改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。同時(shí)，龐大的在校生生規(guī)模要求增加教育投入以提高生均教育經(jīng)費(fèi)，繼而逐步縮小山東省生均教育事業(yè)費(fèi)用和生均公用經(jīng)費(fèi)與國(guó)家整體水平及其他省份間的差距，對(duì)于促進(jìn)我國(guó)教育事業(yè)的均衡發(fā)展并實(shí)現(xiàn)教育公平具有重要價(jià)值。

《山東省中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2011-2020年）》明確指出，山東省應(yīng)當(dāng)健全以政府投入為主、多渠道籌集教育經(jīng)費(fèi)的體制，大幅度增加教育投入。在穩(wěn)步增加教育經(jīng)費(fèi)投入的基礎(chǔ)上，政府部門應(yīng)當(dāng)合理安排使用財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)，切實(shí)提高經(jīng)費(fèi)的使用效益，加強(qiáng)教育經(jīng)費(fèi)的科學(xué)化、精細(xì)化管理，建立健全省內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的管理規(guī)章制度。首先，完善教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管制度，建立政府教育信息公開(kāi)制度及教育信息公共服務(wù)平臺(tái)，進(jìn)一步完善全省教育經(jīng)費(fèi)數(shù)據(jù)采集體系，健全信息公布規(guī)則及協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)、準(zhǔn)確地公開(kāi)政府有關(guān)教育經(jīng)費(fèi)的信息。[6]其次，促進(jìn)各級(jí)教育行政部門及學(xué)校在經(jīng)費(fèi)使用過(guò)程中的責(zé)任落實(shí)，政府部門切實(shí)承擔(dān)教育投入工作的主體責(zé)任并加強(qiáng)對(duì)教育經(jīng)費(fèi)投入工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，同時(shí)落實(shí)財(cái)政、稅務(wù)等部門的責(zé)任以實(shí)現(xiàn)教育經(jīng)費(fèi)使用工作中的協(xié)調(diào)配合。最后，建立健全教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)制度，通過(guò)財(cái)務(wù)監(jiān)督及績(jī)效評(píng)價(jià)等方式規(guī)范教育經(jīng)費(fèi)的使用，建立以績(jī)效為導(dǎo)向的財(cái)政教育資源配置方式，促進(jìn)評(píng)價(jià)財(cái)政教育支出的指標(biāo)體系與教育部門發(fā)展目標(biāo)的一致性，從而切實(shí)提高教育經(jīng)費(fèi)的使用效益。

（二）優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大初等、高等教育階段的經(jīng)費(fèi)投入

鑒于山東省教育經(jīng)費(fèi)的分配存在“兩頭小、中間大”的問(wèn)題，改革應(yīng)堅(jiān)持優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)并促進(jìn)教育經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)的均衡，加大對(duì)省內(nèi)高等學(xué)校和小學(xué)階段的教育經(jīng)費(fèi)投入，建立科學(xué)合理的教育經(jīng)費(fèi)分配制度和使用結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政教育支出在初等、中等和高等三級(jí)教育之間的合理分配。在增加財(cái)政教育支出總量的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定并保持對(duì)初中、高中及中等職業(yè)教育的財(cái)政支出力度的同時(shí)，提高初等教育與高等教育的財(cái)政支出。

專家對(duì)中國(guó)教育投資的內(nèi)部收益率的測(cè)算結(jié)果顯示，初等教育的個(gè)人內(nèi)部收益率及社會(huì)內(nèi)部收益率在三級(jí)教育中比例最高。[7]因此，對(duì)初等教育加大經(jīng)費(fèi)投入是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的基本保證，諸多發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐也證明如此。為保證教育經(jīng)費(fèi)的充分利用，政府應(yīng)當(dāng)明確初等教育在教育支出中的優(yōu)先地位并進(jìn)一步增加對(duì)初等教育的經(jīng)費(fèi)投入。

據(jù)有關(guān)實(shí)證研究統(tǒng)計(jì)分析，改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)高等教育快速發(fā)展，其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)作用大于中等教育，原因在于高等教育與國(guó)家的知識(shí)創(chuàng)新密切相關(guān)，高等教育在人力資源與科學(xué)技術(shù)方面的優(yōu)勢(shì)能夠?yàn)橹T多科技產(chǎn)業(yè)和企業(yè)提供技術(shù)咨詢與服務(wù)，通過(guò)科技成果的轉(zhuǎn)化促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展而成為現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐點(diǎn)。因此，加大高等教育領(lǐng)域的經(jīng)費(fèi)投入，促進(jìn)高等教育事業(yè)的發(fā)展對(duì)于山東省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步具有重要的推動(dòng)作用。

（三）完善多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界的投資積極性

從山東省教育經(jīng)費(fèi)的構(gòu)成比重來(lái)看，山東省政府是教育投資的第一大主體。義務(wù)教育作為一種純公共產(chǎn)品，關(guān)系到社會(huì)的起點(diǎn)公平問(wèn)題，其教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)主要由政府負(fù)擔(dān)。而高等教育由于其較為明顯的私人產(chǎn)品性質(zhì)，投資主體不應(yīng)單單局限為政府。盡管山東省教育投資現(xiàn)已基本形成政府與民間資本共存的局面并顯示出一定的多元化渠道，然而在當(dāng)前非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)逐年萎縮的形勢(shì)下，我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制存在社會(huì)興辦教育力量薄弱的問(wèn)題，繼續(xù)加強(qiáng)教育投資主體的多元化勢(shì)在必行。

為此，在繼續(xù)加大國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)通過(guò)制定相關(guān)政策引導(dǎo)社會(huì)、企業(yè)和個(gè)人投資于教育事業(yè)，擴(kuò)大社會(huì)資源進(jìn)入教育的途徑，建立科學(xué)合理的教育投資回報(bào)機(jī)制與捐贈(zèng)教育激勵(lì)機(jī)制，通過(guò)制度保障等措施鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量捐資、出資辦學(xué)從而充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界投資積極性。[8]例如，通過(guò)制定相關(guān)財(cái)稅政策鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資源和民間資本采取多種形式辦學(xué)，形成以政府為主、社會(huì)力量為輔的辦學(xué)體制；盡可能鼓勵(lì)社會(huì)資本支持高等教育的發(fā)展，允許境內(nèi)外資金依法開(kāi)展中外合作辦學(xué)。在促進(jìn)高等教育的社會(huì)捐贈(zèng)方面，通過(guò)樹(shù)立捐贈(zèng)意識(shí)和營(yíng)造文化氛圍提高公民的捐贈(zèng)積極性，加大教育捐贈(zèng)的優(yōu)惠程度并充分發(fā)揮政策法規(guī)對(duì)于社會(huì)捐贈(zèng)的激勵(lì)作用。

[1]魏海政.山東新政增加教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算[N].中國(guó)教育報(bào)，2011-10-12.

[2]國(guó)務(wù)院法制辦公室編.中華人民共和國(guó)教育法典[M].北京:中國(guó)法制出版社，2011，119.

[3]張茂聰.山東省現(xiàn)代化國(guó)民教育體系的構(gòu)建[R].濟(jì)南：山東師范大學(xué)教育政策與管理研究中心，2013，6.

[4]山東大學(xué)黨政干部培訓(xùn)基地.山東省十二五規(guī)劃重點(diǎn)解讀[EB/ OL].http://www.pspa.hsdu.edu.cn/sduzgpx/html/peixunxinxi/fagui/2011 0413/96_2.html.

[5]山東省教育廳.山東省教育事業(yè)“十二五”規(guī)劃[EB/OL].http:// www.sdedu.gov.cn/jyt/xxgk/ghjh/mughjh/webinfo/2014/01/138879260 9717913.htm.

[6]山東省教育廳.山東省教育體制改革推進(jìn)計(jì)劃（2011-2015年）[EB/OL].http://www.sdedu.gov.cn/jyt/zcwj/webinfo/2011/02/13875924 72896448.htm.

[7]朱國(guó)宏.中國(guó)教育投資的收益：內(nèi)部收益率的衡量[J].復(fù)旦教育，1992，（3）.

[8]山東省教育廳.山東省中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2011-2020年）[EB/OL].http://www.sdedu.gov.cn/jyt/ztzl/ghzqyj/webinfo/201 0/09/1387592553565768.htm.

（責(zé)任編輯：馮永剛）

山東省教育廳重大攻關(guān)項(xiàng)目“山東省教育體制改革戰(zhàn)略體系研究”（項(xiàng)目編號(hào)：ZDGG130007）的研究成果之一。

范曉婷/北京科技大學(xué)教育經(jīng)濟(jì)與管理研究所博士研究生，研究方向?yàn)榻逃?jīng)濟(jì)與管理