當(dāng)前山東省辦學(xué)體制改革存在的問題及對(duì)策分析*

●劉夢(mèng)晗 唐愛民

當(dāng)前山東省辦學(xué)體制改革存在的問題及對(duì)策分析*

●劉夢(mèng)晗 唐愛民

山東省辦學(xué)體制改革在取得成就的同時(shí)，存在著公辦學(xué)校、民辦學(xué)校、行業(yè)、部門和企業(yè)等社會(huì)力量參與辦學(xué)的積極性不一，辦學(xué)主體溝通不暢，對(duì)社會(huì)力量辦學(xué)的審批缺乏規(guī)范性，民辦學(xué)校內(nèi)部管理體制不夠完善，對(duì)轉(zhuǎn)制學(xué)校的審批與監(jiān)督管理不力，中外合作辦學(xué)力量不足等問題。要完善辦學(xué)體制改革，就必須實(shí)事求是地立足當(dāng)前存在的問題及不同類型學(xué)校辦學(xué)體制的自身特點(diǎn)，統(tǒng)籌規(guī)劃，穩(wěn)步發(fā)展。

山東省；辦學(xué)體制改革；問題；對(duì)策

辦學(xué)體制是指辦學(xué)的主體、服務(wù)方向、服務(wù)方式、辦學(xué)資源、辦學(xué)過程的管理權(quán)限及辦學(xué)效果受益者的義務(wù)等一系列權(quán)利關(guān)系體系和管理制度的總和，主要有公立、民辦以及混合辦學(xué)等三種體制。辦學(xué)體制改革順應(yīng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革、教育改革、教育管理改革的潮流，有利于激發(fā)教育活力、促進(jìn)教育事業(yè)的科學(xué)發(fā)展，因此受到國(guó)家的高度重視?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確指出：要深化辦學(xué)體制改革，形成各級(jí)各類學(xué)校共同發(fā)展的辦學(xué)體系。[1]山東省也充分強(qiáng)調(diào)切實(shí)加強(qiáng)辦學(xué)體制改革的重要性，并對(duì)辦學(xué)體制改革進(jìn)行政策引導(dǎo)，出臺(tái)了《山東省中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2011-2020年）》，明確提出要“深化教育體制改革和辦學(xué)體制改革”；同時(shí)，按照《山東省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》的精神，又制定了《山東省教育體制改革推進(jìn)計(jì)劃（2011-2015年）》，并將“辦學(xué)體制改革”作為重點(diǎn)改革的任務(wù)之一，辦學(xué)體制改革得以穩(wěn)步推進(jìn)。

通過政府、各方辦學(xué)力量的共同努力，山東省辦學(xué)體制改革取得了重大成效，公辦學(xué)校、民辦學(xué)校、中外合作辦學(xué)等都得到了長(zhǎng)足發(fā)展。但我們也應(yīng)看到，教育事業(yè)的改革發(fā)展也帶來了辦學(xué)體制不合理、動(dòng)力不足、運(yùn)行不暢等問題。本文擬對(duì)山東省辦學(xué)體制改革的現(xiàn)狀和問題作一概況，并循此提出某些對(duì)策建議。

一、山東省辦學(xué)體制改革現(xiàn)狀分析

“十二五”時(shí)期，山東省把教育放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，大力實(shí)施科教興魯和人才強(qiáng)省戰(zhàn)略，認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)家及《山東省中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2011-2020年）》的有關(guān)精神，各級(jí)各類教育取得了長(zhǎng)足發(fā)展，教育質(zhì)量得到了全面提升；公辦學(xué)校、民辦學(xué)校、中外合作辦學(xué)等學(xué)校在辦學(xué)規(guī)模、質(zhì)量、效益上都取得了重大進(jìn)展，促進(jìn)了教育事業(yè)的科學(xué)發(fā)展、跨越發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展。

（一）全省教育整體發(fā)展現(xiàn)狀

山東省在普及九年義務(wù)教育之后，城鄉(xiāng)免費(fèi)義務(wù)教育得以實(shí)現(xiàn)，高中階段教育得到全面普及，職業(yè)教育快速發(fā)展，高等教育進(jìn)入了大眾化階段，已建立起比較完善的國(guó)民教育體系。具體而言，到2013年，全省共有幼兒園18528所，義務(wù)教育階段學(xué)校14068所（普通小學(xué)11151所，普通初中2917所），普通高中547所，中等職業(yè)學(xué)校（不含技工學(xué)校）525所，特殊學(xué)校144所，高等學(xué)校151所（普通高校140所，成人高校11所）。幼兒園在園幼兒262.43萬人，小學(xué)在校生625.98萬人，初中在校生317.98萬人，高中在校生170.50萬人，中等職業(yè)學(xué)校（不含技工學(xué)校）在校生103.16萬人，普通本?？圃谛Ｉ?69.85萬人。[2]我省教育事業(yè)的發(fā)展步入了建國(guó)以來規(guī)模最大、效益最大、速度最快的時(shí)期。

（二）民辦教育發(fā)展現(xiàn)狀

在國(guó)家的政策引導(dǎo)、省政府的大力推動(dòng)、教育投資者及辦學(xué)主體的共同努力之下，山東省民辦教育有了顯著的發(fā)展，各級(jí)民辦教育學(xué)校在辦學(xué)數(shù)量、規(guī)模、在校人數(shù)、教學(xué)質(zhì)量等方面都有了顯著的提高。

2002年，山東省民辦教育機(jī)構(gòu)共有2350所，其中，幼兒園1671所，小學(xué)114所，普通中學(xué)363所，職業(yè)中學(xué)37所，民辦高等教育機(jī)構(gòu)中高等學(xué)校11所，其他民辦高等教育機(jī)構(gòu)154所。當(dāng)年民辦教育規(guī)模達(dá)到61.33萬人，其中，幼兒園在園人數(shù)為13.95萬，小學(xué)在校學(xué)生數(shù)為7.11萬，普通中學(xué)在校學(xué)生數(shù)為30.81萬，職業(yè)中學(xué)在校學(xué)生數(shù)為2.14萬，民辦高等教育機(jī)構(gòu)中高等學(xué)校在校學(xué)生數(shù)為2.65萬，其他高等教育機(jī)構(gòu)在校學(xué)生數(shù)為9.95萬。與同年全省教育規(guī)模相比，民辦教育總體規(guī)模占全省教育總體規(guī)模的3.46%，民辦小學(xué)、民辦中學(xué)、民辦高校分別占全省同級(jí)教育規(guī)模的1.07%、4.29%和11.08%。[3]經(jīng)過十余年的發(fā)展，到2013年，山東省民辦幼兒園達(dá)7332所，在園幼兒98.11萬人；民辦小學(xué)231所，在校生25.92萬人；民辦普通初中245所，在校生26.86萬人；民辦普通高中94所，在校生11.73萬人；民辦中等職業(yè)學(xué)校140所，在校生12.03萬人；民辦普通高等學(xué)校38所，普通本?？圃谛Ｉ?1.13萬人，占全省普通本?？圃谛Ｉ倲?shù)的18.33%。[4]通過對(duì)2002年、2013年民辦教育發(fā)展數(shù)據(jù)的比較，可以發(fā)現(xiàn)，12年間山東省民辦教育在數(shù)量、規(guī)模上的整體提升。

近五年來，隨著山東省省情及適齡入學(xué)人口的變化，山東省民辦教育的辦學(xué)規(guī)模、各級(jí)民辦教育所占全省同級(jí)整體教育情況的比例也有所變化，根據(jù)省教育廳發(fā)布的2009-2013年《山東省教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》提供的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，筆者計(jì)算了近五年山東省民辦學(xué)校的學(xué)校數(shù)量和在校人數(shù)占同年全省學(xué)?？倲?shù)、在校人數(shù)上的比例，如下圖所示：

從圖中可以看出，民辦學(xué)前教育在學(xué)校數(shù)量和在園人數(shù)方面都遠(yuǎn)遠(yuǎn)走在了基礎(chǔ)教育和高等教育的前面，民辦幼兒園蓬勃發(fā)展，學(xué)前兒童的入學(xué)機(jī)會(huì)得到顯著提升；民辦小學(xué)和初中在同級(jí)教育規(guī)模中所占比例較小，學(xué)校數(shù)量及在校生較少，這說明我省義務(wù)教育階段的學(xué)校大多為公辦學(xué)校，形成了以公立教育辦學(xué)形式為主體，以民辦教育為輔助的格局；從近五年的數(shù)據(jù)來看，民辦高中和民辦高校的數(shù)量比例遠(yuǎn)大于在校學(xué)生比例，逐漸顯示出生源不足的態(tài)勢(shì)。

（三）中外合作辦學(xué)現(xiàn)狀

中外合作辦學(xué)是指中外教育機(jī)構(gòu)依法在我國(guó)境內(nèi)合作舉辦以中國(guó)公民為主要招生對(duì)象的教育教學(xué)活動(dòng)。[5]從1995年我省審批的第一家中外合作辦學(xué)項(xiàng)目開始，截止2003年7月，山東省共有合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目78個(gè)，其中獨(dú)立設(shè)置的機(jī)構(gòu)17個(gè)，高等學(xué)歷教育項(xiàng)目?jī)H5個(gè)；而且，能開展實(shí)質(zhì)性合作辦學(xué)及辦學(xué)層次較高的合作辦學(xué)活動(dòng)為數(shù)不多。經(jīng)過整頓、調(diào)整，至2007年底，我省的中外合作辦學(xué)項(xiàng)目、機(jī)構(gòu)數(shù)達(dá)89個(gè)，分布在38所高校。目前為止，經(jīng)教育部復(fù)核的我省中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)共9個(gè)、中外合作辦學(xué)項(xiàng)目34個(gè)、非學(xué)歷中外合作辦學(xué)項(xiàng)目5個(gè)、非學(xué)歷機(jī)構(gòu)6個(gè)。[6]

從山東省教育廳歷年的審批情況看，中外合作辦學(xué)項(xiàng)目呈擴(kuò)大態(tài)勢(shì)，2001-2003年分別為9、17、15項(xiàng)。截止《辦學(xué)條例》頒發(fā)之前，山東省17個(gè)地市中開展中外合作辦學(xué)的有12個(gè)，且地域分布極不均衡，主要集中在濟(jì)南（26）、青島（13）、煙臺(tái)（12）、濰坊（11）、威海（6）、泰安（3）等地。在合作辦學(xué)的國(guó)別或地區(qū)分布上，我省涉及15個(gè)國(guó)家和地區(qū)，主要集中在澳大利亞（14）、加拿大（12）、日本（11）、美國(guó)（8）、德國(guó)（5），其他國(guó)家或地區(qū)的數(shù)量較少，依次為香港、新加坡、英國(guó)等。在辦學(xué)層次方面，我省的中外合作辦學(xué)的層次覆蓋了中等及以上學(xué)歷和非學(xué)歷教育。其中，學(xué)歷教育28項(xiàng)（高等學(xué)歷僅5項(xiàng)），非學(xué)歷教育50項(xiàng)。在專業(yè)分布方面，以經(jīng)貿(mào)、經(jīng)濟(jì)和管理類專業(yè)為主。在非學(xué)歷教育與學(xué)歷教育比例方面，非學(xué)歷教育占64%，學(xué)歷教育僅占36%，其中高等學(xué)歷教育只占0.6%左右，[7]學(xué)歷教育特別是高等學(xué)歷教育發(fā)展的空間非常大。

二、山東省辦學(xué)體制改革存在的問題

山東省一直高度重視教育發(fā)展問題，隨著教育投入的不斷增加，各級(jí)教育的辦學(xué)條件明顯提高，教育資源不斷增加，教育公益化水平不斷提升；通過辦學(xué)體制的不斷改革，各類學(xué)校規(guī)模發(fā)展迅速，初步實(shí)現(xiàn)了教育發(fā)展的多樣化。但在各類學(xué)校的辦學(xué)體制改革中，也暴露出了一些亟需解決的問題，如公辦學(xué)校、民辦學(xué)校、行業(yè)、部門和企業(yè)等社會(huì)力量參與辦學(xué)的積極性不一，辦學(xué)主體溝通不暢，對(duì)社會(huì)力量辦學(xué)的審批尚缺乏規(guī)范性，民辦學(xué)校內(nèi)部管理體制不夠完善，對(duì)轉(zhuǎn)制學(xué)校的審批與監(jiān)督管理不力，中外合作辦學(xué)力量不足。這些問題影響了我省辦學(xué)體制綜合改革的推進(jìn)，也不利于教育事業(yè)的綜合發(fā)展。

（一）公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革存在的問題

在不同類型的辦學(xué)體制學(xué)校中，公辦學(xué)校所占比重最大，公辦學(xué)校的辦學(xué)狀況、規(guī)模對(duì)其所在地區(qū)民辦學(xué)校的辦學(xué)規(guī)模、地區(qū)影響力等都會(huì)產(chǎn)生可見的影響。就全國(guó)及山東省教育發(fā)展情況來看，公辦學(xué)校一直在同級(jí)學(xué)校中占大多數(shù)，公辦學(xué)校種類多、數(shù)量大、在校學(xué)生人數(shù)多，因而，公辦學(xué)校辦學(xué)體制的改革在辦學(xué)體制改革整體進(jìn)程中占據(jù)重要地位。

1．公辦學(xué)校特別是公辦高等院校現(xiàn)存收費(fèi)體制改革的適時(shí)性不夠。我國(guó)公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革最早是從收費(fèi)體制開始的，經(jīng)過近20年的發(fā)展，到2000年，包括師范院校在內(nèi)的全國(guó)普通高校全部完成招生并軌，形成了“以非政府財(cái)政性經(jīng)費(fèi)支持公立教育”的局面。山東省現(xiàn)行高校收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是2000年根據(jù)《山東省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省物價(jià)局等部門關(guān)于調(diào)整大中專院校收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告的通知》（魯政辦發(fā)〔2000〕68號(hào)）制定的，2003年根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門關(guān)于2003年治理教育亂收費(fèi)工作實(shí)施意見的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2003〕59號(hào)）和《山東省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省教育廳等部門關(guān)于2003年學(xué)校收費(fèi)管理和治理教育亂收費(fèi)工作的實(shí)施意見》（魯政辦發(fā)〔2003〕63號(hào)），山東省教育廳、物價(jià)局、財(cái)政廳對(duì)全省大中專院校和中小學(xué)的現(xiàn)行教育收費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行了清理，公布了《山東省教育收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)一覽表》，對(duì)山東省中小學(xué)收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、大中專院校收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)作了統(tǒng)一規(guī)定，在大中專院校收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)表中，對(duì)公辦高等學(xué)校的學(xué)費(fèi)和住宿費(fèi)以及函大、電大、夜大、短訓(xùn)班培訓(xùn)費(fèi)等進(jìn)行了明確的公示和說明，規(guī)范了學(xué)校的收費(fèi)行為，促進(jìn)了高等教育有序發(fā)展。應(yīng)當(dāng)說，山東省公辦高校的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)省情合理制定的，但在全省經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的同時(shí)，高校收費(fèi)系統(tǒng)及體制卻一直未能及時(shí)改變，因而導(dǎo)致學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，按質(zhì)論價(jià)原則未能充分體現(xiàn)，減免和獎(jiǎng)學(xué)助學(xué)政策不完善，學(xué)分制教學(xué)改革缺乏有效的配套收費(fèi)政策的支撐等問題。這些問題影響了公辦高等院校教育及內(nèi)部管理制度的改革，不利于教育公益性原則的推動(dòng)和公辦高等教育的健康發(fā)展。

2．公辦學(xué)校辦學(xué)體制的轉(zhuǎn)制存在高收費(fèi)、審批不嚴(yán)等現(xiàn)象。自20世紀(jì)90年代起，山東省公辦學(xué)校開始轉(zhuǎn)制改革，公辦學(xué)校改制主要集中于中小學(xué)教育階段。鑒于接受義務(wù)教育的適齡兒童數(shù)量劇增，政府的教育經(jīng)費(fèi)有限，基礎(chǔ)教育出現(xiàn)了資源短缺現(xiàn)象，加之隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)對(duì)高質(zhì)量教育的需求逐漸增大，公辦學(xué)校轉(zhuǎn)制應(yīng)運(yùn)而生。山東省公辦學(xué)校轉(zhuǎn)制主要采取“公辦民助”、“國(guó)有民營(yíng)”、“國(guó)有民辦”等方式，學(xué)校所有制不發(fā)生改變，只是在招生、收費(fèi)、管理等方面按照民辦學(xué)校的方式運(yùn)行；也有地方實(shí)行“民辦公助”方式，即政府投入硬件、師資以及學(xué)校聲譽(yù)等有形與無形資產(chǎn)，允許學(xué)校提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。公辦學(xué)校的轉(zhuǎn)制，其形式包括重點(diǎn)學(xué)校轉(zhuǎn)制、普通中小學(xué)或薄弱學(xué)校依托重點(diǎn)學(xué)校轉(zhuǎn)制、企業(yè)子弟學(xué)校轉(zhuǎn)制、小區(qū)新建配套學(xué)校轉(zhuǎn)制、撤并學(xué)校轉(zhuǎn)制等不同方式，目的在于擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源，創(chuàng)造更多的優(yōu)質(zhì)教育機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展?！白曰I經(jīng)費(fèi)、自我管理”的辦學(xué)模式部分解決了教育經(jīng)費(fèi)不足問題，但也帶來了相應(yīng)的問題。

“自籌經(jīng)費(fèi)、自我管理”的體制改革學(xué)校，其經(jīng)費(fèi)在部分來源于政府財(cái)政支持的情況下，主要來自學(xué)生的學(xué)費(fèi)，這導(dǎo)致義務(wù)教育階段部分學(xué)校收取“高額擇校費(fèi)”和“贊助費(fèi)”現(xiàn)象的增加，一些“校中?！薄⒐k學(xué)校的“國(guó)際班”其收費(fèi)特性十分明顯，但其辦學(xué)效果難以顯現(xiàn)，因而帶來極大的負(fù)面問題。公辦轉(zhuǎn)制學(xué)校因?yàn)槭召M(fèi)高，還影響了教育公平。高額的擇校費(fèi)和贊助費(fèi)給貧困學(xué)生及家庭帶來了沉重負(fù)擔(dān)。公辦學(xué)校的轉(zhuǎn)制本意在于為民眾提供高質(zhì)量的教育，但高額學(xué)費(fèi)將一些貧困學(xué)子拒之門外，加之對(duì)在校貧困學(xué)生的資助體系不甚完善，因而影響了教育的公平性。同時(shí)，民眾對(duì)于高質(zhì)量教育的追求、對(duì)優(yōu)秀學(xué)校的選擇，導(dǎo)致“就近入學(xué)”機(jī)會(huì)減少，同樣影響了教育的公平。公辦學(xué)校轉(zhuǎn)制、學(xué)校自籌經(jīng)費(fèi)，還造成部分地方政府推卸責(zé)任、減少教育經(jīng)費(fèi)投入等問題。公辦學(xué)校轉(zhuǎn)制中存在的這些弊端，也會(huì)造成轉(zhuǎn)制學(xué)校審批、監(jiān)督管理方面的疏漏，導(dǎo)致審批不嚴(yán)、監(jiān)管不力、滋生貪腐等現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）民辦學(xué)校辦學(xué)體制改革存在的問題

1．民辦學(xué)校內(nèi)部管理體制不夠完善。我國(guó)民辦學(xué)校內(nèi)部管理體制模式主要有：董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，主辦單位指導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，校長(zhǎng)主持下的校務(wù)委員會(huì)制，教職工代表大會(huì)基礎(chǔ)上的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。目前，我省大多數(shù)民辦學(xué)校實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。在此體制中，校董會(huì)是學(xué)校的宏觀決策者和最高權(quán)力中心。在理想狀況下，校董會(huì)應(yīng)由校長(zhǎng)、學(xué)生家長(zhǎng)代表、學(xué)校投資者、教育專家等組成，但目前我省的民辦學(xué)校校董會(huì)結(jié)構(gòu)或功能不夠完整，學(xué)校大多由校長(zhǎng)全權(quán)管理，內(nèi)部缺乏必要的管理、監(jiān)督機(jī)制。除校董會(huì)管理不完善外，民辦學(xué)校內(nèi)部管理體制的不完善還表現(xiàn)在部分學(xué)校過分追求營(yíng)利、虛假招生宣傳、財(cái)務(wù)監(jiān)管不利、教師工資制度不完善、教學(xué)管理制度不完善等方面。民辦學(xué)校存在的這些問題，都應(yīng)從內(nèi)部管理體制方面尋求改革辦法。

2．民辦教育辦學(xué)質(zhì)量不高。從2002年及近五年（2009-2013年）山東省民辦教育機(jī)構(gòu)的數(shù)量、辦學(xué)規(guī)模在全省同級(jí)教育規(guī)模中所占的比例可以看出，山東省民辦教育的力量在不斷壯大，但相比而言，民辦教育的辦學(xué)質(zhì)量與公辦學(xué)校相比差距較大。首先，民辦學(xué)校面臨生源危機(jī)。2011年，根據(jù)山東省教育招生考試院公布的數(shù)據(jù)，山東省?？普猩?jì)劃為29萬人，實(shí)際錄取人數(shù)為248138人，比計(jì)劃數(shù)少4萬多人。[8]這意味著，山東?？圃盒Ｕ猩辽俅嬖?萬生源的缺口，這些缺口主要集中于職業(yè)技術(shù)學(xué)院及獨(dú)立設(shè)置的成人高校、民辦高校的?？疲ǜ呗殻I(yè)、中外合作辦學(xué)?？疲ǜ呗殻I(yè)、獨(dú)立學(xué)院等二批招生院校，非公辦學(xué)校面臨嚴(yán)重的生源危機(jī)。適齡人口減少、公辦學(xué)校擴(kuò)招等固然是影響民辦高等院校招生困境的因素，但培養(yǎng)質(zhì)量不高無疑是主要原因。其次，教師隊(duì)伍建設(shè)問題突出。優(yōu)秀的師資隊(duì)伍是辦學(xué)的重要基石，不少民辦學(xué)校的教師無法同公辦學(xué)校的教師享受同樣的待遇，造成其工作積極性降低，導(dǎo)致師資隊(duì)伍不穩(wěn)定。據(jù)媒體報(bào)導(dǎo)，山東省青島市的一所民辦高校，許多教師身兼數(shù)門課程，多者達(dá)到8、9門課，而且這些課程多數(shù)與教師本身專業(yè)無關(guān)，教師在自學(xué)該專業(yè)之后再教授學(xué)生，很難保證教學(xué)質(zhì)量。此外，學(xué)校沒有足夠的條件幫助教師提高教學(xué)水平和業(yè)務(wù)能力，使教師遭遇專業(yè)提升瓶頸，從而無法提高教學(xué)質(zhì)量。[9]再次，辦學(xué)特色不夠鮮明。民辦學(xué)校的辦學(xué)模式與公辦學(xué)校沒有明顯差別，沒有體現(xiàn)自身應(yīng)有的辦學(xué)特色和活力。

3．民辦教育的公益性和公平性亟待提高。促進(jìn)教育公平，辦好人民滿意的教育，是山東省教育改革和發(fā)展的指導(dǎo)思想之一；堅(jiān)持教育的公益性原則，促進(jìn)教育公平是教育改革應(yīng)遵循的原則。就目前山東省民辦學(xué)校的發(fā)展?fàn)顩r而言，部分民辦學(xué)校的辦學(xué)者以營(yíng)利為辦學(xué)目的，以學(xué)生繳納的學(xué)費(fèi)為主要經(jīng)費(fèi)來源，但只將一小部分經(jīng)費(fèi)用于教育活動(dòng)，造成學(xué)校教學(xué)儀器落后、圖書館藏書不足等硬件設(shè)施較差的情況。與此同時(shí)，學(xué)校采用其他方式從學(xué)生身上斂財(cái)，例如限制學(xué)生出校時(shí)間，在校內(nèi)設(shè)置多家超市和網(wǎng)吧等，讓學(xué)生將錢花在校內(nèi)，這些行動(dòng)都影響了教育的公益性。教學(xué)條件的落后及待遇的差距等情況也造成了民辦學(xué)校的師生無法與公辦學(xué)校的師生享受同樣的待遇，不利于教育公平性的體現(xiàn)。

（三）中外合作辦學(xué)存在的問題

中外合作辦學(xué)存在的最突出的問題是辦學(xué)力量不足。主要表現(xiàn)在：（1）低水平重復(fù)辦學(xué)。很多學(xué)校的中外合作項(xiàng)目集中于商科、管理、計(jì)算機(jī)等專業(yè)，在專業(yè)上重復(fù)辦學(xué)，沒有涉及其他專業(yè)，造成資源浪費(fèi)、辦學(xué)水平低的現(xiàn)象；（2）辦學(xué)質(zhì)量低。不少學(xué)校沒有充分審核外國(guó)教育資源，在引進(jìn)外國(guó)優(yōu)質(zhì)教育資源方面存在問題，同時(shí)，沒有提升自身辦學(xué)質(zhì)量，導(dǎo)致辦學(xué)質(zhì)量低；（3）辦學(xué)數(shù)量少。與其他辦學(xué)模式相比，中外合作辦學(xué)在數(shù)量上和規(guī)模上都有待提高。

三、山東省辦學(xué)體制改革對(duì)策分析

為促進(jìn)山東省辦學(xué)體制改革順利進(jìn)行，穩(wěn)步解決公辦學(xué)校、民辦學(xué)校、中外合作辦學(xué)中出現(xiàn)的問題，我們應(yīng)從教育的整體改革入手，采取務(wù)實(shí)措施，不斷實(shí)現(xiàn)辦學(xué)體制改革的優(yōu)化。

（一）建立以政府辦學(xué)為主、社會(huì)各界共同辦學(xué)的體制，加快公辦學(xué)校、民辦學(xué)校、社會(huì)力量辦學(xué)等多元化辦學(xué)體制改革的進(jìn)程

為切實(shí)保障辦學(xué)體制改革的有效推進(jìn)，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》專門提出了明確的指導(dǎo)思想，即“健全政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、辦學(xué)主體多元、辦學(xué)形式多樣、充滿生機(jī)活力的辦學(xué)體制，形成以政府辦學(xué)為主體、全社會(huì)積極參與、公辦教育和民辦教育共同發(fā)展的格局?！盵10]我們應(yīng)結(jié)合山東省的省情、民意，認(rèn)真貫徹落實(shí)這一指導(dǎo)性政策，盡快形成并完善多元化的辦學(xué)體制。

在公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革方面，應(yīng)積極落實(shí)《山東省中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2011-2020年）》關(guān)于辦學(xué)體制改革的指導(dǎo)思想并予以嚴(yán)格監(jiān)管。我省公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革的方向應(yīng)是：“深化，以擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源和扶持薄弱學(xué)校發(fā)展為重點(diǎn)，積極鼓勵(lì)行業(yè)企業(yè)等社會(huì)力量參與辦學(xué)，探索聯(lián)合辦學(xué)、委托管理等多種辦學(xué)形式，增強(qiáng)公辦學(xué)校辦學(xué)活力，提高辦學(xué)水平和效益”。[11]2011年5月10日，山東省召開“教育體制改革推進(jìn)計(jì)劃”座談會(huì)，鼓勵(lì)行業(yè)、企業(yè)等社會(huì)力量通過委托管理、合作辦學(xué)等方式參與公辦學(xué)校的辦學(xué)與管理，在不改變公辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的前提下，引入民辦學(xué)校的運(yùn)行機(jī)制，實(shí)行學(xué)校所有權(quán)與辦學(xué)權(quán)相分離，把辦學(xué)權(quán)交給承辦者，學(xué)校收費(fèi)和人員管理參照民辦學(xué)校有關(guān)政策執(zhí)行。[12]

在民辦學(xué)校辦學(xué)體制改革方面，應(yīng)以《山東省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》規(guī)定的“積極倡導(dǎo)教育家辦學(xué)，減少和規(guī)范對(duì)學(xué)校的行政審批和直接干預(yù)；大力發(fā)展民辦教育，落實(shí)民辦學(xué)校、學(xué)生、教師與公辦學(xué)校的平等法律地位，規(guī)范教育收費(fèi)”[13]為指導(dǎo)思想，整體規(guī)劃、分類實(shí)施、分步推進(jìn)。

在推進(jìn)中外合作辦學(xué)體制改革方面，應(yīng)以《山東省教育體制改革推進(jìn)計(jì)劃（2011-2015年）》規(guī)定的“積極引進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源，構(gòu)建全方位、多層次、寬領(lǐng)域的教育國(guó)際合作與交流平臺(tái)”[14]為指導(dǎo)，在借鑒先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我省實(shí)際制定發(fā)展中外合作辦學(xué)的具體措施。

在相關(guān)政策的引導(dǎo)下，山東省政府、各地方政府均應(yīng)把當(dāng)?shù)亟逃陌l(fā)展放在優(yōu)先發(fā)展的位置，強(qiáng)化政府在教育發(fā)展方面的責(zé)任，促進(jìn)政府與各辦學(xué)力量的溝通與協(xié)作，促進(jìn)民辦學(xué)校、行業(yè)、部門和企業(yè)等社會(huì)力量參與到辦學(xué)中來，同時(shí)促進(jìn)政府與公辦學(xué)校、社會(huì)辦學(xué)力量等辦學(xué)主體的溝通，努力實(shí)現(xiàn)我省多元化的辦學(xué)體制改革。

（二）堅(jiān)持教育的公益性原則

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確將堅(jiān)持教育的公益性原則作為教育事業(yè)發(fā)展的重要方略。貫徹教育的公益性原則不僅適用于公辦教育，對(duì)于民辦教育、中外合作辦學(xué)教育也同樣適用。惟有堅(jiān)持教育的公益性，方能保障公民受教育權(quán)利的滿足，進(jìn)而使公平這一社會(huì)主義核心價(jià)值觀得以踐行。堅(jiān)持公益性原則，就要反對(duì)以營(yíng)利為目的辦學(xué)方向，消除辦學(xué)體制改革中的雜亂無序的收費(fèi)行為，確保公辦、民辦、合作辦學(xué)收費(fèi)的合理化。政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)學(xué)校的監(jiān)管，合理安排教育經(jīng)費(fèi)的投入，同時(shí)，民辦教育、中外合作辦學(xué)的經(jīng)營(yíng)者也要強(qiáng)化辦學(xué)素質(zhì)，加強(qiáng)學(xué)校管理，促進(jìn)教育的公益性。

辦學(xué)體制的改革，除堅(jiān)持多元化辦學(xué)、公益性辦學(xué)原則之外，還應(yīng)針對(duì)不同類型學(xué)校辦學(xué)體制改革中出現(xiàn)的具體問題，采取不同的措施。

1.以收費(fèi)改革、轉(zhuǎn)制審批、清理規(guī)范為重心，優(yōu)化公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革

2013年8月29日，山東省發(fā)布《關(guān)于山東省高等教育收費(fèi)改革試點(diǎn)的意見》（魯價(jià)費(fèi)發(fā)〔2013〕93號(hào)），決定從2013年起選擇部分高校先期進(jìn)行高等教育收費(fèi)改革試點(diǎn)。收費(fèi)改革應(yīng)遵循“政府投入為主，受教育者和社會(huì)合理負(fù)擔(dān)”、“按質(zhì)論價(jià)，優(yōu)化結(jié)構(gòu)”、“控幅度，?；尽?、“簡(jiǎn)政放權(quán)，完善機(jī)制”、“積極穩(wěn)妥，有序推進(jìn)”的原則；[15]配合高校學(xué)分制教學(xué)改革，首批選擇中國(guó)海洋大學(xué)、山東大學(xué)、山東農(nóng)業(yè)大學(xué)、山東理工大學(xué)、濟(jì)南大學(xué)、魯東大學(xué)、青島大學(xué)等7所高校進(jìn)行學(xué)分制收費(fèi)改革試點(diǎn)，并且優(yōu)化收費(fèi)結(jié)構(gòu)、完善收費(fèi)管理機(jī)制、加大獎(jiǎng)學(xué)助學(xué)力度，解決高校因收費(fèi)不合理帶來的發(fā)展問題。對(duì)于此改革，應(yīng)及時(shí)總結(jié)、完善試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，并適時(shí)在全省各高校全面推廣。

為確保辦學(xué)體制改革的有序性，應(yīng)加強(qiáng)轉(zhuǎn)制審批力度，并做好規(guī)范清理工作。2007年初，山東省叫停了公辦學(xué)校改制為民辦學(xué)校的做法，明文規(guī)定在鼓勵(lì)民辦學(xué)校發(fā)展的同時(shí)，不允許義務(wù)教育階段公辦學(xué)校改制為民辦學(xué)校，不得把公辦義務(wù)教育資源轉(zhuǎn)變?yōu)槊褶k，義務(wù)教育的公辦學(xué)校不能搞“校中?！焙汀耙恍芍啤保坏贸鲆?guī)定亂收費(fèi)。[16]此后，根據(jù)2008年教育部《關(guān)于進(jìn)一步做好義務(wù)教育階段改制學(xué)校清理規(guī)范工作的幾點(diǎn)意見》、2009年教育部《關(guān)于貫徹義務(wù)教育法進(jìn)一步規(guī)范義務(wù)教育辦學(xué)行為的若干意見》，停止審批新的改制學(xué)校。今后幾年，我們應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)現(xiàn)有公辦改制學(xué)校的監(jiān)管力度，解決公辦轉(zhuǎn)制學(xué)校高收費(fèi)問題，促進(jìn)公辦轉(zhuǎn)制學(xué)校的良好發(fā)展。

2.促進(jìn)民辦學(xué)校管理體制改革，狠抓內(nèi)部管理與學(xué)校自身建設(shè)

首先，應(yīng)進(jìn)一步完善民辦學(xué)校的內(nèi)部管理體制。根據(jù)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》的規(guī)定，民辦學(xué)校應(yīng)“依法設(shè)立理事會(huì)或董事會(huì)，保障校長(zhǎng)依法行使職權(quán)，逐步推進(jìn)監(jiān)事制度。積極發(fā)揮民辦學(xué)校黨組織的作用。完善民辦高等學(xué)校督導(dǎo)專員制度。落實(shí)民辦學(xué)校教職工參與民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利。依法明確民辦學(xué)校變更、退出機(jī)制。切實(shí)落實(shí)民辦學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。依法建立民辦學(xué)校財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)和資產(chǎn)管理制度。任何組織和個(gè)人不得侵占學(xué)校資產(chǎn)、抽逃資金或者挪用辦學(xué)經(jīng)費(fèi)。建立民辦學(xué)校辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制和信息公開制度?！盵17]其次，政府應(yīng)依法管理民辦教育，明確與民辦學(xué)校的關(guān)系定位。在政府對(duì)民辦教育的管理中，應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，對(duì)營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校進(jìn)行分類管理，并且規(guī)范民辦學(xué)校法人登記、完善民辦學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)。第三，擴(kuò)大社會(huì)對(duì)民辦學(xué)校的管理與監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)民辦教育的評(píng)估工作。第四，群策群力，加強(qiáng)民辦學(xué)校建設(shè)。促進(jìn)民辦學(xué)校的建設(shè)與發(fā)展需要政府和校方的共同努力，政府應(yīng)提供直接或間接的資助，同時(shí)提供法律、政策支持，為民辦學(xué)校的發(fā)展提供良好的制度保障和發(fā)展環(huán)境。民辦學(xué)校應(yīng)努力加強(qiáng)自身建設(shè)，創(chuàng)新體制和育人模式，提高辦學(xué)質(zhì)量。

（三）依法做好中外合作辦學(xué)的審批工作，積極擴(kuò)大中外合作辦學(xué)項(xiàng)目

首先，應(yīng)依法審批外方辦學(xué)資質(zhì)和辦學(xué)能力。政府審批機(jī)構(gòu)要強(qiáng)化審批工作，公開市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，加深對(duì)外方辦學(xué)者水平和資質(zhì)的調(diào)查，同時(shí)進(jìn)行政策引導(dǎo)，保障中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)相關(guān)的優(yōu)惠政策得以落實(shí)，以便于外國(guó)優(yōu)質(zhì)教育資源進(jìn)入我國(guó)。除加強(qiáng)審批外，應(yīng)謹(jǐn)慎選擇中外合作辦學(xué)的合作伙伴，避免合作辦學(xué)層次偏低、合作對(duì)象不對(duì)等現(xiàn)象的發(fā)生。其次，應(yīng)抓住時(shí)機(jī)，積極擴(kuò)大、發(fā)展中外合作辦學(xué)項(xiàng)目。應(yīng)在《山東省教育體制改革推進(jìn)計(jì)劃（2011-2015年）》框架內(nèi)，“鼓勵(lì)高等學(xué)校與國(guó)外高水平大學(xué)合作開發(fā)專業(yè)、課程，探索建立校際教師互派、學(xué)生互換、學(xué)分互認(rèn)和學(xué)位互授聯(lián)授的有效途徑和方法。支持創(chuàng)辦高水平的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目，逐步建立若干國(guó)際合作研究中心。鼓勵(lì)有條件的學(xué)校赴境外辦學(xué)，開發(fā)海外教育市場(chǎng)。鼓勵(lì)職業(yè)學(xué)校引進(jìn)國(guó)際權(quán)威機(jī)構(gòu)認(rèn)可的職業(yè)資格證書培養(yǎng)體系，培養(yǎng)適應(yīng)國(guó)際勞務(wù)市場(chǎng)需求的高素質(zhì)勞動(dòng)者?！盵18]各地、各部門應(yīng)根據(jù)《計(jì)劃》的要求，結(jié)合自身實(shí)際情況，積極創(chuàng)造條件，加快發(fā)展中外合作辦學(xué)項(xiàng)目，提高合作辦學(xué)的整體效益。

[1][10][17]國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）[EB/OL].http://www.china.com.cn/policy/txt/2010-03/01/content_194 92625_3.htm.

[2][4]山東省教育廳.2013年山東省教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[EB/OL]. http://www.sdedu.gov.cn/jyt/jyzx/webinfo/2014/02/139228240951846 6.6.htm.

[3]陶西平,王佐書.中國(guó)民辦教育[M].北京：教育科學(xué)出版社，2010, 318-322.

[5]中華人民共和國(guó)中外合作辦學(xué)條例[EB/OL].http://www.china. com.cn/law/flfg/txt/2006-08/08/content_7060333.htm．

[6][7]王劍波.跨國(guó)教育在中國(guó)的三十年——以山東省中外合作辦學(xué)為例[J].山東社會(huì)科學(xué)，2008，（12）.

[8]山東?？圃盒＝衲暧?萬多招生缺口——生源危機(jī)真的來了？[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/edu/2011-09/20/c_122057458.htm.

[9]民辦高校調(diào)查：教師身兼9門課程臨時(shí)抱佛腳[EB/OL].http:// bd.hbrc.com/rczx/news-71381.html.

[11]山東省中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2011-2020年）[EB/ OL].http://www.sdjxyj.net/news_show.asp？id=26889.

[12]山東鼓勵(lì)公辦學(xué)校引入民辦機(jī)制辦學(xué)權(quán)交給承辦者[EB/ OL].http://www.hrmbedu.com.cn/News_content.asp？id=2233.

[13]山東省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要[EB/OL]. http://www.sdfao.gov.cn/art/2011/4/1/art_1347_12669.html.

[14][18]山東省教育體制改革推進(jìn)計(jì)劃（2011-2015年）[EB/OL]. http://www.jyb.cn/info/dfjyk/201103/t20110303_417209.html.

[15]關(guān)于山東省高等教育收費(fèi)改革試點(diǎn)的意見[EB/OL].http:// www.sdedu.gov.cn/old/sdedu_zxwj/201309/t20130906_141231.htm.

[16]山東叫停公辦學(xué)校改制為民辦學(xué)校[EB/OL].http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2007-01/14/content_12252630.htm.

（責(zé)任編輯：馮永剛）

山東省教育廳重大攻關(guān)項(xiàng)目“山東省教育體制改革戰(zhàn)略體系研究”（項(xiàng)目編號(hào)：ZDGG130007）的研究成果之一。

劉夢(mèng)晗/曲阜師范大學(xué)教科院研究生，研究方向?yàn)楸容^教育學(xué)

唐愛民/曲阜師范大學(xué)教科院教授、教育學(xué)博士、副院長(zhǎng)，研究方向?yàn)榻逃龑W(xué)原理