淺析清代監(jiān)察官員管理制度

劉艷勤

[摘 要]監(jiān)察官員管理制度是政治制度的重要組成部分，它對維護封建統(tǒng)治，防治腐敗產(chǎn)生了積極效應。清代的監(jiān)察官員管理制度形成了一套較為完整的人事管理體制，對監(jiān)察官員的錄用、考核、回避等方面做了具體的創(chuàng)設性的規(guī)定。本文就以上四方面內(nèi)容進行分析，并進一步探究得出清代監(jiān)察管理制度有效運行的保障性因素。

[關鍵詞]清代；監(jiān)察；監(jiān)察官

[中圖分類號]K249 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）06 — 0098 — 02

古代監(jiān)察官的素質(zhì)水平直接影響到監(jiān)察職能的發(fā)揮。因此，加強對監(jiān)察官員的管理，建立相應的制度規(guī)范顯得尤為重要。清代是我國封建王朝的終結(jié)者，建立了我國古代以來最為細密與完備的監(jiān)察體制和有效的監(jiān)察官員管理制度，在維護封建政治穩(wěn)定和社會發(fā)展方面發(fā)揮了重要的作用，為后世監(jiān)察制度的發(fā)展提供了許多值得參考和借鑒的經(jīng)驗。本文旨在分析清代監(jiān)察官管理制度具體措施，并試圖找出該制度有效運行的保障性因素。

一、清代監(jiān)察官的錄用制度

科學合理的監(jiān)察人員錄用制度是保證人員素質(zhì)與質(zhì)量首要環(huán)節(jié)。建設高素質(zhì)的監(jiān)察隊伍，提高監(jiān)察效能，加強對監(jiān)察官的入口管理是非常重要的。

（一）嚴格的資格條件

康熙二十六年（1687）諭：“國家設立都御史、科道官，以建白為專責，所以達下情而去壅弊，職位至重?！薄?〕在人選方面，“必學識優(yōu)長，練達政務，乃克勝任”。由此可看出，監(jiān)察官員所承擔的重任要求他們應該具備一定的素質(zhì)和能力。因此，清代統(tǒng)治者注重對監(jiān)察人員的政治、知識、身心三方面素質(zhì)的考察。

1.政治素質(zhì)

由于監(jiān)察官員特殊的政治身份，清代皇帝都非常重視官員的政治素質(zhì)，并視其為是否合格的首要素質(zhì)。政治素質(zhì)的高低直接影響對監(jiān)察效能的實現(xiàn)程度及政治的穩(wěn)定性。因此，“清廉耿直”、“剛正不阿”、“盡忠職守”、“秉公執(zhí)法”，“上之則匡過陳善，下之則激濁楊清，務求知而不言，言無不盡”，這些都是監(jiān)察官員必備的政治素質(zhì)。其中忠于皇上，忠于職守，這是最基本的素質(zhì)要求。比如，康熙認為，科道官乃治官之要，要想正人，必先正己，并且特別強調(diào)：“朕觀人必先心術(shù)，次才學。心術(shù)不正，縱有才學何用?！薄?〕

2 .知識素質(zhì)

監(jiān)察官必須具備良好的文化素養(yǎng)和業(yè)務素質(zhì)。合理優(yōu)化的知識結(jié)構(gòu)，是監(jiān)察官員必備的基本條件。清時明確規(guī)定，通古今，通經(jīng)儒士，才守兼優(yōu) ，善文章，且只有進士出身才具有監(jiān)察官的錄用資格，這是對于監(jiān)察官員基本知識的要求。王德昭先生有一個統(tǒng)計，清代曾任左都御史者共430 人，進士出身者221人，不包括滿、蒙在內(nèi)，這個比例也達一半以上。除此之外，監(jiān)察官員還應具有一定的專業(yè)知識，如明通內(nèi)外政治，通古今，明于禮法。

3 .身心素質(zhì)

良好的身心素質(zhì)是政治素質(zhì)與知識素質(zhì)發(fā)揮的前提和基礎。因此，清代對監(jiān)察官員身心素質(zhì)提出了一定的要求。中老年人是清代理想的監(jiān)察官員人選。另外，清代明文規(guī)定，只有出任知縣經(jīng)三年考滿才可作監(jiān)官。在地方（基層）有任職經(jīng)驗者，經(jīng)歷過各種風浪的考驗，思想成熟，勤敏練達，具有開放的心態(tài)，在面對問題時能夠不失時機地，勇敢果斷地處置。

（二）規(guī)范的錄用程序

明確而科學的錄用程序是保證人才選拔的公平性與人員素質(zhì)的重要環(huán)節(jié)。清代制定了相當嚴密的科道官錄用程序。首先，清代的錄用程序是候選官員經(jīng)過推薦，由主管部門考選，最終由皇帝批準。人員推介到最終確定不是由一個部門或個人意志所主導，有效防止了暗箱操作的現(xiàn)象，相互庇護，既保證了官員錄用的科學性，又體現(xiàn)了民主性。其次，錄用方式。為保證被錄用的監(jiān)察官員素質(zhì)，清代采取試俸和考試方式?！胺脖O(jiān)察御史歷事一年，考核實授”，并且考試采用筆試和面試相結(jié)合的辦法。

二、清代監(jiān)察官的考核制度

監(jiān)察官作為其他官吏的監(jiān)察者，應該受到嚴格的考核，從而對權(quán)利的運行有著監(jiān)督和約束作用。清代一直很重視對官員的考核立法，并建立了系統(tǒng)而詳盡的考核制度，如《欽定臺規(guī)》和《都察院則例》對監(jiān)察考課機關的職掌權(quán)限、官員的條件及責任義務都作了詳細的規(guī)定。首先，考核方式，主要包括一般考核與特殊考核兩種。一般考核是指監(jiān)察官員和其他官員一樣，每三年接受一次“京察”，績效高者加級、記名等獎譽，不稱職者將被處罰。除此之外，監(jiān)察官員還得接受其它考核。監(jiān)察官員升遷時，需將“該科道有無條奏，其所奏事件，部議或準或駁，并奉特旨允準，或當經(jīng)飾之處，于各科道名下開列，以便于鑒別比較”〔3〕。為廣開言路，雍正元年還對其監(jiān)察數(shù)量進行考核：“今后各科道官，每日一人上一密折，輪流具奏，或二、三人同日具奏一折，一折止言一事，無論大小事務，皆詳據(jù)實陳之，即或無事可言，折內(nèi)亦必申明無可言之故。”〔4〕其次，考核內(nèi)容。清代對監(jiān)察官員的四格即強調(diào)才干、清廉、勤奮和年輕化進行全面的考核。同時，清代針對不同層級的監(jiān)察官設定了不同的考核標準。如對在京監(jiān)察官員及督撫的考核主要以三式、三等、四格及六法為標準。最后，考核重點明晰。清代統(tǒng)治者在制定考核制度時針對性強，重點突出。如對在京總督和巡撫的考課分明體現(xiàn)了這點。順治帝曾說到“總督管轄數(shù)省，巡撫專任一方，得其人則事治民安，非其人則叢奸滋弊，民受其害。如不行考核，賢否無辯，何以示勸懲”。清代這種多層次、系統(tǒng)的考核制度，保證了對監(jiān)察官員監(jiān)察績效的實時監(jiān)控，有利于實現(xiàn)監(jiān)察目標。

三、清代監(jiān)察官員的回避制度

建立監(jiān)察官員回避制度對維護政府的良好形象和監(jiān)察隊伍的廉政建設具有重要意義。它為監(jiān)察官員創(chuàng)造一個健康純潔的工作環(huán)境，保證了監(jiān)察官員正常發(fā)揮監(jiān)察職能，免受各種社會關系的干擾。清代針對監(jiān)察官員在任職和執(zhí)行工作等方面做出了限制性規(guī)定的制度。具體可分為以下三種：

（一）職務回避

即指與高級官員有夫妻關系、直系血親關系等親屬關系人不能擔任監(jiān)察官員。清代對職務回避很重視，因為親屬關系更可能妨礙監(jiān)察職能的發(fā)揮，容易產(chǎn)生腐敗。早在順治十三年即題準：“現(xiàn)任三品以上堂官，其子弟不得考選科道。若父兄赴部候補而子弟現(xiàn)任科道者，查照資俸，調(diào)吏部主事?！薄?〕康熙時，便將回避范圍擴大到外省督撫，康熙二十年覆準：“京官三品以上及總督、巡撫子弟，俱不準考選科道?！笨滴跞赀M一步將范圍擴大，“凡父兄現(xiàn)任三品京堂、外省督、撫子弟，不準考選科道；其父兄在籍起文照補及后雖升任者，有子弟現(xiàn)任科道，皆令回避，該補各道郎中”?！?〕這保證了監(jiān)察官員不因近親關系對監(jiān)察工作產(chǎn)生不良的影響。

（二）公務回避

即指監(jiān)察官員任職的專一性，不得在其他機構(gòu)擔任職務。如，乾隆三十三年上諭：“向來各部司員補授御史，該堂官等有奏請仍兼本部行走者.雖為熟諳部務起見，但御史有稽察各部之責，若令兼司辦事，不無意存瞻顧，究于政體未協(xié)。嗣后司員改任御史奏請留部之處，著永行停止。其現(xiàn)在御史中兼部行走者，并著撤回。”〔5〕嘉慶時又議準：“嗣后在軍機處人員遇有補放御史者，即回本衙門任事，不必在軍機處行走?！惫珓栈乇転楸ＷC了監(jiān)察工作的獨立性。

（三）地域回避

即指監(jiān)察官員不得是本籍人。監(jiān)察官員的親朋好友，人際關系網(wǎng)基本都在本籍。地域回避可以避免這些關系給工作帶來的影響，實現(xiàn)監(jiān)察本身的職能。乾隆十三年規(guī)定除了監(jiān)察官員的職能范圍在本省之外，不能在本省任職。一旦任職監(jiān)察官員職位空缺，候選人員同樣不能是本省的。光緒時，將同避范圍進一步擴大，比如滿洲科道官員的父子、伯叔、胞兄弟等如果升任三品以上京堂、并督撫的，一律按照漢族科道員回避制度實施。各衙門保送宗室滿洲、蒙古御史人員時同樣應參照漢族監(jiān)察員回避制度?？傊?，回避制度的施行，對監(jiān)察官員有效執(zhí)行監(jiān)察職能具有積極的意義。

四、清代監(jiān)察官員管理制度有效運行的保障性因素

監(jiān)察官員管理制度對維護政治統(tǒng)治和社會的發(fā)展提供了保障。但是，任何制度作用的發(fā)揮是與一系列的內(nèi)外部因素是分不開的。

（一）政治環(huán)境

監(jiān)察制度的運行離不開清代良好的政治環(huán)境的支持。首先，清代總結(jié)了歷代的經(jīng)驗和教訓，繼承了優(yōu)秀統(tǒng)治管理思想，并建立維護封建統(tǒng)治機構(gòu)和法律，為監(jiān)察制度的實施提供了很好的條件。其次，文化環(huán)境。維護皇權(quán)是封建政府的政治思想核心、管理核心。因此，任何有利于維護皇權(quán)的舉措、思想就能得到統(tǒng)治者的支持，如康熙曾下詔：“使言官果能奉法秉公，實心盡職，則閶閻疾苦，咸得上聞，官吏邪貪，皆可厘剔。故廣開言路，為圖治第一要務。”并于三十九年，立“臺省箴碑”于都察院廳事之西；又于二十二年作《諫臣論》等，為監(jiān)察制度的開展排除了障礙，保證了監(jiān)察目的的實現(xiàn)。

（二）完善的法律保障

清代自建立后，一方面沿用明代的一些法律，另一方面積極參漢酌金，開展了系列立法活動，建立了完備的監(jiān)察法律體系，為監(jiān)察官員管理制度的提供了法律保障。《欽定臺規(guī)》是清代監(jiān)察的根本性大法。它以法律的形式確立了監(jiān)察機構(gòu)和監(jiān)察人員的特殊地位、職責及監(jiān)察范圍，并規(guī)定了監(jiān)察有效實施的各種法律手段，為監(jiān)察管理制度提供了法律規(guī)范。另外，其他配套的法律法規(guī)，如《欽定大清律例》、《大清會典》、《大清會典事例》、《六部現(xiàn)行則例》為監(jiān)察提供了制度框架?？傊魏我豁椫贫鹊呢瀼睾蛯嵤┎皇枪铝⒋嬖诘?，還需要其他相關的法律和制度的配合和支持。

（三）嚴密的監(jiān)察機構(gòu)

監(jiān)察機構(gòu)是監(jiān)察管理的載體。設置合理、精干高效的監(jiān)察機構(gòu)，對監(jiān)察管理目標的達成具有決定性作用。清代形成了“科道合一，網(wǎng)絡密集”的監(jiān)察體制。首先，科道合并。清代把六科即“吏、戶、禮、兵、刑、工”合并于都察院，提高了檢察機關的職能和辦事效率，使維護國家機器正常運轉(zhuǎn)的職責也歸入了監(jiān)察系統(tǒng)。其次，監(jiān)察機構(gòu)的獨立性。為保證監(jiān)察職能能夠得到應有的發(fā)揮，清代在機構(gòu)設置方面規(guī)定了都察院相對獨立性，即都察院與六部、大理寺等行政、司法機構(gòu)并立，直轄于皇帝的監(jiān)察機構(gòu)，其權(quán)利不受外來機構(gòu)及人員意志的影響。最后，自上而下的監(jiān)察機構(gòu)體系。為周密的監(jiān)控從中央到地方的各級機構(gòu)及大小官吏，清代建立了遍及全國的監(jiān)察網(wǎng)：中央監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)主要由都察院、六科、各道、五城察院、稽查內(nèi)務府御史處等組成，地方監(jiān)察機構(gòu)主要由各省總督衙門、各省巡撫衙門、各省按察使司、各省道員衙門所組成。從上到下，監(jiān)察崗位劃分細致，職能分工明確，嚴密的監(jiān)察網(wǎng)絡為監(jiān)察管理制度的提供了組織條件和載體。

總之，清代監(jiān)察官員管理制度是在吸收、總結(jié)前代的經(jīng)驗前提下，“因地因時制宜”制定的。它反映了清朝統(tǒng)治者的智慧與務實，是值得我們對此進行深入的研究和學習的。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕 大清會典事例〔Z〕.臺北：新文豐出版社，1976.

〔2〕 〔清〕章梫.康熙政要〔Z〕.北京：中共中央黨校出版社，1994.

〔3〕 光緒大清會典事例〔M〕.臺北：文海出版社有限公司，1992.

〔4〕 光緒欽定臺規(guī)：卷十.憲綱二〔M〕.

〔5〕 光緒欽定臺規(guī)：卷三十九.通例一〔M〕.

〔責任編輯：張平凡〕