推進(jìn)云南林業(yè)行政執(zhí)法體制改革

□ 云南省森林公安局

云南省林業(yè)部門存在多支行政執(zhí)法隊(duì)伍，執(zhí)法力量相對(duì)分散，執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，執(zhí)法效率低下等問(wèn)題較為突出。為適應(yīng)林業(yè)發(fā)展新形勢(shì)對(duì)林業(yè)行政執(zhí)法的新要求，轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，整合執(zhí)法力量，提升執(zhí)法效率，云南省在全省范圍內(nèi)開展以森林公安為主相對(duì)集中林業(yè)行政處罰權(quán)改革。

一、云南省林業(yè)綜合行政執(zhí)法改革歷程

為了從源頭上改革和創(chuàng)新林業(yè)行政執(zhí)法體制，逐步解決林業(yè)行政執(zhí)法中存在的問(wèn)題，2003年以來(lái)，國(guó)家林業(yè)局根據(jù)國(guó)務(wù)院綜合執(zhí)法改革的總體要求，按照以林政執(zhí)法隊(duì)伍為主、以森林公安為主和重新組建綜合執(zhí)法大隊(duì)三種執(zhí)法模式，在全國(guó)范圍內(nèi)開展了林業(yè)綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作。由于各省地區(qū)差異大、各地執(zhí)法隊(duì)伍發(fā)展不平衡、管理體制、運(yùn)行機(jī)制等諸多原因，國(guó)家林業(yè)局至今未明確林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部的綜合執(zhí)法采用何種形式。

在云南林業(yè)改革特別是集體林權(quán)制度改革深入推進(jìn)的進(jìn)程中，省委、省政府多次明確提出要加強(qiáng)森林資源管理機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)、整合林業(yè)行政執(zhí)法力量、積極推進(jìn)相對(duì)集中林業(yè)行政處罰權(quán)工作。從2004年到2013年，全省先后有13個(gè)州市的29個(gè)縣開展了林業(yè)綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作，積累了許多有益的經(jīng)驗(yàn)。

為了深化林業(yè)行政執(zhí)法體制改革，創(chuàng)新執(zhí)法管理模式，及時(shí)運(yùn)用林業(yè)綜合執(zhí)法試點(diǎn)成果，省林業(yè)廳黨組在反復(fù)研究后決定，以森林公安為主相對(duì)集中林業(yè)行政處罰權(quán)，并上報(bào)省政府。

2013年9月，云南省人民政府下發(fā)了《關(guān)于云南省林業(yè)部門相對(duì)集中林業(yè)行政處罰權(quán)工作方案的批復(fù)》，批準(zhǔn)在全省范圍內(nèi)開展以森林公安為主相對(duì)集中林業(yè)行政處罰權(quán)改革。

二、實(shí)施以森林公安為主相對(duì)集中林業(yè)行政處罰權(quán)改革的意義

（一）相對(duì)集中林業(yè)行政處罰權(quán)改革是加強(qiáng)森林資源保護(hù)管理的客觀需要

黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”的戰(zhàn)略布局，標(biāo)志著黨和國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展規(guī)律、自然資源永續(xù)利用規(guī)律和生態(tài)環(huán)保規(guī)律的認(rèn)識(shí)進(jìn)入了新境界。林業(yè)作為生態(tài)建設(shè)的主體和主陣地，工作的內(nèi)涵更加豐富，責(zé)任更加重大。云南是森林資源大省，是全國(guó)生物多樣性最豐富、最富集的地區(qū)之一，豐富的森林資源是建設(shè)“森林云南”、“美麗云南”的物質(zhì)基礎(chǔ)。只有保護(hù)好森林資源，林業(yè)才有發(fā)展基礎(chǔ)和空間，才能在建設(shè)美麗中國(guó)中大有作為，為實(shí)現(xiàn)富民強(qiáng)滇“云南夢(mèng)”做出應(yīng)有的積極貢獻(xiàn)。

從嚴(yán)格保護(hù)與合理利用森林資源的形勢(shì)來(lái)看，客觀上要求林業(yè)部門必須進(jìn)一步加大監(jiān)管力度，進(jìn)一步提升管理效能和服務(wù)水平。同時(shí)，又要進(jìn)一步整合執(zhí)法力量，對(duì)涉林違法行為保持高壓態(tài)勢(shì)，依法嚴(yán)厲打擊各種涉林違法犯罪行為，切實(shí)保護(hù)林業(yè)建設(shè)成果。

（二）相對(duì)集中林業(yè)行政處罰權(quán)改革是深化林業(yè)行政執(zhí)法體制改革的需要

云南林業(yè)行政執(zhí)法的范圍涉及造林綠化、資源林政、野生動(dòng)植物保護(hù)與自然保護(hù)區(qū)管理、森林防火、林木種苗管理、林業(yè)有害生物防治檢疫等6個(gè)方面、共80多項(xiàng)行政處罰項(xiàng)目。林業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍涉及資源林政、野生動(dòng)植物保護(hù)、森林防火、自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)、木材檢查站（林政稽查隊(duì)）、森林公安、森林病蟲害防治檢疫、種苗、鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站等9個(gè)類別。

實(shí)施以森林公安為主開展相對(duì)集中林業(yè)行政處罰權(quán)改革,一是有利于充分發(fā)揮森林公安的作用。目前，全省森林公安機(jī)構(gòu)有146個(gè)，實(shí)有警力近4000人，已全部落實(shí)政法專項(xiàng)編制，經(jīng)費(fèi)上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)與同級(jí)公安機(jī)關(guān)同等保障，在人力、物力上為森林公安機(jī)關(guān)集中執(zhí)法奠定了基礎(chǔ)。二是有利于強(qiáng)化行政執(zhí)法效果。森林公安是一支專業(yè)執(zhí)法力量，有偵辦刑事案件的礪煉，執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)豐富，執(zhí)法能力較強(qiáng)，在行政執(zhí)法過(guò)程中，森林公安出面辦理的行政執(zhí)法案件，其威懾力、震懾力強(qiáng)，執(zhí)法效果較好，執(zhí)法質(zhì)量較高。三是有利于加強(qiáng)森林資源行政管理。以森林公安為主在全省范圍內(nèi)開展相對(duì)集中林業(yè)行政處罰權(quán)工作后，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站、木材檢查站（林政稽查隊(duì)）、自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)、植物檢疫機(jī)構(gòu)外，原從事行政執(zhí)法的造林綠化、資源林政、野生動(dòng)植物保護(hù)、森林防火等部門不再擔(dān)負(fù)行政執(zhí)法工作，能夠?qū)r(shí)間和精力集中到對(duì)森林資源的管理和監(jiān)督方面，強(qiáng)化了管理和監(jiān)督的職能，將對(duì)森林資源的保護(hù)起到重要作用。四是有利于解決多頭執(zhí)法問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，林業(yè)部門在行政執(zhí)法中存在的多頭執(zhí)法、執(zhí)法力量分散、管理權(quán)與執(zhí)法權(quán)不分等問(wèn)題嚴(yán)重影響了森林資源的管理和保護(hù)。將行政執(zhí)法權(quán)集中后，能夠明確責(zé)任，集中執(zhí)法力量，提高執(zhí)法效率，逐步解決多頭執(zhí)法問(wèn)題。

三、積極穩(wěn)妥地推進(jìn)相對(duì)集中林業(yè)行政處罰權(quán)改革

由于全省森林資源分布和管護(hù)任務(wù)的地區(qū)差異較大、林業(yè)行政管理和執(zhí)法模式不完全相同、執(zhí)法隊(duì)伍發(fā)展不平衡，為此，各地要結(jié)合實(shí)際，在進(jìn)一步細(xì)化案件的受理與移交、案件管轄爭(zhēng)議的解決等方面制定出符合本地實(shí)際的分工合理、職責(zé)明確、權(quán)責(zé)一致、執(zhí)法順暢工作方案，形成對(duì)林業(yè)行政案件進(jìn)行處罰的有效機(jī)制，用制度對(duì)有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行明確，固化職責(zé)分工，防止工作中出現(xiàn)推諉扯皮、有利益相互爭(zhēng)、有困難相互推等情況，確保相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作穩(wěn)妥推進(jìn)。

各州（市）、縣（市、區(qū)）林業(yè)部門要成立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，由主要領(lǐng)導(dǎo)親自負(fù)責(zé)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)本地相對(duì)集中林業(yè)行政處罰權(quán)工作。各級(jí)林業(yè)部門要及時(shí)將省政府的批復(fù)精神向當(dāng)?shù)攸h委、政府匯報(bào)，將相對(duì)集中林業(yè)行政處罰權(quán)的重要意義和省廳的相關(guān)要求報(bào)告清楚，爭(zhēng)取黨委、政府對(duì)林業(yè)執(zhí)法改革創(chuàng)新、林業(yè)工作的重視和支持。及時(shí)與政府法制機(jī)構(gòu)等部門溝通協(xié)調(diào)，解決制定相對(duì)集中林業(yè)行政處罰權(quán)工作方案等相關(guān)問(wèn)題。森林公安機(jī)關(guān)的林業(yè)行政執(zhí)法活動(dòng)同時(shí)接受同級(jí)人民政府法制部門、同級(jí)林業(yè)主管部門和上級(jí)森林公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督。林業(yè)部門要督促森林公安機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)和各項(xiàng)林業(yè)政策，切實(shí)履行法定職責(zé)。要加強(qiáng)對(duì)森林公安林業(yè)行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督。

在具體實(shí)施相對(duì)集中行政處罰權(quán)時(shí)，要準(zhǔn)確把握三點(diǎn)：一是自2014年1月1日起，全省各級(jí)森林公安機(jī)關(guān)依法行使省政府批準(zhǔn)的62項(xiàng)林業(yè)行政處罰權(quán)和11項(xiàng)行政強(qiáng)制權(quán)。二是各級(jí)林業(yè)行政主管部門、自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)、林業(yè)有害生物防治檢疫部門等法定執(zhí)法機(jī)構(gòu)和法律法規(guī)授權(quán)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的林業(yè)行政執(zhí)法主體資格不變。三是經(jīng)同級(jí)林業(yè)行政主管部門委托，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站、木材檢查站、林政稽查隊(duì)、種苗管理機(jī)構(gòu)等林業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍，可按原有模式繼續(xù)開展林業(yè)行政執(zhí)法工作。

相對(duì)集中林業(yè)行政處罰權(quán)后，森林公安機(jī)關(guān)查處林業(yè)行政案件應(yīng)持有國(guó)家林業(yè)局《林業(yè)行政執(zhí)法證》或《云南省行政執(zhí)法證》，統(tǒng)一使用國(guó)家林業(yè)局制發(fā)的林業(yè)行政處罰文書。公民、法人和其他組織對(duì)森林公安機(jī)關(guān)作出的具體行政行為不服的，可以依法提起行政訴訟，或者向同級(jí)人民政府、上一級(jí)森林公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議。