云南國(guó)家公園的探索與實(shí)踐

□ 楊芳

云南生態(tài)區(qū)位重要、生物多樣性豐富、景觀資源富集，但生態(tài)十分脆弱，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后。吸收借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立國(guó)家公園體制是加強(qiáng)自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的重要舉措，有利于豐富保護(hù)地管理體系，實(shí)現(xiàn)自然、文化及其景觀資源保護(hù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和農(nóng)民增收致富。

一、探索與實(shí)踐

為了科學(xué)合理地保護(hù)和開發(fā)利用我省豐富的自然資源，把資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，上個(gè)世紀(jì)90年代至今，云南省的國(guó)家公園建設(shè)經(jīng)歷了研究探索和試點(diǎn)建設(shè)兩個(gè)階段。

1. 研究探索階段。1996年云南省就開始基于國(guó)家公園建設(shè)的新型保護(hù)地模式的探索研究，由中科院昆明分院等研究機(jī)構(gòu)和大自然保護(hù)協(xié)會(huì)（TNC）合作開展了玉龍雪山國(guó)家公園研究項(xiàng)目。經(jīng)過十多年的探索和研究，2006年，在滇西北旅游現(xiàn)場(chǎng)辦公會(huì)上，云南省政府正式做出了建設(shè)國(guó)家公園的戰(zhàn)略部署，并將“探索建立國(guó)家公園新型生態(tài)保護(hù)模式”列為我省生態(tài)環(huán)境建設(shè)的工作重點(diǎn)之一。2006年8月1日，香格里拉普達(dá)措國(guó)家公園開始試運(yùn)行，2007年6月，普達(dá)措國(guó)家公園正式掛牌成立。

2. 試點(diǎn)建設(shè)階段。2008年6月，國(guó)家林業(yè)局批準(zhǔn)云南省為國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)省，以具備條件的自然保護(hù)區(qū)為依托開展國(guó)家公園建設(shè)工作，探索具有中國(guó)特色的國(guó)家公園建設(shè)和發(fā)展思路。為了按照國(guó)家林業(yè)局的要求做好試點(diǎn)工作，云南省人民政府明確了云南省林業(yè)廳為國(guó)家公園主管部門、成立了云南省國(guó)家公園管理辦公室，建立了國(guó)家公園專家委員會(huì)，出臺(tái)了《云南省人民政府關(guān)于推進(jìn)國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)工作的意見》，同意印發(fā)了《云南省國(guó)家公園發(fā)展規(guī)劃綱要（2009－2020年）》和《國(guó)家公園申報(bào)指南》。省林業(yè)廳會(huì)同相關(guān)部門編制了7個(gè)地方技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范國(guó)家公園的基本條件、資源調(diào)查與評(píng)價(jià)、總體規(guī)劃編制、建設(shè)、巡護(hù)、生物多樣性監(jiān)測(cè)和管理評(píng)估的技術(shù)要求；開展了國(guó)家公園旅游項(xiàng)目生態(tài)補(bǔ)償、特許經(jīng)營(yíng)等一批研究課題，為制定國(guó)家公園管理政策提供依據(jù)?！对颇鲜?guó)家公園管理?xiàng)l例》列入了云南省政府立法計(jì)劃，完成了條文、注釋和說(shuō)明的起草工作。

截至2013年底，云南省已建立了8個(gè)國(guó)家公園，其中麗江老君山和普達(dá)措等2個(gè)國(guó)家公園實(shí)現(xiàn)了“一園一法，依法管理”。各國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)與云南省內(nèi)外的科研機(jī)構(gòu)和技術(shù)單位合作，開展了生物多樣性監(jiān)測(cè)體系建立、生物多樣性影像調(diào)查、高山湖泊考察、水質(zhì)監(jiān)測(cè)、洞穴生物多樣性考察、土地利用調(diào)查、社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)、亞洲象監(jiān)測(cè)等工作。各項(xiàng)科研活動(dòng)的開展，為國(guó)家公園補(bǔ)充了資源本底資料和資源動(dòng)態(tài)變化的數(shù)據(jù)，為國(guó)家公園科學(xué)管理提供了依據(jù)，國(guó)家公園的保護(hù)、科研、教育、游憩和社區(qū)發(fā)展五大功能正在逐步得到體現(xiàn)。

二、建設(shè)成果

1.國(guó)家公園建設(shè)填補(bǔ)了我國(guó)保護(hù)地體系的空白。國(guó)家公園堅(jiān)持以資源保護(hù)為前提，綜合發(fā)揮教育、科研、游憩和社區(qū)發(fā)展的功能，以較小面積的開發(fā)換取較大面積的保護(hù)，是資源保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)雙贏的有效模式。國(guó)家公園的探索是對(duì)中國(guó)保護(hù)地體系的補(bǔ)充，填補(bǔ)了我國(guó)現(xiàn)行保護(hù)地體系的一個(gè)空白，實(shí)現(xiàn)了與國(guó)際上公認(rèn)的IUCN保護(hù)地分類系統(tǒng)的對(duì)接。開展國(guó)家公園建設(shè)是我國(guó)履行國(guó)際義務(wù)的具體行動(dòng)之一，也是對(duì)我國(guó)的保護(hù)地分類管理的探索。

2.國(guó)家公園較好地協(xié)調(diào)了保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系。在國(guó)家公園功能區(qū)劃中，根據(jù)資源的稀缺性、承載力、敏感度和保護(hù)價(jià)值劃定了嚴(yán)格保護(hù)區(qū)和生態(tài)保育區(qū)，以實(shí)現(xiàn)資源的有效保護(hù)。同時(shí)，將景觀優(yōu)美的區(qū)域劃定為游憩展示區(qū)，可以開展游憩、展示、教育和游客服務(wù)等活動(dòng)，為合理利用資源預(yù)留了空間。在編制國(guó)家公園總體規(guī)劃的過程中，規(guī)定了嚴(yán)格保護(hù)區(qū)的面積不能小于總面積的25%，游憩展示區(qū)的面積不能大于5%，最大限度地減小利用活動(dòng)對(duì)自然、文化及其景觀的影響。在國(guó)家公園的建設(shè)中，要求以保護(hù)自然和人文資源為前提，展示多樣的景觀和優(yōu)良的環(huán)境，因地制宜，充分體現(xiàn)資源節(jié)約和環(huán)境友好。涉及到國(guó)家公園的重大建設(shè)項(xiàng)目，首先要符合國(guó)家公園的總體規(guī)劃，并且要通過生物多樣性影響評(píng)價(jià)才可以實(shí)施。國(guó)家公園在開展旅游活動(dòng)時(shí)，同時(shí)監(jiān)測(cè)旅游活動(dòng)對(duì)自然環(huán)境的影響，并根據(jù)監(jiān)測(cè)結(jié)果對(duì)旅游活動(dòng)進(jìn)行調(diào)整。2008-2013年，國(guó)家公園總游客量達(dá)到2165.18萬(wàn)人次，門票等直接旅游收入達(dá)到了22.35億元。而各國(guó)家公園的生態(tài)環(huán)境并沒有因?yàn)橛慰土康募眲≡黾佣獾狡茐?。根?jù)監(jiān)測(cè)的結(jié)果，各國(guó)家公園自建立以來(lái)沒有發(fā)生森林火災(zāi)；自然資源保持完整和穩(wěn)定，沒有受到破壞；地表水環(huán)境質(zhì)量均保持在I類水，環(huán)境空氣質(zhì)量保持在一級(jí)；未發(fā)現(xiàn)擅自引入的新的外來(lái)物種。

3.國(guó)家公園創(chuàng)新了保護(hù)地的功能區(qū)劃分。與其他類型保護(hù)地相比，國(guó)家公園的功能區(qū)劃有以下幾個(gè)創(chuàng)新點(diǎn)：一是同時(shí)考慮了資源的保護(hù)與利用。嚴(yán)格保護(hù)區(qū)與生態(tài)保育區(qū)是為了保護(hù)核心資源的原始性與完整性而劃定的，游憩展示區(qū)是用于開展旅游、教育等活動(dòng)的區(qū)域，而傳統(tǒng)利用區(qū)可以允許原住居民按傳統(tǒng)的方式開展生產(chǎn)、生活，也可以作為社區(qū)參與國(guó)家公園游憩活動(dòng)的主要場(chǎng)所。二是創(chuàng)新性地考慮了原住居民的利益，在功能區(qū)劃分中考慮了國(guó)家公園內(nèi)社區(qū)分布和土地利用現(xiàn)狀，將現(xiàn)有社區(qū)生產(chǎn)、生活區(qū)域劃定為傳統(tǒng)利用區(qū)。原住居民可以在傳統(tǒng)利用區(qū)內(nèi)開展游憩服務(wù)和傳統(tǒng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，充分享受到國(guó)家公園保護(hù)與利用所帶來(lái)的效益。而原住居民作為國(guó)家公園的一部分，他們的民居、農(nóng)地、牧場(chǎng)也在一定程度上豐富了國(guó)家公園的景觀，體現(xiàn)了自然與文化的互動(dòng)。這一功能區(qū)劃方法符合我國(guó)南方大部分區(qū)域農(nóng)林交錯(cuò)的實(shí)際情況，也符合國(guó)家提出的以人為本，構(gòu)建和諧社會(huì)的要求。

4.國(guó)家公園建設(shè)促進(jìn)了科研活動(dòng)的開展。國(guó)家公園的建設(shè)讓各管理機(jī)構(gòu)認(rèn)識(shí)到了本底資源的重要性和科學(xué)研究的必要性。老君山和梅里雪山是沒有依托自然保護(hù)區(qū)建立的國(guó)家公園，在建設(shè)過程中，根據(jù)保護(hù)和利用的需要，組織開展了高山湖泊調(diào)查、生物多樣性影像快速評(píng)估、民族文化調(diào)查、生物多樣性監(jiān)測(cè)、滇金絲猴種群調(diào)查等科研活動(dòng)。其余的國(guó)家公園雖然是依托自然保護(hù)區(qū)建立，科研資料相對(duì)齊全，但是也針對(duì)資源利用和政策制定需求，組織開展了鳥類資源調(diào)查、洞穴考察、湖泊水質(zhì)監(jiān)測(cè)、集體權(quán)屬土地（林地）利用現(xiàn)狀調(diào)查、游客對(duì)國(guó)家公園影響監(jiān)測(cè)等多項(xiàng)科研活動(dòng)。

5.國(guó)家公園建設(shè)高度重視社區(qū)發(fā)展。保護(hù)地的建立，限制了社區(qū)群眾對(duì)自然資源的利用方式和利用程度，而國(guó)家公園所在區(qū)域又多是“邊疆、貧困”的不發(fā)達(dá)地區(qū)。因此，帶動(dòng)社區(qū)發(fā)展列入了國(guó)家公園的主要管理目標(biāo)之一。在各國(guó)家公園的建設(shè)中，通過對(duì)景觀資源的游憩利用，國(guó)家公園從旅游收益中獲得了較為穩(wěn)定的資金，通過為社區(qū)群眾提供就業(yè)崗位、在園內(nèi)劃定區(qū)域組織社區(qū)群眾開展特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、開展社區(qū)項(xiàng)目、提升社區(qū)整體素質(zhì)和社會(huì)福利、直接補(bǔ)償資金等方式，增加了社區(qū)居民的收入，保障了社區(qū)生產(chǎn)生活需求。據(jù)統(tǒng)計(jì)，已建的國(guó)家公園2013年用于社區(qū)補(bǔ)償和社區(qū)項(xiàng)目扶持的直接資金投入達(dá)2668.61萬(wàn)元。

6.國(guó)家公園管理工作綜合體現(xiàn)五大功能。國(guó)家公園是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的具體行動(dòng)，云南省委、省政府確定的國(guó)家公園的試點(diǎn)目標(biāo)為“高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)一批集資源保護(hù)、公眾游憩、環(huán)境教育、科學(xué)研究為一體，并能有效帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國(guó)家公園”。國(guó)家公園的管理工作主要圍繞著體現(xiàn)國(guó)家公園保護(hù)、科研、教育、游憩和社區(qū)發(fā)展五大功能開展。通過國(guó)家公園建設(shè)，各國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境得到保護(hù)和改善，獨(dú)立或與科研單位合作開展科研工作，為國(guó)家公園周邊居民、從業(yè)者和游客提供了教育和游憩機(jī)會(huì)，極大地緩解了國(guó)家公園資源保護(hù)與社區(qū)的矛盾和沖突，讓廣大社區(qū)居民受益。

三、試點(diǎn)成效

云南省國(guó)家公園的積極探索和建設(shè)實(shí)踐證明，國(guó)家公園是一種符合我國(guó)國(guó)情，能在有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境和生物多樣性的基礎(chǔ)上，依托科學(xué)研究的成果，充分發(fā)揮資源的景觀優(yōu)勢(shì)，結(jié)合自然生態(tài)和愛國(guó)主義教育，開展合理利用的新型保護(hù)地模式。同時(shí)，國(guó)家公園也是一種兼顧生態(tài)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益的新型旅游模式，使旅游活動(dòng)更為多樣化和規(guī)范化，旅游行業(yè)得到提質(zhì)增效，游客滿意度大為提高，當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)狀況和周邊社區(qū)生活得到明顯改善，為傳播生態(tài)文化，建設(shè)生態(tài)文化提供了平臺(tái)。

1.生態(tài)效益得到了充分體現(xiàn)。國(guó)家公園的建立，擴(kuò)大了保護(hù)地范圍,在原來(lái)的自然保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ)上增加保護(hù)面積32.80萬(wàn)hm2，也使更多森林、濕地和野生動(dòng)植物納入到保護(hù)管理范圍。在國(guó)家公園的管理中，與自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)重疊部分均劃入國(guó)家公園的嚴(yán)格保護(hù)區(qū)和生態(tài)保育區(qū)進(jìn)行保護(hù)，僅以游憩展示區(qū)的較小面積為公眾提供欣賞自然和文化資源。例如普達(dá)措國(guó)家公園通過對(duì)其4.58%面積的利用，實(shí)現(xiàn)了對(duì)公園95.42%范圍的有效保護(hù)。此外，國(guó)家公園還通過擴(kuò)大保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)外延的方式為自然保護(hù)區(qū)提供更大面積的緩沖地帶，或者為幾片鄰近的保護(hù)區(qū)提供連接廊道。通過估算，云南省目前已建的8個(gè)國(guó)家公園2010年的森林生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值為797.30億元/年，這些價(jià)值是國(guó)家公園帶給人類的無(wú)時(shí)無(wú)刻不在享受和使用著的綠色生態(tài)福利。

2.社會(huì)效益得到了廣泛認(rèn)可。國(guó)家公園范圍內(nèi)的自然和文化資源珍貴、獨(dú)特，生態(tài)系統(tǒng)和文化特征完整，資源價(jià)值具有國(guó)家代表意義，自然及人文景觀具有較高的觀賞性。特別是國(guó)家公園“不建設(shè)與資源保護(hù)目標(biāo)相抵觸的設(shè)施，不開展與資源保護(hù)宗旨相違背的活動(dòng)”的建設(shè)理念，提高了國(guó)家公園的吸引力，得到了公眾的認(rèn)可和接受，成為了傳播生態(tài)文化，建設(shè)生態(tài)文明的重要基地。截止2013年底，國(guó)家公園共接待國(guó)內(nèi)外游客2059.44萬(wàn)人次。國(guó)家公園的建設(shè)，全面帶動(dòng)了所在區(qū)域旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,為周邊社區(qū)群眾提供了大量工作崗位，增加了社區(qū)就業(yè)率，改善了社區(qū)生產(chǎn)生活條件。2013年，共計(jì)46203名社區(qū)居民從國(guó)家公園發(fā)展中獲益。切身感受到國(guó)家公園建設(shè)所帶來(lái)收益的同時(shí)，社區(qū)居民的資源保護(hù)意識(shí)也得到了極大的提高，各國(guó)家公園均未發(fā)生過本地居民破壞國(guó)家公園資源的重大惡性案件，社區(qū)居民只要發(fā)現(xiàn)有人砍伐木材，就會(huì)主動(dòng)上前制止。另外，一部分社區(qū)居民的生活得到明顯改善后，增加了孩子的教育投入，這對(duì)解決社區(qū)生計(jì)問題，構(gòu)建和諧社會(huì)都有著重大的意義。

3.經(jīng)濟(jì)效益得到了明顯增長(zhǎng)。國(guó)家公園在增加保護(hù)面積的同時(shí)，也增加了3.76萬(wàn)hm2可供開展游憩活動(dòng)的面積。各國(guó)家公園的建設(shè)剛剛起步，旅游收入主要來(lái)源于門票、園內(nèi)交通、導(dǎo)覽服務(wù)等。截至2013年底，國(guó)家公園的旅游收入總計(jì)達(dá)到22.2億元。各國(guó)家公園在游路、游客中心、解說(shuō)系統(tǒng)、安全設(shè)施、環(huán)衛(wèi)設(shè)施等方面的投入總計(jì)達(dá)到14.02億元，用于修建國(guó)家公園的門禁、內(nèi)外部交通、游客中心、游覽棧道、引水工程、垃圾處理場(chǎng)等旅游、服務(wù)、環(huán)保設(shè)施，改善了國(guó)家公園游憩活動(dòng)開展的環(huán)境。國(guó)家公園旅游和管理活動(dòng)的開展，使社區(qū)群眾獲得更廣的收入渠道，收入有了大幅度的提高。在已正式開放的國(guó)家公園中，2011年，社區(qū)群眾通過餐飲、土特產(chǎn)和工藝品銷售、衣服出租等方式共獲得經(jīng)營(yíng)性收入2230萬(wàn)元；通過參加資源巡護(hù)、環(huán)衛(wèi)、導(dǎo)覽服務(wù)等工作共獲得工資性收入3019.74萬(wàn)元。普達(dá)措、老君山、梅里雪山等5個(gè)國(guó)家公園用于社區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金達(dá)到了2105萬(wàn)元。

國(guó)家公園在美國(guó)、澳大利亞、新西蘭等國(guó)家已有上百年的歷史，形成了成熟的模式和完善的體系，云南省的國(guó)家公園之路卻才剛剛開始。2013年11月，十八屆三中全會(huì)作出《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“建立國(guó)家公園體制”，中國(guó)的國(guó)家公園，將會(huì)隨著在更廣泛的領(lǐng)域與區(qū)域的研究、探索和實(shí)踐，成為中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的又一類重要載體。