關(guān)于相對集中行使行政處罰權(quán)制度的研究

王藝文

（青島大學(xué)法學(xué)院，山東 青島266000）

一、相對集中行使行政處罰權(quán)制度概述

（一）相對集中行使行政處罰權(quán)制度的發(fā)展

相對集中行使行政處罰權(quán)制度源自1996年頒布的《中華人民共和國行政處罰權(quán)法》，其中明確規(guī)定了“除限制人身自由的行政處罰權(quán)由公安機(jī)關(guān)行使以外，國務(wù)院或經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省一級人民政府有權(quán)授予其他行政機(jī)關(guān)行使行政處罰權(quán)”。這是對國家行政機(jī)關(guān)行使行政處罰權(quán)進(jìn)行的初次分配，在宏觀上規(guī)定了行使行政處罰權(quán)的主體要件。同時，這一規(guī)定也為行政處罰權(quán)的調(diào)整提供了便利條件。根據(jù)這一規(guī)定，國務(wù)院或經(jīng)其授權(quán)的省級人民政府在憲法和法律的框架內(nèi)，可以對行政機(jī)關(guān)行使行政處罰權(quán)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，以增加行政機(jī)關(guān)處理行政事務(wù)的靈活性。

相對集中行使行政處罰權(quán)就是在該規(guī)定的基礎(chǔ)上，對行政處罰權(quán)進(jìn)行的再次整合與分配。①根據(jù)這一規(guī)定，原行政機(jī)關(guān)將其掌握的行政處罰權(quán)交由其他與此相關(guān)聯(lián)或者更為適宜的行政機(jī)關(guān)行使，使原行政機(jī)關(guān)喪失相應(yīng)的行政處罰權(quán)。該制度也體現(xiàn)了行政處罰過程中管理權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離情況，順應(yīng)了“管執(zhí)分離”的社會發(fā)展趨勢。

（二）相對集中行使行政處罰權(quán)的學(xué)界觀點(diǎn)

對此，學(xué)者們從行政主體和行政權(quán)力重組兩個角度展開了討論，主要形成以下兩種不同的觀點(diǎn)：

觀點(diǎn)一認(rèn)為相對集中行使行政處罰權(quán)，是在憲法和法律規(guī)定的基礎(chǔ)上對行使行政處罰權(quán)的行政主體進(jìn)行的統(tǒng)一，并由其中個別行政主體行使總的行政處罰權(quán)。②行政處罰權(quán)行使主體的集中，使需要參加行政處罰的相關(guān)行政主體以轉(zhuǎn)移行政處罰權(quán)的方式退出了執(zhí)行程序，縮減了行政處罰的步驟和程序，在減少執(zhí)行成本的情況下，也提高了行政機(jī)關(guān)的辦事效率，有利于提高行政處罰的合理性。

觀點(diǎn)二認(rèn)為相對集中行使行政處罰權(quán)是對行政機(jī)關(guān)已分配的行政處罰權(quán)的重構(gòu)。行政處罰權(quán)作為行政機(jī)關(guān)進(jìn)行社會管理的重要手段，在維護(hù)社會穩(wěn)定和社會秩序?qū)用婢哂兄匾囊饬x。行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律的規(guī)定行使處罰權(quán)雖然是行政處罰有序進(jìn)行的重要保障，但是隨著社會的發(fā)展，行政處罰面臨的社會問題趨于新穎，法律規(guī)定的滯后性在行政處罰的執(zhí)行過程中逐漸顯露。為了確保行政處罰制度與社會發(fā)展相適應(yīng)，就要對行政處罰權(quán)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，這也成為集中行使行政處罰權(quán)的理論基礎(chǔ)。

上述兩種觀點(diǎn)雖然從不同的角度對行政處罰權(quán)的集中行使進(jìn)行了解釋，但是兩者之間并沒有本質(zhì)的區(qū)別。行政處罰權(quán)行使主體的相對集中，本質(zhì)上就是行政處罰權(quán)在行政主體之間的適當(dāng)調(diào)整。學(xué)者們從行政主體和行政權(quán)力兩個角度對相對集中行使行政處罰權(quán)制度進(jìn)行討論，厘清了二者之間的關(guān)系，也為發(fā)現(xiàn)該制度在實(shí)踐中存在的問題提供了便利，成為理解集中行使行政處罰權(quán)的學(xué)理基礎(chǔ)。

二、相對集中行使行政處罰權(quán)面臨的問題

相對集中行使行政處罰權(quán)制度作為行政處罰權(quán)再分配的重要手段，自2002年得到推廣以來，尚處于發(fā)展階段，在實(shí)踐中仍有一些問題需要得到完善。該制度作為行政體制改革的產(chǎn)物，雖然經(jīng)歷了長期的試點(diǎn)工作，但是缺乏相應(yīng)的參照經(jīng)驗(yàn)。實(shí)踐中也容易出現(xiàn)行政許可和行政處罰問題相混雜的情況，實(shí)施集中行使行政處罰權(quán)制度時也難以確定需要集中的權(quán)力范圍和具體行使行政處罰權(quán)的行政主體。綜合集中行使行政處罰權(quán)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，該制度主要面臨以下問題：

（一）相對集中行使行政處罰權(quán)制度的規(guī)范性沖突問題

依據(jù)1996年《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定，相對集中行使行政處罰權(quán)制度是對既有行政處罰權(quán)的再分配。③該規(guī)定就與賦予原行政處罰權(quán)合理性的憲法法律規(guī)定產(chǎn)生了法律制度層面上的沖突，成為相對集中行使行政處罰權(quán)制度所要面對的首要難題。④

在處理法律規(guī)范沖突時，通常會根據(jù)規(guī)范性質(zhì)、制定主體、頒布時間先后、特殊法優(yōu)于一般法以及是否存在除外條款等解決法律沖突問題。但是在實(shí)踐中，為了適應(yīng)社會治理的需要，通過行政體制調(diào)整機(jī)制出現(xiàn)的類似于集中行使行政處罰權(quán)等新興制度而言，現(xiàn)有的規(guī)范解決機(jī)制似乎難以處理更為復(fù)雜的糾紛問題。例如法律效力和等級混淆的情況下，不能單純地以法律規(guī)范的效力或是制定主體來判斷具體的適用規(guī)則，而需要相關(guān)法律規(guī)范的制定主體通過更為復(fù)雜的方式確定最終適用的法律規(guī)范。

隨著社會問題和沖突層次的提高，在確定適用的法律規(guī)范時，行政主體在權(quán)衡適用的法規(guī)時就需要考慮更為復(fù)雜的問題：集中行使行政處罰權(quán)的合理性。這就把沖突問題引向了更高層次的合理性的范疇，成為程序和實(shí)體、正義和效率等法價值觀層面需要考慮的問題。因此，我們也要認(rèn)識到法律規(guī)范對行政處罰權(quán)進(jìn)行調(diào)整的目的，是否符合設(shè)立法律規(guī)范的要求，以及是否滿足我們所要追求的法律價值觀。

（二）法律規(guī)范造成相對集中行使行政處罰權(quán)規(guī)定的滯后性

相對集中行使行政處罰權(quán)制度在出臺之前，已經(jīng)有學(xué)者對該項制度進(jìn)行了相關(guān)的調(diào)查研究，在該制度出臺以后，也有學(xué)者對此進(jìn)行了討論，并提出了對應(yīng)的完善意見。但是，法律制定或是法律修改的特性使先進(jìn)的學(xué)術(shù)理論難以及時轉(zhuǎn)化成行政法規(guī)的成文規(guī)定，理論的超前與法規(guī)的滯后性成為相對集中行使行政處罰權(quán)制度所要面臨的又一難題。

從相對集中行使行政處罰權(quán)的實(shí)施過程來看，法律規(guī)范的滯后性主要表現(xiàn)為具體實(shí)施細(xì)則的匱乏。例如需要集中行使的行政處罰權(quán)的范圍、具體行使行政處罰權(quán)的行政主體等內(nèi)容，這些在學(xué)術(shù)界雖已經(jīng)有了很多研究，但是在法律規(guī)范層面上還存在一定的空缺，難以滿足相對集中行政處罰權(quán)制度對法律規(guī)范的需要。

集中的行政處罰權(quán)范圍是我們研究相對集中行使行政處罰權(quán)制度的重要問題。在行政機(jī)關(guān)對行政處罰權(quán)進(jìn)行調(diào)整時，哪些行政處罰權(quán)屬于該制度適用的范圍，是區(qū)別于其他制度的規(guī)范前提。但是，對于哪些種類的行政處罰權(quán)需要進(jìn)行集中行使，現(xiàn)行《行政處罰法》并沒有進(jìn)行相對完整的規(guī)定。這導(dǎo)致有些機(jī)關(guān)在缺乏相應(yīng)制度支撐的前提下盲目進(jìn)行行政處罰權(quán)的集中，不僅沒能實(shí)現(xiàn)該制度的創(chuàng)設(shè)目的，還導(dǎo)致行政處罰權(quán)力的濫用和社會秩序的紊亂，在拉低行政處罰效率的同時，也降低了相對集中行使行政處罰權(quán)制度在社會實(shí)踐中的權(quán)威性。

同時，集中后的行政處罰權(quán)應(yīng)當(dāng)由哪一行政機(jī)關(guān)行使，也是容易引起行政權(quán)力濫用問題的突出環(huán)節(jié)。為了應(yīng)對這一問題，我國《行政處罰法》雖然作出了相關(guān)的規(guī)定，但是仍然難以從根本上解決行政機(jī)關(guān)在行使行政處罰權(quán)時的混同，出現(xiàn)多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、混合執(zhí)法的情形，成為集中行使行政處罰權(quán)過程難以規(guī)避的難題。⑤

三、如何完善相對集中行使行政處罰權(quán)制度

通過對相對集中行使行政處罰權(quán)制度的分析和研究，我們發(fā)現(xiàn)影響集中行使行政處罰權(quán)的因素主要包括法律規(guī)范及行政權(quán)力的“分集”問題，筆者希望通過以下方式對這兩個方面的問題進(jìn)行改進(jìn)，以實(shí)現(xiàn)對該制度的完善。

（一）完善相應(yīng)的法律規(guī)范

立法作為完善法律規(guī)范最直接的方式，是解決沖突規(guī)范和制度缺失最有效的途徑。為了滿足集中行使行政處罰權(quán)的需要，相關(guān)立法主體可以根據(jù)社會實(shí)踐的需要，在先進(jìn)學(xué)術(shù)理論的支撐下，完善相應(yīng)的法律法規(guī)。同時，根據(jù)法律規(guī)定的特性，還可以通過法律解釋、法律調(diào)整的方式增加法律法規(guī)適用的靈活性，彌補(bǔ)法律法規(guī)的滯后性。

在完善相應(yīng)法律規(guī)范時，要意識到，對法律制度和行政體制機(jī)制的調(diào)整，是服務(wù)集中行使行政處罰權(quán)的過程性行為。對法律規(guī)范進(jìn)行調(diào)整的目的，是為了滿足集中行使行政處罰權(quán)制度的需要。在這一理論基礎(chǔ)上，發(fā)揮立法機(jī)關(guān)對法律規(guī)范的完善機(jī)能，才能夠切實(shí)解決相對集中行使行政處罰權(quán)制度要面臨的法律規(guī)范難題。

（二）相對集中行使行政處罰權(quán)制度的精細(xì)化

相對集中行使行政處罰權(quán)制度相比于行政法的其他制度，確立時間短，缺乏相應(yīng)的參考經(jīng)驗(yàn)，在具體問題上難以做到細(xì)致的調(diào)查研究，因此在運(yùn)行中存在一些問題。需要在總結(jié)大量行政處罰案例的基礎(chǔ)上，以大數(shù)據(jù)的方式對行政處罰問題進(jìn)行統(tǒng)計分析，確立集中行使行政處罰權(quán)的范圍、集中原則、行使行政處罰權(quán)的最佳主體。以科學(xué)的方法豐富相對集中行使行政處罰權(quán)制度。

同時，從我國的國情出發(fā)，針對集中行使行政處罰權(quán)在實(shí)踐中面臨的現(xiàn)實(shí)問題，我們需要從不同的角度完善集中行使行政處罰權(quán)制度。如針對不同類別的行政處罰，可以通過依據(jù)其特點(diǎn)，從特定的領(lǐng)域、地域出發(fā)，實(shí)行不同的規(guī)定。根據(jù)掌握行政處罰權(quán)的行政主體的不同，采取相應(yīng)的集中措施，實(shí)現(xiàn)行政主體之間的聯(lián)合執(zhí)法、統(tǒng)籌執(zhí)法、集中執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)該制度的設(shè)立目的。⑥在橫向的行政處罰權(quán)集中時，我們要注意不同行政部門之間權(quán)限的劃分，在集權(quán)的同時也要注意法律法規(guī)對分權(quán)的規(guī)定，避免出現(xiàn)行政處罰權(quán)分立后又集中的現(xiàn)象。

可以通過以上兩種方式實(shí)現(xiàn)對集中行使行政處罰權(quán)制度的完善，努力實(shí)現(xiàn)法治政府的建設(shè)目標(biāo)，服務(wù)于我國的法治文明建設(shè)。在相對集中行使行政處罰權(quán)制度的推行過程中，執(zhí)行處罰權(quán)的行政機(jī)構(gòu)的冗雜和執(zhí)法成本過高，也是影響相對集中行使行政處罰權(quán)制度落實(shí)的影響因素。在進(jìn)一步推行和完善相對集中行使行政處罰權(quán)制度時，也要盡量完善相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，精簡執(zhí)行行政處罰的行政機(jī)構(gòu)，減少執(zhí)行成本。在提高相關(guān)行政主體辦事效率的前提下，提高行政主體的公信力和權(quán)威性，樹立為人民服務(wù)的政府形象。

四、結(jié)語

相對集中行使行政處罰權(quán)制度作為行政主體行使處罰權(quán)的新興制度，事關(guān)政府行政權(quán)力的有序進(jìn)行和我國社會秩序的穩(wěn)定，對于解決當(dāng)前社會行政執(zhí)法體制中面臨的多頭執(zhí)法和重復(fù)執(zhí)法問題具有獨(dú)到的效果。此外，相對集中行使行政處罰權(quán)制度的推行，也涉及分權(quán)和集權(quán)理論在實(shí)踐中的應(yīng)用。

注釋

①趙磊.相對集中行政處罰權(quán)制度研究[D].東北大學(xué)，2011。

②張朝霞.行政處罰法學(xué)與行政許可法學(xué)[M].甘肅人民出版社，2005。

③青鋒.行政處罰權(quán)的相對集中：現(xiàn)實(shí)的范圍及追問[J].行政法學(xué)研究，2009（2）。

④陸迎芳.相對集中行政處罰權(quán)制度若干問題評析[J].上海交通大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2004（4）。

⑤江凌，張水海.相對集中行政處罰權(quán)制度：發(fā)展歷程、實(shí)施情況與基本經(jīng)驗(yàn)——城管執(zhí)法體制改革12 年回顧[J].行政法學(xué)研究，2008（04）：13-18。

⑥王叢虎，陳建宏.論我國相對集中行政處罰權(quán)的合法性[J].中國人民大學(xué)學(xué)報，2006（3）。